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【內(nèi)容摘要】：文章首先分析了我國公共行政改革的特點，以此為出發(fā)點，作者認為我國行政審批制度的觀念、內(nèi)容、目的與公共行政要求有很大的差距，改革我國行政審批制度必須以公共行政的發(fā)展要求為依據(jù)，大力推進行政審批觀念由權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變，在內(nèi)容上逐步減少經(jīng)濟管理的審批，增強社會管理和社會服務(wù)的審批，減少微觀經(jīng)濟管理的審批，加強宏觀經(jīng)濟管理的政府管制，通過簡化審批程序和手續(xù)、促進政務(wù)公開和完善行政審批的監(jiān)督機制，實現(xiàn)行政審批服務(wù)于公共利益的目的。

【關(guān)鍵詞】：行政許可政府行政觀念

備受關(guān)注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經(jīng)第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過、并于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設(shè)中的一件大事?！缎姓S可法》是繼《行政訴訟法》《行政處罰法》、《國家賠償法》之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規(guī)范設(shè)立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應(yīng)加入WTO新形勢的需要。它所確立的各項原則和制度，必將對我國的法制化建設(shè)產(chǎn)生深遠影響。

一、政府改革應(yīng)以公共性為基本理念

公共行政是指“那些不以贏利為目的，旨在有效地增進以公平分配社會公共利益而進行的組織、管理與調(diào)控活動”。公共行政主要有這樣一些特征：一是公共行政必須以公共權(quán)力為基石，二是公共行政指向的對象只能是公共事務(wù)，三是公共行政的目的必須是為了實現(xiàn)公共利益，四是公共行政必須具有公開性和程序性，五是公共行政是一種服務(wù)性和非營利性的活動。

在改革之前，我國政府是一種全能型的政府，這種行政模式與公共行政有著天壤之別。近年來，我國政府對政府職能進行了大幅度的調(diào)整，呈現(xiàn)了以下幾個特點：

（一）從行政觀念上看，表現(xiàn)為從權(quán)力行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)化。

公共行政的最大特點是行政觀念上表現(xiàn)為服務(wù)行政的理念。“現(xiàn)代公共行政改革表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢，實現(xiàn)過去的重管制輕服務(wù)、‘以政府為中心’，到開始注重公共服務(wù)，‘以滿足公眾的需要為中心’的轉(zhuǎn)變”。近年來，“伴隨著社會轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟的建立和完善，行政觀念正在發(fā)生深刻的變化，服務(wù)行政的觀念逐漸成為社會的主導(dǎo)觀念?！?998年政府機構(gòu)改革明確提出了政府職能的轉(zhuǎn)變問題，即由直接管企業(yè)、管生產(chǎn)和分錢、分物轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，樹立服務(wù)本位理念，確立政府公共服務(wù)的職能。

（二）從政府職能的內(nèi)容來看，表現(xiàn)為政府經(jīng)濟職能的逐步弱化，社會管理、社會服務(wù)職能不斷強化。

政府職能不僅有經(jīng)濟管理的職能，而且也有社會管理、社會服務(wù)的職能。在公共行政中，后者應(yīng)該占據(jù)主導(dǎo)地位，這是市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求。隨著我國市場經(jīng)濟的確立和逐步完善，我國在行政改革中逐步減少了經(jīng)濟管理職能，將經(jīng)濟管理的職能下放給地方，向企業(yè)和社會轉(zhuǎn)移，以充分發(fā)揮市場機制的作用，同時，積極強化了政府的社會管理和服務(wù)職能，以實現(xiàn)服務(wù)政府的政府理念。

（三）從政府職能的流向來看，表現(xiàn)出從中央向地方，從政府到民間的放權(quán)過程。

我國的行政改革是從“權(quán)力高度集中”與“全能政府”的基礎(chǔ)上出發(fā)的，有步驟地將權(quán)力下放到地方或基層政府，并部分地放權(quán)或還權(quán)于企業(yè)和社會。從80年代初開始，中央政府不斷地向地方政府下放了經(jīng)濟管理權(quán)限、財政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限。中央政府主要掌握國民經(jīng)濟的重大決策權(quán)即宏觀調(diào)控權(quán)，以保證經(jīng)濟總量基本平衡和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化。地方政府有權(quán)按照國家法律、法規(guī)和宏觀政策制定地方規(guī)章、措施或政策，通過地方稅收和預(yù)算，調(diào)節(jié)本地區(qū)的經(jīng)濟活動；運用地方資源，促進本區(qū)域經(jīng)濟增長和社會進步，特別是推動直接為公眾服務(wù)的教育、衛(wèi)生；住房和社會保障事業(yè)的發(fā)展。此外，政府還開始逐步向企業(yè)和社會放權(quán)，以調(diào)整政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系，發(fā)揮企業(yè)和社會的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

