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本文作者：杜敏1安群1陶有軍2作者單位：1中共安徽省委黨校2合肥市中級人民法院

城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新存在的主要問題

城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制的創(chuàng)新，一定程度上，適應了社會發(fā)展的需求，但同時也帶來一定的疑問，這些創(chuàng)新的合法性、合理性如何？

（一）城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新存在一定的合法性質(zhì)疑

為了促進城市管理更加有效，當前較多地方不同程度存在相對集中行政處罰權(quán)進一步擴大的趨勢。雖然相對集中行政處罰權(quán)最初的依據(jù)是《行政處罰法》第十六條，即“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)”。在現(xiàn)實中，有的是根據(jù)國務院法制辦的批復，有的是國務院授權(quán)省級人民政府自己決定。然后，有立法權(quán)的城市，一般都制定了城市管理領(lǐng)域推行相對集中處罰權(quán)的政府規(guī)章（廈門、青島制定了地方性法規(guī)），沒有立法權(quán)的城市，則制定了專門的政府令，作為推行相對集中處罰權(quán)的依據(jù)。但是不管是國務院的批復還是各地的政府令，能否無限制地把其他部門的行政處罰權(quán)（這些部門的行政處罰權(quán)有的是法律授權(quán)的，有的是行政法規(guī)授權(quán)）都相對集中給城管一個部門行使，的確令人懷疑。正如有學者提出“法定的職權(quán)通過行政決定而予以轉(zhuǎn)移，以行政決定改變法律規(guī)定，如何對其合法性給予有說服力的解釋？”[7]相對集中行政處罰權(quán)下移，雖然有其現(xiàn)實的必要性和合理性，但同樣存在法理上的困境。我國當前能夠行使行政處罰權(quán)的部門，其職權(quán)來源主要有三種，一是法定職權(quán)，其職權(quán)來源主要根據(jù)憲法或相關(guān)組織法的規(guī)定。二是法律授權(quán)，其職權(quán)來源主要是法律、法規(guī)的授權(quán)。如《治安管理處罰法》第九十一條“治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關(guān)決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定?！贝藯l中派出所享有的行政處罰權(quán)即屬于法律、法規(guī)授權(quán)。三是法定委托，即有些企事業(yè)單位本身并沒有行政處罰權(quán)，但根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，原本有行政處罰權(quán)的部門把自己的行政處罰權(quán)委托給符合條件的事業(yè)單位行使。根據(jù)《行政處罰法》十八條、十九條規(guī)定，行政處罰的委托必須符合兩個條件，一是委托必須要有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，二是被委托單位只能是事業(yè)單位。但在現(xiàn)實中，有些城管綜合行政執(zhí)法部門為了使行政處罰更有效果，擅自把原本集中過來的行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府行使。雖然鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府做出的處罰決定是以委托單位名義的，不過還是存在合法性質(zhì)疑?！澳壳捌毡檫m用的一種改革方式是委托執(zhí)法，但在委托執(zhí)法過程中，存在著委托執(zhí)法無法律依據(jù)、受委托主體不合格、委托程序不規(guī)范等問題”[8]當然，也有些地方通過機構(gòu)改革，把綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法大隊派駐到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府進行綜合執(zhí)法，解決了其合法性問題。在現(xiàn)實中，城管綜合行政執(zhí)法機制方面的創(chuàng)新，也曾受到一定的合法性質(zhì)疑。如根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的程序主要分為三種，一為簡易程序，二為普通程序，三為聽證程序。能否在這三種程序之外，另外再增加城管綜合行政執(zhí)法過程中重大行政處罰的群眾公議制度，這一機制創(chuàng)新是否違反了《行政處罰法》的規(guī)定。再如，原本法律、法規(guī)和規(guī)章賦予了行政執(zhí)法機構(gòu)較大的行政處罰自由裁量權(quán)，能否在這些自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上，通過城管綜合行政執(zhí)法部門內(nèi)部的文件細化自由裁量，這種機制創(chuàng)新是否違反相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定？對這兩種機制創(chuàng)新是否違法，筆者持否定態(tài)度。所謂違法，一般是指違反法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，擅自增加公民義務或限制公民權(quán)利的行為。但在這兩種機制創(chuàng)新中，并沒有增加公民義務或限制公民權(quán)利。前種重大行政處罰群眾公議制度中，增加的是行政機關(guān)的義務，對公民的權(quán)利和義務沒有多大影響，如果有影響的話，反而是增加了公民的權(quán)利。而且重大行政處罰群眾公議制度只是重大行政處罰的前置程序，其結(jié)果只是為行政處罰決定提供一個參考。行政處罰裁量權(quán)基準制度同樣如此。它只是在原有行政處罰自由裁量權(quán)基礎(chǔ)上進行細化，既沒有增加公民的義務，也沒有限制公民的權(quán)利，反而限制、規(guī)范了城管綜合執(zhí)法部門的行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，使行政執(zhí)法相對更加能夠?qū)π姓?zhí)法進行監(jiān)督。

