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【內(nèi)容摘要】

現(xiàn)代社會監(jiān)督已成為國家民主政治的重要內(nèi)容，它的實質(zhì)是指權(quán)利的制約、督導(dǎo)、防止權(quán)利的濫用和腐敗。國家如無必要的監(jiān)督機制，就很難正常的運作和發(fā)展。因此，現(xiàn)代國家都把監(jiān)督制度作為國家的基本機制之一。在這里我們所講的行政執(zhí)法監(jiān)督不是對行政執(zhí)法行為零碎的具體事務(wù)的監(jiān)督，而是要對行政主體所作的因執(zhí)法而產(chǎn)生的具體行政行為和一些特定的抽象行政行為的體制化、一般化的監(jiān)督，這是一種制度化的監(jiān)督，這種監(jiān)督是法制的重要內(nèi)容。

本文通過對行政執(zhí)法、行政執(zhí)法監(jiān)督的分析，界定了行政執(zhí)法監(jiān)督機制；通過對行政執(zhí)法與“權(quán)利”的關(guān)系，自由裁量權(quán)的分析，論證了行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)理論；同時，針對我國行政執(zhí)法監(jiān)督的現(xiàn)狀的論述，提出了存在的不足及相關(guān)完善措施。

【關(guān)鍵詞】：行政；監(jiān)督；行政執(zhí)法；

“監(jiān)督”一詞，根據(jù)我國《辭源》的解釋，是指監(jiān)察督促之意。在現(xiàn)代社會監(jiān)督已成為國家民主政治的重要內(nèi)容，它的實質(zhì)是指權(quán)利的制約、督導(dǎo)、防止權(quán)利的濫用和腐敗。國家如無必要的監(jiān)督機制，就很難正常的運作和發(fā)展。因此，現(xiàn)代國家都把監(jiān)督制度作為國家的基本機制之一。在這里我們所講的行政執(zhí)法監(jiān)督不是對行政執(zhí)法行為零碎的具體事務(wù)的監(jiān)督，而是要對行政主體所作的因執(zhí)法而產(chǎn)生的具體行政行為和一些特定抽象行政行為的體制化，一般化的監(jiān)督，這是一種制度化的監(jiān)督，這種監(jiān)督是法制的重要內(nèi)容。

關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督，需要明確以下內(nèi)容：

一、行政執(zhí)法監(jiān)督機制之界定

1、行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是指國家行政機關(guān)及其公職人員以及根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或受有權(quán)國家機關(guān)委托，行使相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)利的單位和個人依照法定職權(quán)和程序貫徹執(zhí)行法律的活動，是法的實施的重要組成部分和基本實現(xiàn)方式。在我國，行政執(zhí)法主體的產(chǎn)生主要有兩種渠道：（1）根據(jù)法律規(guī)定依法產(chǎn)生和獲得；（2）根據(jù)法定授權(quán)產(chǎn)生和獲得。具體而言，我國的行政主體主要有以下三類：第一，中央和地方和各級政府；第二，各級人民政府中享有執(zhí)法權(quán)的下屬機構(gòu)；第三，因法律、法規(guī)授權(quán)而具有管理社會公共事務(wù)職能的組織和按照法律規(guī)定，由行政機關(guān)委托授權(quán)的依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。

2、行政執(zhí)法監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督是指各類監(jiān)督主體依法對國家行政機關(guān)及其公務(wù)員及有權(quán)行政主體的行政行為實行監(jiān)察、督促、督導(dǎo)活動。這與行政監(jiān)督檢察不同，后者是指行政機關(guān)或國家公務(wù)員對企事業(yè)單位或公民，其他組織等行政相對人執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章及執(zhí)行行政命令、決定等情況進行監(jiān)督，它包括如工商、稅務(wù)等部門對個人、組織的監(jiān)督，稽查特派員對國有大中型企業(yè)的監(jiān)督等等，行政執(zhí)法監(jiān)督主體一般包括以下幾類：第一，權(quán)利機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，是指各級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法定職權(quán)和程序，對它所產(chǎn)生的國家機關(guān)及其工致人員的法律活動所實施的監(jiān)督，權(quán)利機關(guān)監(jiān)督包括兩個方面的內(nèi)容：一是法律監(jiān)督；二是工作監(jiān)督；第二，行政機關(guān)的監(jiān)督。指各級國家行政機關(guān)依法行政隸屬關(guān)系。對下級國家行政機關(guān)及其公職人員執(zhí)行法律和守法活動的監(jiān)督；第三，司法機關(guān)的監(jiān)督。分檢察機關(guān)的監(jiān)督和審判機關(guān)的監(jiān)督；第四，社會組織的監(jiān)督；第五，輿論的監(jiān)督。第六，人民群眾的監(jiān)督。