（四）從經(jīng)濟管理職能的自身轉(zhuǎn)變來看，表現(xiàn)為微觀經(jīng)濟管理逐步減少、宏觀經(jīng)濟管理逐步加強。

為了發(fā)揮市場經(jīng)濟的優(yōu)越性，政府經(jīng)濟職能逐步減少了微觀管理，而加強了宏觀調(diào)控。1988年以前，政府轉(zhuǎn)變職能是在計劃經(jīng)濟框架之內(nèi)的局部調(diào)整，如在計劃管理體制方面縮小了政府下達的指令性計劃范圍，擴大了指導(dǎo)性計劃和市場調(diào)節(jié)的范圍；在財政體制方面通過“利改稅”、“分級包干”等改革措施，增加了地方政府的財權(quán)；在農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，做到了政府與農(nóng)業(yè)經(jīng)營分開。但這些改革還未從根本上觸動計劃經(jīng)濟體制。1988年以后尤其是1992年以來，政府轉(zhuǎn)變職能立足于全面突破計劃經(jīng)濟的樊籬，中心內(nèi)容是“政企分開”，即政府管理職能與企業(yè)經(jīng)營職能分開，政府管理從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理；由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理；由對社會的管制為主轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、監(jiān)督、服務(wù)為主；由政府機關(guān)辦社會轉(zhuǎn)向機關(guān)后勤服務(wù)社會化。宏觀調(diào)控成為了1998年政府機構(gòu)改革方案中政府三項職能最為重要的一項。

（五）從政府能力建設(shè)來看，政府職能的轉(zhuǎn)變并不是要削弱政府的職能，而是要加強政府的能力。

政府將部分政府職能交給企業(yè)或社會，并不是要削弱政府的職能，而是要在強化市場和社會的力量的同時，重塑政府的形象，加強政府的權(quán)威，建立一個符合現(xiàn)代社會要求的強力政府。正如有的學者所言，“我國政府的權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移與回歸，并不是主張弱化政府職能，更不是無政府論。特別是中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，要在比西方發(fā)達國家短得多的時間內(nèi)實現(xiàn)從根深蒂固的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的革命性轉(zhuǎn)變，其間政府作為一種國家強制力為后盾的社會公共權(quán)威組織，起著特殊甚至主導(dǎo)性作用。因此，我們需要通過國家與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展而實現(xiàn)強社會與強政府的結(jié)合，既要增強政府的權(quán)威和效能，又要發(fā)展市場、社會的力量”。

（六）公共行政改革的目標是實現(xiàn)行政效率和行政公平的雙重價值。

現(xiàn)代政府既是高效政府，又是公平和正義的政府。1998年政府機構(gòu)改革明確規(guī)定了以建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府管理體系為主要目標；在實現(xiàn)行政效率的同時，在調(diào)整收入分配上確定了“效率優(yōu)先，兼顧公平”分配原則，以確保行政的公平化。

二、現(xiàn)行行政審批制度存在的問題

受公共行政改革的影響，我國行政審批制度的改革必然要進行大力的調(diào)整。近年來，尤其是加入WTO后，我國的行政審批制度經(jīng)過了大量的改革，但是也還存在一些問題，難以適應(yīng)公共行政改革的整體性要求。具體來說，我國現(xiàn)行的行政審批制度存在的問題主要有：

（一）誰都可以設(shè)定許可。在行政許可方面，由于沒有行政許可法的規(guī)范，上至全國人大、國務(wù)院，下至縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至其內(nèi)設(shè)機構(gòu)都可以設(shè)定行政許可，規(guī)定自然人、法人或其他組織從事某一活動必須取得其許可?，F(xiàn)行行政審批過多過大，不符合我國公共行政改革中的權(quán)力逐步下放和向社會、企業(yè)轉(zhuǎn)移和回歸的要求。

