民辦高校辦學困境分析
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(一)民辦高?！胺ㄈ恕钡匚坏姆衫Ь场８鶕?jù)《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)規(guī)定,“法人是享有民事權利能力和民事行為能力,能以自己名義享有民事權利和負擔民事義務的團體”,按照功能、設立方法、財產(chǎn)來源可細分為企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機關法人、社會團體法人四個類型,法學界將后三種又稱非企業(yè)法人。根據(jù)《民促法》第九條的規(guī)定,毫無疑問,依法創(chuàng)辦的民辦高校具備法人資格,但是,民辦高校究竟是哪一類型的法人呢?對此,《民法通則》和《民促法》沒有明確。對這一問題有所涉及的是1998年國務院出臺的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)?！稌盒袟l例》確立了一個“民辦非企業(yè)單位”的新概念,并根據(jù)這一單位依法承擔民事責任的方式不同,劃分出“法人”、“合伙”和“個體”三種法律類型。民辦高校在概念及類型方面,顯然符合《暫行條例》關于“民辦非企業(yè)單位”的“民辦非企業(yè)法人”這一法律類型的規(guī)定。雖然“民辦非企業(yè)法人”這一界定仍無法清楚地回答民辦高校的法人類型,但是從前述分析中,我們可以肯定一點,我國現(xiàn)有法律法規(guī)對于民辦高校的法人類型的定位基本原則是:它不該是“企業(yè)法人”。換句話說就是,民辦高校只能是“非營利性”的社會組織。那么,我國目前的法制空間給民辦高校就僅留下了或“社會團體法人”或“事業(yè)單位法人”的歸屬可能。然而,《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定:“事業(yè)單位是國家為了社會公益目的,由國家機關舉辦或其它組織利用國有資產(chǎn)舉辦,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織?！庇纱艘?guī)定我們不難得知,成為事業(yè)單位法人的起碼條件除了“以社會公益為目的”之外,重要的一個條件就是“以國有資產(chǎn)舉辦”.而以民間資本為主要辦學資金來源的民辦高校不符合后一條件的要求,因此,民辦高校無法成為符合法律規(guī)定的“事業(yè)單位法人”。《社會團體登記管理條例》第二條規(guī)定:“社會團體,是指中國公民自愿組成,為實現(xiàn)會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！睆脑摲l的規(guī)定內容上看,我們認為我國的“社會團體法人”在性質上等同于民法學理上的“社團法人”,即“一種以人的組合為成立基礎的法人型組織”。這種社團法人基于自愿合意成立后,社團的設立人,取得社團的社員資格,通常我們所說的行業(yè)協(xié)會,就屬于這種法人類型。并且,這種社團法人的變更和解散,一般可依社員決議自愿決定,而無須公權力機構依職權決定。民辦高校作為聚集特定用于民辦教育的財產(chǎn)進行教育活動的法人,和這種“社團法人”的性質也不盡相同,所以,民辦高校也不能劃歸“社會團體法人”這一法人類型。
(二)民辦高校產(chǎn)權中的法律困境及其原因。
1、民辦高校產(chǎn)權中存在的問題。民辦高校存在的問題表現(xiàn)在民辦高校的產(chǎn)權不明晰,產(chǎn)權的不合理分割,產(chǎn)權要素重組的不對稱,部分產(chǎn)權要素主體虛設和相關法律制度的不完善。產(chǎn)權不明晰制約了民辦高校的發(fā)展。
2、產(chǎn)權不明晰的因素分析。由于民辦高校資源的稀缺性,使得不同的主體在使用著不同渠道的民辦高校資源以及同一民辦高校資源具有的不同屬性。這一復雜的現(xiàn)狀使得現(xiàn)實中的民辦高校產(chǎn)權顯得十分復雜,不同主體擁有的民辦高校產(chǎn)權既受到多方的限制,又難以得到明確的界定。主要表現(xiàn)在:
(1)辦學主體多元化導致民辦高校產(chǎn)權主體的多樣化。在我國民辦高校中,辦學形式多種多樣,有社會承辦學校、公立“轉制”學校、私人辦學、事業(yè)單位辦學、股份制辦學、教育集團辦學、中外合作等辦學形式。由于辦學主體辦學資金來源渠道不一,且資金的性質也各異,使得民辦高校產(chǎn)權主體多樣化,產(chǎn)權本身的組成形式繁雜,公有與私有成分混雜,使產(chǎn)權的界定成本太高。
(2)民辦高校資金的投入也是多渠道的。從目前民辦高校的資金來源來看,主要有政府資助、國有和非全民所有制企業(yè)投資、社會資助、港澳臺工商業(yè)者捐助、外資和華僑出資辦學、公民個人出資辦學等形式。投入的多渠道導致產(chǎn)權界定缺乏明確的標準與依據(jù)。
(3)很多民辦高校在初創(chuàng)時期,主要是通過滾動發(fā)展,民辦高校產(chǎn)權沒有得到初始界定,民辦高校的整體產(chǎn)權屬性在公益性與營利性之間徘徊。在民辦高校不斷發(fā)展壯大之后,民辦高校本身包括著更多的公益性與營利性的因素,這使得社會各界對民辦高校產(chǎn)權有著不同甚至是矛盾的認識,在具體政策層面對民辦高校產(chǎn)權的歸屬劃分也存在著分歧。
(4)民辦高校的辦學積累,包括教育機構中的由于國家政策的優(yōu)惠而形成的,或由國家直接投入的資產(chǎn)、社會各界的捐贈、個人或企業(yè)投入到教育機構及在辦學過程中所形成的辦學積累。辦學過程中積累的資產(chǎn)包括兩個方面:一是學生交納的學雜費及其他費用超過教育機構對其所使用的教育成本的部分;二是教育機構將資金用于其他經(jīng)營的所得。辦學積累也是民辦高校產(chǎn)權界定的一個難點。
(三)民辦高校學生管理中的法律困境及其原因分析。
1、民辦高校的行政權力與學生(教師)權利之間的沖突糾紛。根據(jù)教育法律法規(guī)授權,民辦高校是具有行政主體資格的組織,行使特定的行政權力或公共管理權力。高校與學生是管理者與被管理者的關系,其中既有“隸屬型”的法律關系,又有“平權型”的法律關系。這種法律關系不是普通的民事關系,也不是普通的行政關系,而是具有特別權力因素的公法關系。目前我國法律法規(guī)確認維護民辦高校自主管理權實際上也是確認和肯定民辦高校作為一種公法人內部存在的“特別權力關系”。教育糾紛是一種特殊類型的糾紛,因此將所有特別權力關系領域內的糾紛都納入司法救濟范圍是很不現(xiàn)實的。
2、民辦高校自身制定的某些規(guī)章制度與國家現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸,即與上位法不一致,如《學位條例》及其實施辦法規(guī)定各高?？梢愿鶕?jù)自身實際情況制定本單位的學位授予具體辦法,不少高校卻據(jù)此設立了許多沒有法律依據(jù)的學位授予條件,如將英語四級證書、計算機二級證書與之掛鉤。在涉及受教育者的權利義務時違法進行限制、擴大。
3、有的民辦高校規(guī)章制度內容滯后于時展的變化,沒有跟上最新的形勢,對有些新出現(xiàn)的事物所引發(fā)的問題沒有相應的處理辦法,而部分陳舊早應廢止或修訂的規(guī)定卻還在執(zhí)行,這些不合理、過時的規(guī)章制度的“超期服役”與人為機械的執(zhí)行使得學校在據(jù)此實施教育管理時與受教育者之間的矛盾擴大,遭到抵觸,即不能發(fā)揮本應有的作用,又無法覆蓋學校與學生之間教育管理關系的調控,導致缺位。不少規(guī)章制度用語粗疏,在產(chǎn)生歧義需要解釋時,常常沒有統(tǒng)一標準具有很大的隨意性。
4、由于民辦高校所享有的自主權范圍的擴大,且由其制定的各種規(guī)章制度等校內規(guī)范性文件大多是從有利于實現(xiàn)自身教育管理的目的,符合自身利益角度出發(fā),而較少考慮甚至完全忽略了實施對象,即受教育者應當有的合法權益的維護,以及能否有利于協(xié)調各方矛盾的處理,由此,在具體執(zhí)行過程中引發(fā)人們對其合理性的質疑與不滿。