（二）城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新存在合理性質(zhì)疑

除了上面體制、機制創(chuàng)新存在合法性質(zhì)疑之外，有些城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新還存在合理性質(zhì)疑。在我們的調(diào)研中得知，雖然進一步擴大相對集中行政處罰權(quán)，改革初衷良好，其目的試圖解決城市管理領(lǐng)域的多頭執(zhí)法、執(zhí)法交叉、執(zhí)法效率低下的問題。但在現(xiàn)實中，由于城管綜合行政執(zhí)法機構(gòu)組建時間不長，“還有很多工作如上下級領(lǐng)導體制、執(zhí)法隊伍的組建、執(zhí)法機制的完善、執(zhí)法程序的規(guī)范、執(zhí)法文書寫作的培訓等尚需不斷探索和加強。而且面對如此難度大的執(zhí)法任務，由于受編制影響，綜合行政執(zhí)法的人員卻不充足，執(zhí)法經(jīng)驗也很缺少?！彼?，當前較快推進相對集中行政處罰權(quán)的進一步擴大，不僅遇到合法性質(zhì)疑，其合理性同樣值得推敲。而城管綜合行政執(zhí)法向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，固然其初衷也有其合理性，但如果大量的行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來行使，由于其工作人員事務繁多、沒有經(jīng)過正規(guī)執(zhí)法培訓、地方保護等原因，會不會導致行政處罰的公正性、權(quán)威性很難實現(xiàn)，從而影響了行政處罰的社會效果。當前環(huán)境保護行政執(zhí)法就是一個很好的例子。關(guān)于重大行政處罰群眾公議制度，當前需要重視的主要是，參加群眾公議人員的選擇必須公平、合理，重大行政處罰群眾公議的程序設(shè)計必須合理，群眾公議的結(jié)果務必作為重大行政處罰的重要參考，如果不能在這些方面更加完善，重大行政處罰群眾公議制度必將會面臨合理性質(zhì)疑。

完善城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的思路和對策

（一）正確理解創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，堅持合法、合理創(chuàng)新

我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型期，新的沖突和問題層出不窮，面對此種情形，必然要求在原有體制和機制上進行創(chuàng)新，以適應社會發(fā)展需求。2004年6月中國共產(chǎn)黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”，2007年黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。正是在這一背景下，全國各地開展了如火如荼社會管理體制、機制創(chuàng)新。不可否認，此輪創(chuàng)新在社會管理體制、機制方面進行了一些新的嘗試，對于緩解社會矛盾起到了一定的作用。但在現(xiàn)實的創(chuàng)新過程中，有一些地方為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，在創(chuàng)新的過程中存在一定的不合法、不合理的情形，甚至在個別地方、個別領(lǐng)導心目中，創(chuàng)新就是要突破一些法律的規(guī)定。認為法律就是束縛手腳，影響創(chuàng)新的條條框框。當然，對于此種觀點，肯定是錯誤的。如果縱容此種觀點蔓延，必將對中國經(jīng)過漫長努力建構(gòu)起來的法律秩序和法律權(quán)威造成重大損害，對市場經(jīng)濟良性發(fā)展的影響也是巨大的。的確，法律中是有較多剛性的義務性規(guī)則，這些規(guī)則表面上看是對社會管理創(chuàng)新進行了束縛，是設(shè)置了社會管理創(chuàng)新的框框，但我們一定要認識到，這些規(guī)則是任何一個社會發(fā)展必然需要建構(gòu)的底限，是社會基本秩序和人權(quán)保障的基本要求，如果這些底限都可以完全突破，這種創(chuàng)新不是我們想要的創(chuàng)新，而是純粹的人治狀態(tài)。所以，當前在進行大量城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的過程中，我們一定正確理解創(chuàng)新與法治的關(guān)系、創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，充分認識到創(chuàng)新并不是要突破法律的規(guī)定?？茖W、合理的創(chuàng)新恰恰應是在符合法律的具體規(guī)定和理念下進行，只有這樣，才是我們需要的創(chuàng)新。