（二）行政許可事項過多過濫。2001年，國務(wù)院統(tǒng)計的其各個部門的行政許可事項達5000多項,各省級人民政府審批事項一般有2000個左右，市一級設(shè)定的行政審批事項也有七八百之多。行政許可事項范圍太寬，幾乎涵蓋了行政管理的方方面面。某個領(lǐng)域一出現(xiàn)問題，就要設(shè)定行政許可。2000年11月22日，鄭州市人民政府實施的《鄭州市饅頭生產(chǎn)銷售管理暫行辦法》規(guī)定：凡在本市市區(qū)從事饅頭生產(chǎn)、銷售的單位和個人，均要向市商貿(mào)行政主管部門提出申請。經(jīng)審查合格由市商貿(mào)主管部門發(fā)給《饅頭定點生產(chǎn)許可證》。《人民日報》曾報道，在西部某市，一個建設(shè)項目的審批，從頭到尾要經(jīng)過“7個部門、八個審批關(guān)口”該58個公章，經(jīng)169個人簽字，正常速度需要2年。行政許可事項過多過濫可見一斑。并且現(xiàn)行的行政審批制度主要集中在經(jīng)濟管理領(lǐng)域，尤其是在微觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域，如中央各部委的行政審批改革在2002年上報的審批項目4159項中，經(jīng)濟事務(wù)占50%。這種以經(jīng)濟管理為主要內(nèi)容的行政審批制度是與當代公共行政的弱化經(jīng)濟管理職能、強化社會管理和社會服務(wù)職能的職能轉(zhuǎn)變趨勢相背離的。影響了市場主體的積極性和主動性，窒息了市場優(yōu)化配置資源的作用。

（三）多頭審批，重復(fù)許可嚴重。

老百姓要辦成一件事，多個部門都規(guī)定需要辦理許可證，如辦一個旅館，申請營業(yè)執(zhí)照之前，需要辦理治安許可、特種行業(yè)許可、消防許可、食品衛(wèi)生許可、公共場所衛(wèi)生許可等，因此，一進入店堂，人們時常會看見掛在墻壁上的一排執(zhí)照。同一部門的行政機關(guān)上下級之間行政許可權(quán)限沖突，上下級之間只有行政許可權(quán)大小的劃分，沒有行政許可事項的區(qū)別，導(dǎo)致對有利的事項大家都去管、都去批，使行政許可失去控制。政府職能轉(zhuǎn)變中必須要加強我國政府的社會管理和社會服務(wù)的職能，但是我國的行政審批制度并沒有遵循這個要求，該加強的地方?jīng)]有加強，而不該加強的地方反而進行了加強，社會管理和社會服務(wù)跟不上社會發(fā)展的要求。例如，在控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量方面，對計劃生育雖然有審批指標，但是由于事后監(jiān)管不嚴，超生的現(xiàn)象很多，而且新生嬰兒的性別比例嚴重失調(diào)，這極不利于我國人口的優(yōu)生優(yōu)育。

（四）利用行政許可亂收費的現(xiàn)象比較突出，不符合服務(wù)行政的基本要求。

政府行政必須服務(wù)于公共利益的目的，但是我國現(xiàn)行的行政審批制度中有一些審批的動機不純。現(xiàn)在有不少的行政審批的設(shè)定并不是為了維護公共利益的需要，而是為了收取費用，滿足部門利益，通過行政審批來為本部門的人員搞所謂的福利，這不僅違背了設(shè)置行政審批制度的初衷，也損害了行政管理相對人的利益，而且在一定程度上助長了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。從審批的運行來看，即使是為了公共利益設(shè)置的審批也由于審批中注重的是事前的審批而不重視事后的監(jiān)管，難以達到服務(wù)社會的目的。例如，當前的很多小煤窯，有不少的地方只顧收費，而不顧管理，使得小煤窯泛濫成災(zāi)，不僅大量的浪費了國家的資源，而且事故不斷，造成人員的重大傷亡。