5、程序不規(guī)范,缺乏透明度。沒有明確具體的過程步驟規(guī)定和公示公開,容易產(chǎn)生“暗箱操作”等腐敗現(xiàn)象。除了內部規(guī)范體系所存在的問題之外,一些高校自身的管理體系還存在著漏洞,如體制不健全,管理紊亂,沒有嚴格按照程序執(zhí)行等使得矛盾不能得到及時有效的處理與化解?，F(xiàn)行法律法規(guī)也存在著學生受教育權可能無法得到保障的規(guī)定?！吨腥A人民共和國學位條例》規(guī)定,高校的學位評定委員會對畢業(yè)生的畢業(yè)論文握有生殺大權,其在實踐中一般是由各個不同專業(yè)的專家所組成的。這就難免會出現(xiàn)“外行審理內行”的局面,且學術評定主觀色彩較濃,程序上缺乏透明度,評定人在評定過程中無法及時有效地行使自己的陳述和抗辯權利。另外,《教育法》第四十二條中有關“處分”的規(guī)定不夠具體,在司法實踐中爭議較大。依據(jù)該條文,學生對民辦高校給予的處分不服只能向有關部門提出申訴,這對學生的受教育權受侵犯后的保護不夠充分。以公立高校的學生為例,如2004年廖某狀告集美大學不授予其學士學位證書案,最終被一審法院以不屬于法院受案范圍為由駁回。在當今知識經(jīng)濟時代里,剝奪受教育權要比侵犯某些人身權、財產(chǎn)權的后果更嚴重。而對這么重要的權利法律卻沒有明確規(guī)定可以直接提起訴訟,從基本權利的實現(xiàn)的途徑看,確有不妥之處。
二、民辦高校辦學中法律困境所造成的影響
(一)民辦高?！胺ㄈ恕毙再|的模糊所引發(fā)的問題?！睹翊俜ā返诙邨l規(guī)定:“民辦高校教師、受教育者與公辦學校教師、受教育者具有同等的法律地位”。但是由于民辦高校作為“民辦非企業(yè)法人”的性質在法律界定上的模糊,使得民辦高校法人資格地位平等的實現(xiàn)相當困難。如民辦教師同公辦教師在社會養(yǎng)老保障制度方面目前還無法做到平等。我國根據(jù)事業(yè)單位特點和經(jīng)費來源的不同,設定全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位。公辦學校依照國務院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第五條規(guī)定:由各級人民政府機構編制管理辦公室作為其事業(yè)單位法人登記管理機構。即公辦學校在市、區(qū)編制辦公室登記后享受國家財政全額或部分補貼,執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工資標準,并按機關事業(yè)單位標準繳納社會保險費,也就是通常所述“事業(yè)單位編制”。而民辦高校依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定只能作為民辦非企業(yè)法人登記,由各省市社會團體管理局作為法人登記管理機關。目前,民辦高校教師工資、福利制定國家沒有明確規(guī)定,而社會養(yǎng)老金交納標準按企業(yè)單位標準交納。按此標準民辦高校教師退休后領取社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金將低于公辦教師養(yǎng)老金。這也是造成某些民辦高校人才引進困難,特別是優(yōu)秀骨干中年教師引進困難主要原因之一。
(二)民辦高校產(chǎn)權不明晰的影響。1、為新的投資主體進入造成障礙。產(chǎn)權制度的不完善,導致舉辦者對預期收益的不明確,國家對此也沒有進行明確的規(guī)定,影響資本進入民辦高校領域。2、無法形成有效的激勵與約束機制。作為教育投資,屬投資大、資產(chǎn)專用性高的產(chǎn)業(yè)。民辦高校的產(chǎn)權不明晰,其激勵與約束機制也就無法有效運轉。投資是以資本增值為目的的尋利行為,投資主體目標具有資本增值或尋利傾向是無法掩蓋的,它也符合國家提倡的經(jīng)濟和社會效益的有效統(tǒng)一。但是,產(chǎn)權模糊將使民辦高校產(chǎn)權處于公共領域,這部分資產(chǎn)的使用必將面臨使用效率降低的問題。