（二）完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供制度支撐

固然，再健全的法律體系，也會給實施者留下一定的創(chuàng)新空間，甚至在有的情況下，是立法者有意留下一定的自由裁量空間。但城市管理領(lǐng)域則不盡然，當前這一領(lǐng)域有些體制、機制創(chuàng)新之所以存在一定的不合法、不合理置疑，恰恰與城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域法律、法規(guī)太不健全有很大關(guān)系。誠然，考慮當前我國城市管理領(lǐng)域還處于起步階段，還有很多體制、機制需要摸索。因而需要給各地城市管理綜合行政執(zhí)法實施者提供了較大的創(chuàng)新空間，但不可否認，由于城市管理綜合行政執(zhí)法法律、法規(guī)太不健全，從而給城市管理綜合行政執(zhí)法實施者留下的空間太大，進而導致了一些不合法、不合理的體制、機制創(chuàng)新。這些所謂的創(chuàng)新不僅不能起到較好的作用，反而侵蝕了法律的權(quán)威，影響了社會的穩(wěn)定。所以應進一步完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供制度支撐。

（三）建立專家參與和公民主體相結(jié)合的改革體制，使城管綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新更加合法、合理

不管是體制還是機制，創(chuàng)新本身是一個變革的過程，雖然在改革的過程中，既要轉(zhuǎn)變觀念，準確理解創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，堅持合法、合理創(chuàng)新。也要不斷完善城市管理法律新體系，為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供制度支撐。不過，除了以上這些觀念和相關(guān)制度需要完善之外，還應建構(gòu)一種機制，為創(chuàng)新過程中的合法、合理提供程序性保障。為此，筆者建議，在當前體制、機制創(chuàng)新的過程中，應該建立專家參與和公民主體相結(jié)合的改革體制。專家參與是指在城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的過程中，確立一定的機制，邀請與城市管理領(lǐng)域相關(guān)的法律專家參與進來，由他們對城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的合法性進行論證，從而為城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)。之所以確立這種機制，正如前文所言，任何一種體制、機制創(chuàng)新都需要在合法的基礎(chǔ)上進行，違法的創(chuàng)新不是創(chuàng)新，而要想確保體制、機制創(chuàng)新的合法性，專家參與就是一個必然的選擇。專家參與只能促進體制、機制創(chuàng)新的合法性，但體制、機制創(chuàng)新不僅要考慮合法性，還要考慮合理性以及這種改革是否符合民眾的普遍價值觀，這就不完全是專家參與能解決的。為此需要確立城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的公民主體制度。所謂公民主體制度指的是，在城市管理綜合行政執(zhí)法創(chuàng)新的過程中，確立相關(guān)制度，確保與城市管理綜合行政執(zhí)法相關(guān)的公民作為主體參加到創(chuàng)新過程中的來，尤其在涉及體制、機制創(chuàng)新的合理性、規(guī)律性，是否符合人們的普遍價值觀上多聽取他們的意見，并根據(jù)他們的意見來決定體制、機制到底應該如何創(chuàng)新？從而保證城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新更加符合民意，更加具備可操作性。據(jù)調(diào)研了解，當前城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的過程中，也的確邀請了一些與其制度相關(guān)聯(lián)的公民參與進來，但是在其過程中是否起到主體性作用就不得而知了，這也導致在現(xiàn)實中有些體制、機制創(chuàng)新并沒有起到其應該起的效果。如有處罰相對人反映，當前重大行政處罰群眾公議制度，由于公議公告不夠公開，參與人群不夠廣泛，公議結(jié)果對處罰結(jié)果的影響不夠透明，使得較多被處罰對象越來越感覺，這種機制的創(chuàng)新并沒有多大實際效果，甚至有些相對人認為這只是一個新的執(zhí)法作秀。在當前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，面對大量的社會矛盾和沖突，城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域體制、機制創(chuàng)新勢在必行。但由于相關(guān)理論沒有跟上，相關(guān)理念不甚清晰，在現(xiàn)實中，違法創(chuàng)新、不合理創(chuàng)新大量存在。這種情形，既損害了法律的權(quán)威，也影響了其實際社會效果。所以，當前，當務之急，要正確認識到創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，完善城市管理綜合行政執(zhí)法的法律體系，同時建立專家參與與公民主體相結(jié)合的創(chuàng)新體制，只有這樣，才能更加促進城市管理綜合行政執(zhí)法體制、機制創(chuàng)新的合法性和合理性。才能更好促進社會的和諧。