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摘要：我國遠程開放教育的改革和發(fā)展需要科學(xué)完備的政策法規(guī)予以保障。因此，構(gòu)建和完善遠程開放教育的政策法規(guī)體系是遠程開放教育改革與發(fā)展的迫切任務(wù)之一。通過從基礎(chǔ)法律層級和政令性法規(guī)層級闡述我國遠程開放教育政策法規(guī)體系架構(gòu)，探索我國遠程開放教育在時間、層級、廣度與深度、關(guān)聯(lián)度四方面的特點，以期為制定更科學(xué)的遠程教育政策法規(guī)體系提供參考。

關(guān)鍵詞：遠程開放教育；政策法規(guī)；體系；特點；層級

我國遠程開放教育事業(yè)相關(guān)政策法規(guī)的制定與運行對遠程開放教育具有重要影響。為此，對我國遠程開放教育領(lǐng)域的政策法規(guī)體系與特點予以梳理與淺析，以期從中尋找一些有意義的啟示。

一、我國遠程開放教育政策法規(guī)體系架構(gòu)

（一）基礎(chǔ)法律層級

主要包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等。這些法律是開展遠程開放教育工作和制定遠程開放教育政策法規(guī)必須遵循的基礎(chǔ)法律或上位法。

（二）政令性法規(guī)層級

主要是由國家職能部門（主要是教育部）頒布的各項法令法規(guī)，大致涵蓋以下幾方面內(nèi)容。

1.宏觀層面

主要為各類綱領(lǐng)性文件，兼含對遠程開放教育具有定位與指向作用的文件，如《面向21世紀教育振興行動計劃》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進素質(zhì)教育的決定》《關(guān)于發(fā)展我國現(xiàn)代遠程教育的意見》《教育部現(xiàn)代遠程教育暫行管理辦法》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》等。

2.中觀層面

具體政策為各類標準性文件，已涵蓋的有以下內(nèi)容。

（1）準入標準。主要對辦學(xué)主體的準入標準予以上層設(shè)計，如國家教委頒布《關(guān)于廣播電視大學(xué)專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》，國家教委、國家計委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于廣播電視大學(xué)招收參加普通高考高中畢業(yè)生的通知》《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》等。

（2）經(jīng)費標準。主要保障事業(yè)經(jīng)費的來源，如財政部、教育部印發(fā)《關(guān)于廣播電視大學(xué)教學(xué)班經(jīng)費開支的規(guī)定》《教育部辦公廳、國家計委辦公廳關(guān)于中央廣播電視大學(xué)收費及其標準問題的通知》等。

（3）信息技術(shù)標準。例如，教育部的《現(xiàn)代遠程教育技術(shù)標準體系和11項試用標準》V1.0版，是遠程開放教育系統(tǒng)的基本技術(shù)規(guī)范。

（4）教學(xué)與學(xué)生管理標準。例如，教育部發(fā)出的《廣播電視大學(xué)學(xué)生學(xué)籍管理暫行規(guī)定》《關(guān)于廣播電視大學(xué)舉辦“專升本”教育試點的通知》等規(guī)定或通知。

（5）學(xué)生學(xué)習服務(wù)標準。向遠程開放教育的接受者提供支持其學(xué)習的入學(xué)指南、資源共享、質(zhì)量監(jiān)控等各項服務(wù)標準。例如，教育部印發(fā)的《現(xiàn)代遠程中等職業(yè)教育與成人教育資源建設(shè)項目開發(fā)指南》《關(guān)于建設(shè)中央廣播電視大學(xué)現(xiàn)代遠程教育公共服務(wù)體系的通知》等。