產(chǎn)權模糊使得各主體與經(jīng)營主體之間的權利與義務不明確,尤其是舉辦者的收益權的不明確,導致舉辦者事實上缺乏動力。由于國家相關的制度法規(guī)沒有對產(chǎn)權明確界定,所以舉辦者與經(jīng)營者都難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預期收益,這既不能激勵對民辦高校的規(guī)范管理及進一步投入,也不能從利益關系角度對他們進行約束。3、資源配置效率低。國家的相關法律對民辦高校的終極所有權不明確,收益權、處分權也就更難保障,這種產(chǎn)權關系的不協(xié)調必然影響資源配置的效率與效益。民辦高校所有權主體虛置和缺位還導致舉辦者追求短期效益,為學校埋下了民事責任和侵權債務等諸多的隱患。
(三)民辦高校學生管理法律困境的影響。我國的教育立法在授予大學懲戒權的同時,卻沒有具體規(guī)定大學實施懲戒的條件與程序,作為一種準行政權,大學懲戒權具有自由裁量性、主動性、廣泛性、優(yōu)益性等特點。大學完全有權依據(jù)內部規(guī)則對違規(guī)學生進行各種懲戒,限制甚至剝奪學生的權利,這樣容易導致對行政相對方(學生)權益的侵害。在實踐中,很多高校為了自身的管理需要而制定的規(guī)章制度與上位法相悖,處罰的條件、標準、決定程序規(guī)定含糊,可操作性差,懲罰措施相對較嚴,容易導致高校處罰權的不適當行使甚至濫用。例如,很多高校校規(guī)都規(guī)定發(fā)生“不正當性關系”,要開除或勸退,剝奪其受教育權。但對于“不正當性關系”的含義、判定標準沒有相應規(guī)定,而且部分高校在行使處罰權的過程中存在超越權限、濫用自由裁量權、執(zhí)法隨意性大、不遵循應有程序、處分決定不公開等問題,造成違法處罰,侵害學生的法定受教育權。從行政法理上講,大學能懲戒學生是因為其和學生之間存在一種特別權力關系,基于這種關系,大學才能單方面對違規(guī)學生實施懲戒。實際上,各國行政法治的通常的做法是:對大學單方面直接對學生實施的行政處分行為,必須給予司法審查。
三、民辦高校辦學中法律困境的破解之策
(一)加強民辦高校產(chǎn)權的法律保護。1、明確界定民辦高校不同性質資產(chǎn)的所有權。根據(jù)產(chǎn)權的性質及其功能,對民辦高校資源的不同屬性應交由不同主體使用,對各方主體的個體利益與共同利益進行必要的界定,明確民辦高校的各產(chǎn)權主體之間的產(chǎn)權關系,保證民辦高校資源配置的效率及形成有效競爭激勵機制。產(chǎn)權明晰,指的是產(chǎn)權歸屬主體的明確和財產(chǎn)權內容的明確,以及權能范圍的界定。民辦高校產(chǎn)權主體的明晰,不僅要做到所有權、占有權、收益支配權、使用權等四大權利的合理分割與重組,保證產(chǎn)權的充足權能,而且要做到各產(chǎn)權要素內部的相對完整,以便產(chǎn)權分割和重組的各產(chǎn)權要素能獨立發(fā)揮作用。產(chǎn)權是否明晰不僅影響個人、社會投資方面興辦民辦高校的積極性,而且也影響民辦高校資源配置效率。由于政府無力給民辦高校很大資金支持,在大力提倡社會力量捐資舉辦非營利性民辦高校的同時,政府也應允許個人或企業(yè)投資舉辦營利性的民辦高校及社會力量混合集資舉辦準營利性的民辦高校。準營利性和營利性的民辦高校的財產(chǎn)歸屬權的初始界定應堅持收益與風險、權利與責任匹配的“對稱原則”。民辦高校籌資的來源及其運作在一定程度上決定著民辦高校產(chǎn)權的界定,而民辦高校的產(chǎn)權界定又反過來影響社會力量對民辦高校的籌資規(guī)模與多樣性。根據(jù)我國民辦高校發(fā)展的實際,確定各類各級民辦高校組織的性質,明晰民辦高校組織的產(chǎn)權,對于充分調動社會力量辦學的積極性,保障民辦高校健康有序的發(fā)展,有著十分重要的現(xiàn)實意義。歸納起來,民辦高校的財產(chǎn)主要由四個方面組成:(1)舉辦者的投入;(2)社會各界捐資贊助;(3)國有資產(chǎn);(4)辦學積累。2、明確負責民辦高校資產(chǎn)監(jiān)管的主體。辦民辦高校與辦其他事業(yè)不同,學校需要穩(wěn)定,而舉辦者又需要減少風險。