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論文關(guān)鍵詞：承擔(dān)責(zé)任問責(zé)制度程序保障引咎辭職法律依據(jù)程序性行政性法律基礎(chǔ)責(zé)任者責(zé)任政府

論文摘要：行政性問責(zé)往往是責(zé)任政府運作的開始,但要使責(zé)任政府穩(wěn)定而有效地運作,就需要由行政性問責(zé)進一步走向程序性問責(zé):完善責(zé)任制度的法律基礎(chǔ),在制度層面,完善責(zé)任制的各項程序,通過程序保障在責(zé)任面前人人平等,盡可能減少問責(zé)過程中的“替罪羊”問題。

2003年春天，一批官員因處理SARS疫情不力而被免去官職。2004年春天，一批官員因為各種各樣的責(zé)任事故而引咎辭職。一時之間，高官問責(zé)，責(zé)任政府，成了炙手可熱的關(guān)鍵詞。

不過，就像任何公共問題都會有爭議一樣，有關(guān)高官問責(zé)的做法，人們雖然都認為責(zé)任政府建設(shè)是必要的，但在具體的操作方面，并非都有一致的意見。

贊成的人認為，在自由的社會里，任何人都應(yīng)該對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，政府官員也不能例外。高官問責(zé)，有助于有效政府的建設(shè)。高官只要出了問題，就應(yīng)該問責(zé)。即使個別人承擔(dān)責(zé)任有些“冤枉”，一個人哭也勝過大家一起哭。

但也有人對此頗有疑問，許多責(zé)任事故都有直接責(zé)任者，好象與高官并沒有直接的關(guān)系。因為跟自己沒有關(guān)系的事情而承擔(dān)責(zé)任，辛苦努力數(shù)十年才到手的仕途在一夜之間喪失殆盡，實在是很冤枉。為了承擔(dān)責(zé)任而承擔(dān)責(zé)任，或者為了某個政策信號而承擔(dān)不應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，往往導(dǎo)致在責(zé)任面前人人不平等。

輿論的分野，往往使得推行問責(zé)制度的領(lǐng)導(dǎo)處于兩難的境地：不嚴(yán)厲實施問責(zé)制度，往往受到支持者的反對，并且的確容易導(dǎo)致不負責(zé)任的風(fēng)氣；嚴(yán)厲實施問責(zé)制度，往往受到一些人的質(zhì)疑，并且很容易出現(xiàn)問責(zé)過分的問題。而在后來為了給承擔(dān)過分責(zé)任的人一些補償，在事情過去之后不得不重新安排責(zé)任者新的職位。

正是這一原因，問責(zé)實踐往往不是輕描淡寫，就是暴風(fēng)驟雨，輕描淡寫的時候即使出現(xiàn)了重大責(zé)任事故，高官依然不需要引咎辭職；暴風(fēng)驟雨的時候即使出現(xiàn)了一些小小的問題，高官也不得不被迫引咎辭職。結(jié)果就是問責(zé)制不是形同虛設(shè)，就是制造很多代他人受過的“替罪羊”。替他人受過，自然會得到廣泛的同情，過段時間就需要重新安排工作。結(jié)果就是使得問責(zé)制再打折扣。

這些問題，實際上是行政性問責(zé)的邏輯所導(dǎo)致的。行政性問責(zé)的特征是：

問責(zé)的依據(jù)是行政性的，每一個官員的責(zé)任或者比較模糊，或者缺乏明確的法律依據(jù)，一般只有行政性文件依據(jù)，或者行政首長的臨時性決策。即使法律文本比較明確，其效力往往也取決于行政權(quán)力。

在權(quán)力配置方面，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志，也就是說，由最高行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要問責(zé)，什么樣的事情需要問責(zé)，什么樣的事情不需要問責(zé)，問責(zé)的力度如何，什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，什么樣的人可以不承擔(dān)責(zé)任；最高領(lǐng)導(dǎo)重視了，問責(zé)就進入實踐，其力度也大，最高領(lǐng)導(dǎo)有其他考慮了，問責(zé)就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運作。

與有權(quán)力的行政領(lǐng)導(dǎo)人相比，需要承擔(dān)責(zé)任的官員，往往是下級，在問責(zé)過程中，往往處于十分消極被動的地位。在出任新職的時候，自己往往沒有什么選擇權(quán)，上級安排什么崗位，就出任什么職位；在承擔(dān)責(zé)任的時候，也往往別無選擇，聽從上級的安排，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級來確定，責(zé)任者要做的只是配合工作。責(zé)任者一旦引咎辭職或者免職之后，會一律保持沉默，耐心等待上級給予新的安排，自己不會為自己進行有效的辯護，也不會主動自謀出路。

行政性問責(zé)的這些特征，使得問責(zé)實踐往往很不穩(wěn)定，并富有爭議，實際上也很少有長期的效果。要解決這些問題，僅僅依靠技術(shù)上完善行政性問責(zé)是不夠的，關(guān)鍵還是要從行政性問責(zé)走向程序性問責(zé)。與行政性問責(zé)相反，程序性問責(zé)的特征是：超級秘書網(wǎng)

問責(zé)的依據(jù)都是法律性的，每一個官員的責(zé)任都非常明確，都有充分的法律依據(jù)，而不是簡單的行政性文件，也不是臨時性的行政決策。即使在某些具體細節(jié)方面不清楚，或者法律依據(jù)存在問題，隨后也很容易通過開放性的立法程序，或者司法程序加以彌補。

在權(quán)力配置方面，責(zé)任面前人人平等。責(zé)任是一項制度，其力度由法律確定，其中引咎辭職則完全取決于官員自身的意愿，由官員自己根據(jù)具體的情況作出判斷。任何級別的官員都需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，需要承擔(dān)責(zé)任的官員，所任新職都是通過艱苦努力得來的，并不是安排的；承擔(dān)的責(zé)任，引咎辭職的責(zé)任自己確定是否需要承擔(dān)，其他外在的責(zé)任則通過一定的程序來確定，比如代議機構(gòu)啟動彈劾程序確定其政治責(zé)任，或者司法機構(gòu)啟動訴訟程序確定其法律責(zé)任，其結(jié)果并不預(yù)先確定，在正式責(zé)任確定之前，官員依然可以正常行使權(quán)力。官員一旦被免職，一般都會積極為自己進行辯護，即使是引咎辭職，也都會積極尋找東山再起的機會，至少是會主動尋找出路，而不需要上級安排。

行政性問責(zé)往往是責(zé)任政府運作的開始，但要使責(zé)任政府穩(wěn)定而有效地運作，就需要進一步走向程序性問責(zé)：完善責(zé)任制度的法律基礎(chǔ)，在制度層面，完善責(zé)任制的各項程序，通過程序保障在責(zé)任面前人人平等，盡可能減少問責(zé)過程中的“替罪羊”問題。