3.微觀層面

主要為實施遠程開放教育的主體單位（中央廣播電視大學(xué)、國家開放大學(xué)）的辦學(xué)系統(tǒng)制定的各類具體操作與執(zhí)行性文件。包括教學(xué)點建設(shè)和管理，招生工作（入學(xué)資格審查，招生申報，招生方案，招生會議制度），教學(xué)教務(wù)管理（專業(yè)建設(shè)與管理，聯(lián)合辦學(xué)管理，實踐教學(xué)管理，教務(wù)管理，證書項目管理），課程及教學(xué)資源建設(shè)與應(yīng)用（課程建設(shè)，教學(xué)資源建設(shè)與應(yīng)用），學(xué)籍與畢業(yè)管理，學(xué)位授予，隊伍建設(shè)與管理，教學(xué)檢查，評估與督導(dǎo)，考試管理，信息化建設(shè)，評比評優(yōu)等各方面比較完備的操作與執(zhí)行制度。

二、我國遠程開放教育政策法規(guī)的特點

縱觀我國遠程開放教育政策法規(guī)的發(fā)展歷程，可謂風雨曲折。一方面取得了一定成績，所制定的政策法規(guī)有力推動了遠程開放教育事業(yè)的發(fā)展；另一方面，亦有不容忽視的諸多問題。通過政策和實踐分析，我國現(xiàn)有遠程開放教育政策法規(guī)具有如下特點。

（一）從時間上看

1.立法滯后

從現(xiàn)實需要著眼，縱觀遠程開放教育發(fā)展的過程，政策法規(guī)對其發(fā)展所需的支撐不夠及時，總體滯后。例如，《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》指出廣播電視大學(xué)主要任務(wù)是：“舉辦以高等?？茷橹鞯膶W(xué)歷教育，同時，為高等教育自學(xué)考試及社會各界的職業(yè)技術(shù)教育、崗位培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育提供教學(xué)服務(wù)?！笨梢?，它在明確任務(wù)的同時，亦做出了合乎規(guī)定頒布時代（1988年）社會實情的合理限定。然而，隨著90年代進入大眾化的高等教育發(fā)展至今，上述規(guī)定已制約廣播電視大學(xué)進一步發(fā)展。當今，隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展和各行業(yè)科技的進步，廣播電視大學(xué)“以高等?？茷橹鳌钡膶哟谓Y(jié)構(gòu)已與社會對更高層次人才的大量需求不同步。在辦學(xué)層次上，對廣播電視大學(xué)的嚴苛限制，固然體現(xiàn)出有關(guān)部門對成人高等教育內(nèi)涵與質(zhì)量的關(guān)注，但更需要給予廣播電視大學(xué)適應(yīng)時代與社會的要求，發(fā)展比?？聘邔哟谓逃母叩冉逃臻g，并在政策制度設(shè)計上把好“出口關(guān)”。

2.一段時期內(nèi)政策的波動性較大

遠程開放教育政策法規(guī)的出臺與當時的社會政治背景、經(jīng)濟狀況關(guān)系緊密，同時受時代、社會背景、政治經(jīng)濟社會環(huán)境的影響與制約。這是中國教育整體發(fā)展的某種縮影，因而導(dǎo)致一段時期內(nèi)政策波動性較大。例如，從“自學(xué)視聽生”到“注冊視聽生”的有關(guān)政策沿革與變更?！白詫W(xué)視聽生”和“注冊視聽生”是廣播電視大學(xué)在其發(fā)展過程中對遠程開放教育的初步嘗試，然而在運行過程中深受有關(guān)政策規(guī)定變更的影響，尤其表現(xiàn)在對自學(xué)視聽生的停招限定上，使近十年間遠程開放教育的嘗試和探索工作難以取得實質(zhì)性發(fā)展。