（五）現(xiàn)行行政審批制度難以保證行政公平和行政效率。

現(xiàn)行行政審批制度中有的審批條件不明確或不公開，審批程序缺乏公平機制，難以保證行政公平。例如在出入境管理審批中，對公民前往港澳定居的條件有一條規(guī)定是“有特殊情況的可以批準”，但是什么是特殊情況則沒有相應(yīng)的說明，對于此類情況只能由公安機關(guān)進行解釋，這又為公安機關(guān)進行暗箱操作提供了可能。在行政審批程序中很少有保證公平的行政監(jiān)督機制，雖然行政處罰法規(guī)定了吊銷許可證應(yīng)該告知聽證的權(quán)利，但是在作出許可證時，卻沒有這一要求。缺乏事前聽證是我國行政程序中的一個通病，這很容易導(dǎo)致行政缺乏公正性。同時，我國行政審批的審批程序過于煩瑣，審批時限不明確，效率不高。有的事項涉及多個部門審批，重復(fù)交叉審批；有的事項從申報起，花了幾個月甚至更長的時間，找了十多個部門，蓋了幾十個公章才得以批準；有的還不了了之。這種煩瑣的程序嚴重地影響了行政管理的效率?，F(xiàn)在行政審批的時效規(guī)定的都不是很清楚，行政機關(guān)拖延處理、不與處理的現(xiàn)象時常出現(xiàn)，嚴重影響了行政審批管理的行政效率。

（六）現(xiàn)行行政審批制度不利于政府行政能力的增強

現(xiàn)行行政審批制度不利于政府行政能力的增強主要表現(xiàn)為：一是行政審批濫收費、腐敗現(xiàn)象的大量存在影響了政府的威信。行政許可幾乎沒有不收費的，而國家對收費又缺乏必要的規(guī)范。這種濫收費的現(xiàn)象嚴重影響了政府的威信，使政府的行政行為得不到應(yīng)有的尊重，有的地方甚至遭致一些人員的大規(guī)模的反抗，對社會的穩(wěn)定造成的極大的危害。二是行政審批的經(jīng)濟宏觀調(diào)控能力不足。行政審批的宏觀調(diào)控是政府進行宏觀調(diào)控手段中非常重要的一種，如通過對環(huán)境污染的審批控制市場主體的生產(chǎn)行為，通過公安機關(guān)對有毒有害物質(zhì)的審批來制止市場主體的生產(chǎn)和銷售行為、維護公共安全，但是我國目前的行政審批的宏觀調(diào)控能力還非常的有限，不能滿足社會發(fā)展的需要。三是行政審批的服務(wù)能力不足。我國的行政審批在社會管理和社會服務(wù)中雖然起了不小的作用，但是也還嫌能力不足，如在文化監(jiān)管市場中現(xiàn)在的“黃賭毒”的大量存在與文化審批管理不力有很大的關(guān)系，這實際上表明政府在方面還存在能力不足的現(xiàn)象。

三、我國行政審批制度改革的基本思路

針對我國現(xiàn)行行政審批中存在的問題，在公共行政改革的大前提下，行政審批制度到底應(yīng)該如何來改革呢？筆者認為，當前我國行政審批制度的改革應(yīng)該遵循以下思路來進行：

（一）以服務(wù)行政為理念，大力推進行政審批的服務(wù)化建設(shè)

服務(wù)行政是現(xiàn)代政府的基本理念，行政審批制度改革必須樹立服務(wù)行政的理念，以服務(wù)行政的理論為指導(dǎo)，大力推進行政審批制度的服務(wù)化建設(shè)。首先，行政審批制度改革必須以服務(wù)社會、企業(yè)和廣大公眾為基本目的，凡是不利于社會、企業(yè)發(fā)展和公眾生活水平提高的行政審批制度都必須進行大膽的革除；其次，行政審批制度改革必須合理分配政府、社會、企業(yè)和公眾的權(quán)力（權(quán)利），按照小政府大社會的模式進行有步驟、有計劃的放權(quán)，使社會、企業(yè)和公眾有自己獨立行為的空間和機會，從而有力地促進公共行政改革中的多元化、分權(quán)化和服務(wù)化的發(fā)展趨勢。最后，根據(jù)“服務(wù)行政”要求，建立和完善提供公共產(chǎn)品行政審批機制，將政府提供公共產(chǎn)品的模式從微觀的、直接的、以行政手段為主的“指揮式”管理向宏觀的、間接的、以法律手段為主的“服務(wù)式”管理轉(zhuǎn)變，確保社會公平的實現(xiàn)。