二、關(guān)于行政執(zhí)法監(jiān)督理論的分析

1、行政執(zhí)法與“權(quán)利”的關(guān)系。有史以來行政一直是權(quán)利的代名詞，行政執(zhí)法是權(quán)利最形象逼真的表現(xiàn)。權(quán)利具有雙重性，它不僅代表責任和義務(wù)，同時也意味著某個人的便利和地位。權(quán)利在使用的過程中，必然產(chǎn)生兩種效果：正效應(yīng)和負效應(yīng)。權(quán)利的正效應(yīng)是指權(quán)利發(fā)揮其正常的應(yīng)有的正面和職能。權(quán)利的負效應(yīng)，指權(quán)利的擁有者假公濟私，濫用權(quán)力，因而對公共目標和公共利益造成危害。行政執(zhí)法在日常生活中表現(xiàn)是紛繁具體的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、直接效力性和直接強制性，且其具有國家強制性，該強制性是由國家強制力來實現(xiàn)的，因而行政執(zhí)法便具有了權(quán)利的負面效應(yīng)。行政主體在行政執(zhí)法過程中就時刻有濫用權(quán)利的可能，故而其必須受到制約和監(jiān)督。

2、自由裁量權(quán)的界定。行政執(zhí)法過程中最難監(jiān)督之點即行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的運用，最能侵犯個人、組織正當權(quán)益的也是行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的存在?，F(xiàn)代法治原則不僅要求行政執(zhí)法依法辦事，而且要求行政執(zhí)法根據(jù)公認的合理性原則行使自由裁量權(quán)，各種監(jiān)督主體對行政執(zhí)法監(jiān)督的困難之處也在于此，對一個國家行政執(zhí)法監(jiān)督機制的研究，可以制止行政主體在執(zhí)法過程中對權(quán)利的濫用，從而保護公民合法權(quán)益不受行政主體濫用權(quán)利的侵害。

三、我國現(xiàn)行行政執(zhí)法機制反思

1、現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督機制。我國歷來十分重視行政執(zhí)法監(jiān)督機制的建設(shè)和完善，到目前為止，已初步形成一個主體眾多，范圍廣泛，形式多樣的行政執(zhí)法監(jiān)督體系。從主體來看，包括權(quán)利機關(guān)監(jiān)督，新聞監(jiān)督，人民群眾的監(jiān)督，其他組織和社會的監(jiān)督；以監(jiān)督的范圍來看，既包括對國家各級、各類行政機關(guān)是否依法行政監(jiān)督，也包括對國家公務(wù)員是否遵紀守法，廉潔奉公實行監(jiān)督；從監(jiān)督的內(nèi)容來看，既包括各級政府抽象行政行為的合法性及合理性，也包括具體行政行為的合法性及合理性。

2、行政執(zhí)法監(jiān)督現(xiàn)狀及不足。目前我國雖初步形成了內(nèi)外結(jié)合的行政執(zhí)法監(jiān)督體系，發(fā)揮了較為全面功能，但仍存在一系列的明顯缺陷。從法理上講，我國“議行合一”國家體系中，行政機關(guān)只是執(zhí)法機構(gòu)，但在實際政治生活中，行政機關(guān)發(fā)揮著非?；钴S的管理功能，承擔著大量的行政立法，決策和執(zhí)行等執(zhí)法功能。行政機關(guān)在從事大量社會經(jīng)濟活動的同時，行政權(quán)也在授權(quán)立法，行政部分準司法權(quán)，行政自由裁量權(quán)等方面得到了實質(zhì)性的擴展，表現(xiàn)出廣泛性，主動性的特點。這些事實的存在和發(fā)展與我國行政執(zhí)法監(jiān)督機制的落后與不足是不相適應(yīng)的，為此我們必須要在社會急劇發(fā)展的時期，在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)認真了解我國現(xiàn)行行政執(zhí)法監(jiān)督的缺陷。我國行政執(zhí)法監(jiān)督的主要問題（1）監(jiān)督的主、客體錯位。群眾對行政執(zhí)法、各監(jiān)督機構(gòu)對所監(jiān)督機構(gòu)、同級機構(gòu)之間總是關(guān)系牽制，致使監(jiān)督無力；（2）監(jiān)督的職權(quán)混同。目前我國黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象仍存，表現(xiàn)在監(jiān)督機制上就顯得黨的監(jiān)督在很大程度上取代和包攬了其他主體的監(jiān)督；（3）監(jiān)督主體上的監(jiān)督意識淡??；（4）監(jiān)督的運行方式單一，監(jiān)督體制則多而無序；（5）監(jiān)督與制裁銜接不緊湊，后者往往軟弱無力；（6）監(jiān)督法制程度低，制度不健全。