（二）從層級上看

1.制定的層級缺乏權(quán)威性

我國遠程開放教育迄今尚無一部獨立與完整意義上的國家級法律規(guī)范?，F(xiàn)有政策法規(guī)大部分出自教育行政部門，多以行政性規(guī)章、文件、通知、意見、暫行規(guī)定、會議紀要等形式出現(xiàn)，缺乏出自國家立法機關(guān)以立法形式確定的遠程教育方面的法律。在國家層面的《高等教育法》或“十五計劃”“十一五規(guī)劃”“十二五規(guī)劃”以及《面向21世紀教育振興行動計劃》中偶有提及，但對遠程教育的表述往往僅限于幾句話，且多停留在號召或倡導(dǎo)層面，缺少較強的推動力。同時，眾多相關(guān)規(guī)定制度在表述遠程教育時，多著眼于規(guī)劃、任務(wù)等，缺少執(zhí)行與可操作層面的更為詳細的規(guī)定，亦有為數(shù)不少以“意見”形式出具的文件，難以體現(xiàn)其重要性。

2.執(zhí)行的層級過于單一，缺少外部的有效支持

廣播電視大學(xué)系統(tǒng)因其獨特的“中央—省—地市”三級管理與運行體制，使現(xiàn)實工作中大多數(shù)遠程開放教育的規(guī)章制度由中央廣播電視大學(xué)制定。雖然這能夠一定程度地體現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的統(tǒng)一性，但面對全國各地成百個教學(xué)機構(gòu)，這些統(tǒng)一性規(guī)章制度難以解決各地不同的具體問題。同時，廣播電視大學(xué)一方面是規(guī)則的制定者；另一方面，又是規(guī)則的執(zhí)行者，面對一個如此龐大的遠程開放教育系統(tǒng)，僅僅依靠系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)章制度是不夠的，須從國家政策層面介入。此外，執(zhí)行政策需要系統(tǒng)內(nèi)外上下聯(lián)動，需要社會的支持，僅依靠廣播電視大學(xué)系統(tǒng)執(zhí)行難度較大。

（三）從廣度與深度上來看

1.內(nèi)容不夠全面、系統(tǒng)

目前，我國遠程開放教育政策一般體現(xiàn)為通知、草案、指示、意見、報告、條例、綱要等，且多為即時性的政策性意見和指導(dǎo)方針，并多以“暫行”形式出現(xiàn)，內(nèi)容零落，缺乏整體性與系統(tǒng)性。

2.范圍上需要拓展政策法規(guī)的內(nèi)涵與外延

遠程開放教育的范圍并非僅限于廣播電視大學(xué)，其所包涵的范圍非常廣泛。此外，在信息時代迎來迅速發(fā)展的遠程中小學(xué)教育工程、名校資源網(wǎng)絡(luò)教育的遠程學(xué)習方式，都是遠程開放教育的范疇。目前，我國遠程教育法規(guī)政策涉及的范圍仍主要局限于高等教育、干部培訓(xùn)、農(nóng)村中小學(xué)遠程教育工程等方面的部分問題，其他領(lǐng)域涉及甚少，尚有大量法規(guī)政策的空白點。

（四）從關(guān)聯(lián)度上看

除教育部和廣播電視大學(xué)系統(tǒng)外，我國遠程開放教育在具體開展中會涉及許多相關(guān)部門、領(lǐng)域，但未能得到歸口管理，顯得分散和零落，在執(zhí)行層面缺乏一部將各類相關(guān)性和操作性法規(guī)有機整合的綱領(lǐng)性法律。

三、結(jié)語

一個國家能否在復(fù)雜與激烈的競爭中占據(jù)優(yōu)勢，很大程度上取決于各級政府對社會公共事務(wù)（包括教育）的管理效果與水平，這種管理行為所依賴的行動準則就是政策法規(guī)。因此，我們不僅要關(guān)注遠程開放教育相關(guān)政策的具體內(nèi)容，還要關(guān)注政策機制對現(xiàn)代遠程開放教育產(chǎn)生的影響，從而建立更為科學(xué)規(guī)范的政策法規(guī)體系，以保障現(xiàn)代遠程開放教育事業(yè)良性發(fā)展。

參考文獻

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作者：黃艷霞 趙繼紅 趙艷坤 李甦 單位：湖北廣播電視大學(xué)