國家規(guī)定舉辦者為辦學而進行的投資僅作學校存續(xù)期間使用,其產(chǎn)權歸屬舉辦者所有,學校以其辦學收益回報舉辦者以作補償。這里有一個重要前提,即政府對民辦高校資產(chǎn)流向的監(jiān)管。這是政府監(jiān)管民辦高校的最重要的方法,其核心不是學校的經(jīng)費如何使用,而是學校的產(chǎn)權是否明晰,收支是否清楚,以防學校不正當盈利。目前,我國民辦高校的財務實際上是比較混亂的,國家教育主管部門對民辦高校的財務開支基本上不過問。在這種情況下,健全和完善民辦高校財務監(jiān)管的法規(guī)和規(guī)章至關重要。因此,國家在不干涉民辦高校辦學自主權的情況下,應該對民辦高校的教育教學和財務擁有監(jiān)督檢查權和評估權,對其資產(chǎn)有審計權。
(二)加強民辦高校學生受教育權的法律保護。鑒于行政主體與相對方之間在具體行政法律關系中存在的不對等關系,要使二者總體上相對平衡,達到法律地位的平等,就必須依靠相關的制度與措施予以保護。法律保護在總體能夠使相對方在處于弱勢的行政關系中獲得彌補,從而實現(xiàn)與行政主體在法律地位中總體法律關系上的平等。民辦高校學生受教育權的保護應包括家庭保護、學校保護、社會保護與司法保護四個方面。針對學生學習期間主要是在學校生活,從學校保護角度,筆者建議,民辦高校在行使教育管理權時,應當遵照正當程序,因為合理程序才能保證公正的結果;同時民辦高校對不合理的校規(guī)應進行修改,充分尊重學生的合法權益,包括在申訴等救濟程序上的規(guī)定應明確,尊重和保障學生的申辯權,重大學籍的處理決定在決定或做出前可以進行聽證,根據(jù)聽證筆錄做出正式?jīng)Q定。在學校做出處理決定的過程中,學生的申辯和辯解不能成為學校加重處罰的理由;將民辦高校納入進行政監(jiān)督的對象范圍之內,其行使職權的行為應受到政府有關部門的監(jiān)督。
(三)推進民辦高校“法人”地位的立法工作。1、努力完善法制環(huán)境,建議將“民辦非企業(yè)單位法人”明確定性為“亨業(yè)單位法人”。將“民辦非企業(yè)單位法人”明確歸人定性為“事業(yè)單位法人”經(jīng)核準登記后,按照“自收自支”事業(yè)單位進行管理,這樣不僅使“民辦非企業(yè)單位法人”能融入傳統(tǒng)民法學上機關、事業(yè)、社團和企業(yè)四大法人范疇,減少與現(xiàn)有法律沖突,而且能使民辦高校和公辦學校在人事管理、稅收制度等方面實現(xiàn)真正意義上平等。這也不違反《民法通則》第五十條相關規(guī)定。2、區(qū)分民辦高校營利性和非營利性,進行分類管理。教育質量是教育公益性特性之一,是一種國家信譽表現(xiàn),是社會大眾對教育公益事業(yè)存在信賴利益基礎,也是事業(yè)法人區(qū)別于企業(yè)法人的一個特征。這些已為民法學界所公認,《中華人民共和國教育法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也已明示。雖然《民促法》允許民辦高校取得合理回報,但這是對民辦教育的一種扶持,我們不能用“合理回報”來模糊教育的“非營利性目的”性質。“非營利”不等于不可贏利,關鍵在“營利是為了更好的公益”,而不是將收益分配給成員。事實上西方、亞洲等許多教育發(fā)達國家都通過各種方式區(qū)分“營利”與“非營利”。因此,為提高教育資源社會配置效率,體現(xiàn)和增加社會公平,根據(jù)資本供給制度性質不同,建議設立嚴格市場準入條件,將營利教育組織和非營利教育組織作到嚴格區(qū)分,允許兩種運營模式同時存在、分類管理,營利性民辦高校按市場機制運作參照《公司法》對其進行管理.在人事制度、稅收政策等方面視用企業(yè)法人管理模式,對不求回報的非營利性民辦高校視用事業(yè)單位法人管理模式,和公辦學校享受同等待遇和優(yōu)惠政策。因此,嚴格區(qū)分民辦高校營利性和非營利性,有利于決定民辦高校法律適用,有利于促進經(jīng)營管理公開化,有效化解學校經(jīng)營管理中公益性與營利性的矛盾沖突,實現(xiàn)辦學的社會效益或公益性的最大化。