四、面對我國行政執(zhí)法監(jiān)督之現(xiàn)狀，就有必要重塑我國執(zhí)法監(jiān)督之體制

這是一個系統(tǒng)工程。

1、我們必須明確其重構(gòu)之前提條件。

（1）其依據(jù)須法律化。行政執(zhí)法須有法可依，有法必依、執(zhí)法必嚴。并且這些法律在形式上要具有規(guī)范性，具備法的特征。從整體上，行政執(zhí)法所依據(jù)的法律文件應(yīng)具有的外在形式和特征，不同內(nèi)容之間應(yīng)該互相聯(lián)系，形成統(tǒng)一的體系；從微觀上講，行政執(zhí)法所依據(jù)的法律條文的用詞及整個條文構(gòu)造應(yīng)當嚴密，使法律規(guī)范，具有較強的操作性；（2）立法必須重視行政執(zhí)法所依據(jù)法律的實施，如果立法者只作為一種政治標榜，這些法律的實施狀況則可想而知了；（3）建立有效的行政執(zhí)法監(jiān)督保障機制。因為行政執(zhí)法所依據(jù)法律無論怎么完備，但普通法律及其他規(guī)范性文件可以任意被違反而不承擔任何相應(yīng)后果的話，相關(guān)法律的權(quán)威便無法建立起來，行政執(zhí)法的效果也不會見好；（4）培養(yǎng)行政執(zhí)法監(jiān)督意識。由于權(quán)利絕對私有制的時代離我們并不遠，與之相聯(lián)系的心里積淀、習(xí)慣模式、價值觀念、風俗傳統(tǒng)還會延續(xù)，這些東西有可能會以新的面貌出現(xiàn)，要清除這種可能性，需培養(yǎng)人民的民主意識，人民應(yīng)懂得自己才是國家的主人，而不是某個利益集團和個人，每個公民都應(yīng)當清除傳統(tǒng)的特權(quán)觀念，等級觀念等非平等思想，樹立起平等意識，再者要有參與意識，人民當家作主不只是發(fā)表言論，更重要的參政議政，通過人民代表大會等各種途徑對國家機關(guān)及其工作人員進行監(jiān)督，可以說沒有參與意識，別的一切都等于零，有了這些民主意識，行政執(zhí)法監(jiān)督意識就有了基礎(chǔ)，可以說行政執(zhí)法監(jiān)督意識只是民主意識的一部分，在這種意識的培養(yǎng)中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知識，提高法律意識的作用，并對人精神風貌和良好素養(yǎng)起到長期的巨大作用，潛化地影響其職業(yè)道德，職業(yè)能力，責任心和使命感，為正確、合理地履行指責奠定堅實地基礎(chǔ)，使行政執(zhí)法監(jiān)督主體能在法制領(lǐng)域依法監(jiān)督。

2、須健全和完善行政執(zhí)法監(jiān)督主體。我們需要深入細致地分析研討行政監(jiān)督主體本身的優(yōu)劣得失，以求對癥下藥，健全和完善等。健全和完善人大監(jiān)督，首先要堅持人大在對行政執(zhí)法監(jiān)督職權(quán)中的統(tǒng)一性，其次是要提高權(quán)利機關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性。為此我們需從如下幾方面做工作：

（1）要深刻意識人大監(jiān)督是最權(quán)威的監(jiān)督，別的監(jiān)督都從屬于人大監(jiān)督。因此一方面要大力宣傳憲法，讓每個人都了解人大的作用，了解人大監(jiān)督的特點。從而行成一種強大的思想趨勢，凝聚為一種輿論力量；另一方面要加強制度建設(shè)，從制度上保障人大監(jiān)督的行使，明確各種監(jiān)督內(nèi)容，監(jiān)督程序，使人大監(jiān)督在實際上具有可操作性，可執(zhí)行性。

（2）改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的關(guān)系。黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)屬政治、組織、思想的領(lǐng)導(dǎo)，人大監(jiān)督是最高監(jiān)督，故而人大絕對可以對黨的成員進行監(jiān)督，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督并不是從屬關(guān)系，而是交叉關(guān)系。這樣，一個國家的機構(gòu)運轉(zhuǎn)才能正常進行。