（二）適應(yīng)政府經(jīng)濟職能逐步減少的要求，將部分行政審批權(quán)力分給社會和企業(yè)。

如前所述，我國公共行政改革的一個重要特點就是從微觀經(jīng)濟管理領(lǐng)域的逐步退出，直接涉及到企業(yè)的自主經(jīng)營的事務(wù)，涉及到分錢、分物的事務(wù)都應(yīng)該主動的退出。我國現(xiàn)行行政審批制度涉及到經(jīng)濟領(lǐng)域的主要是集中在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，因而在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的行政審批應(yīng)該盡量的減少。政府應(yīng)該將可以由社會通過自組織力得到解決的行政審批事項轉(zhuǎn)移給社會，由社會自己來進行管理。比如在生產(chǎn)、銷售、定價、行業(yè)管理、規(guī)模管理等等，統(tǒng)統(tǒng)交由市場主體或行業(yè)組織來進行管理，發(fā)揮市場主體的主動性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)市場機制的優(yōu)化資源配置效應(yīng)。

（三）適應(yīng)社會管理和社會服務(wù)職能逐步加強的需要，加強社會管理、社會服務(wù)的行政審批制度建設(shè)

隨著政府職能從以經(jīng)濟管理職能為主向以社會管理、社會服務(wù)職能為主的轉(zhuǎn)變，我國的行政審批制度也應(yīng)該注重在社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域。應(yīng)該說，行政審批在維護公共秩序，增進公共利益方面具有重要的作用。行政審批是一種對法律禁止的解禁權(quán)力，控制著社會中公民、法人和其他組織的獲得某種社會公共資源或權(quán)利的資格或要求。如果在社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域中沒有行政審批，必將導(dǎo)致社會公共資源分配的無序，相反，如果在社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域中有嚴格的行政審批，則有利于公共秩序的維護和公共利益的實現(xiàn)。因而必須大力加強社會管理、社會服務(wù)方面的行政審批制度，加大對社會支持、社會幫助、社會救援等方面的審批管理力度，實現(xiàn)直接為社會公眾服務(wù)。超級秘書網(wǎng)

（四）簡化審批手續(xù)和程序，提高行政審批效率

行政審批制度改革必須通過一定的方式不斷提高行政審批的效率。要合理劃分和界定各級政府及部門之間的事項分工，理順職能配置，改進審批方式，大力精簡行政審批程序，實現(xiàn)行政審批程序的規(guī)范化。對政府各部門原有的審批事項逐一進行清理，該取消的取消該下放的下放，該合并的合并。同一部門對同一事項實行多次重復(fù)審批的，調(diào)整為—次審批；同—事項由多個部門交叉審批的，調(diào)整確定一個部門為主審批，其它部門不再審批；確需審批的可告知內(nèi)容由申請單位作出承諾。每一事項的審批必須規(guī)定合理時限，審批部門應(yīng)在規(guī)定的審批時間內(nèi)予以答復(fù)。大力推行行政審批工作“五辦制”，即一般事項直接辦理制、特殊事項承諾辦理制、重大事項聯(lián)合辦理制、上報事項負責辦理制、核準項目明確答復(fù)制。此外，結(jié)合信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快電子政府建設(shè)步伐，在行政審批管理中充分運用現(xiàn)代化手段，實行網(wǎng)上登記、備案、審批等，以此來提高行政審批的效率。

（五）增強行政審批的透明度，完善行政審批的監(jiān)督制約機制，避免行政腐敗和行政不公，促進行政審批的公平、公正要積極推進政務(wù)公開，增強行政審批的透明度，公開審批機關(guān)、審批內(nèi)容、審批依據(jù)、審批條件、審批程序、審批時限、收費標準和審批責任人，主動接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督。對物價、收費、市政、城管、環(huán)保等與人民群眾利益密切相關(guān)的審批事項，應(yīng)該充分聽取和吸收社會各方面的意見；要積極完善行政審批的監(jiān)督制約機制。一方面嚴格堅持依法追究在行政審批中的各種違法和腐敗行為，另一方面，不斷完善行政審批的事前監(jiān)督，嚴格執(zhí)行重大事項的審批聽證程序，加強對審批的事后監(jiān)督和管理，健全審批責任追究制度和檢查監(jiān)督制度。通過政務(wù)公開和監(jiān)督制約建設(shè)，保證行政審批的公平性和公正性。

參考書目：

1、《中國行政許可法的理論和實踐》張興祥著北京大學出版社2003年11月版

2、石佑啟：《論公共行政與行政法學范式轉(zhuǎn)換》，北京大學出版社2003年版，第87頁

3、《中國行政審批制度改革的法律依據(jù)——中國政法大學教授張樹義談〈行政許可法〉征求意見稿》，載《中國公務(wù)員》2002年1月號

4、徐曉林：《試論中國行政審批制度改革》，載《中國行政管理》2002年第6期