（3）加強人大監(jiān)督的監(jiān)督力度。首先要認真全面聽取和審議政府工作報告，其次人大應(yīng)充分運用質(zhì)詢和詢問，時刻監(jiān)督政府在行政執(zhí)法中的違法和不合法行為，使行政執(zhí)法行為公布于眾。

（4）盡快制定一部人大及其常委會的監(jiān)督法，以制度化的方式把人大監(jiān)督的內(nèi)容、方式、程序等以明文形式公諸于眾，使人大的監(jiān)督具有針對的操作性，使之有效地運行。

（5）完善人大各組成部門。首先，應(yīng)進一步提高現(xiàn)有的專門委員會組成人員的素質(zhì)，要吸收既懂專業(yè)知識，又有實際經(jīng)驗和較高政策水平的人進入專門委員會，以提高其整體工作效力。其次，必須十分重視現(xiàn)有專門委員會辦事機構(gòu)人員的配置；健全和完善對行政執(zhí)法的司法監(jiān)督。在我國，司法監(jiān)督包括檢察院的監(jiān)督和法院的監(jiān)督，要健全完善司法監(jiān)督，首先需擴大對行政執(zhí)法的監(jiān)督范圍，強化司法監(jiān)督對行政執(zhí)法的監(jiān)督功能，改革司法監(jiān)督體系的用人制度和財務(wù)制度。超級秘書網(wǎng)

（6）健全和完善對行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督。行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督包括一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。一般監(jiān)督指行政系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間的監(jiān)督，專門監(jiān)督是行政監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督，首先對行政監(jiān)察，我們應(yīng)朝以下各方面著力加強行政監(jiān)督制度。第一，職能分離。行政監(jiān)察監(jiān)督的職能必須獨立化，并與其他監(jiān)督方式有明確的區(qū)別；第二，加強行政監(jiān)察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察任務(wù)的完成。其次對審計監(jiān)督，我們應(yīng)加深和拓展審計監(jiān)督的作用范圍，搞好對固定資產(chǎn)投資緩建項目的跟蹤審計，加強對流通活動、消費基金、財政金融等部門的審計，抓好對發(fā)展農(nóng)業(yè)和扶貧專項資金的審計，另外還要實現(xiàn)審計監(jiān)督的法律化、制度化。

（7）健全和完善對行政執(zhí)法的社會監(jiān)督。這是一種最能體現(xiàn)國家的一切權(quán)利屬于人民和人民當家作主的一種監(jiān)督形式，故而這種監(jiān)督方式具有很重要的作用和巨大意義。要健全和完善這種監(jiān)督，首先應(yīng)健全和完善各派的監(jiān)督，各派的監(jiān)督主要是通過人民政協(xié)的組織形式進行的。通過政治協(xié)商對執(zhí)法監(jiān)督起著重大作用，但現(xiàn)實生活中我們可以看到并感覺到各派的理想監(jiān)督狀態(tài)和實際監(jiān)督效果之間仍存在一定差距，所以要繼續(xù)努力使各民主學(xué)派的政治協(xié)商和民主監(jiān)督走向法制化、制度化，成為各正當及全體公民都必須遵守的政治行為規(guī)范，并在實踐中豐富和發(fā)展政治協(xié)商、民主監(jiān)督制度，并且還要進一步擴大各派代表人物在各級人大政府和司法部門擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的名額，使大量有知識，有能力的人才直接參加國家管理。另外也要加強派的自身建設(shè)，提高參政議政素質(zhì)，在組織上選拔品學(xué)兼優(yōu)，有組織能力的新人進入各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，要加強組織綱領(lǐng)建設(shè)，使之真正成為“一面公開樹立起來的旗幟”。其次還要健全和完善人民群眾對行政執(zhí)法的監(jiān)督。因人民群眾對行政執(zhí)法的監(jiān)督的愿望應(yīng)該是很熱烈的，當前，國家為人民群眾對行政執(zhí)法的監(jiān)督開辟了各種通道，有信訪、舉報、申訴、控告、建議等等。當前在這些方面存在的主要問題是國家的愿望與地方政府個別領(lǐng)導(dǎo)的利益的沖突，中央希望人民群眾中存在的問題能得以及時、迅速的解決，但部分地方為一己之私，不認真對待人民群眾的呼聲，害怕把矛盾公開化，影響自己的政績，造成很多群眾越級上訪，申訴等等，但這些問題有時并不是上機部門所能直接解決，甚至間接也不能解決，故而，中央應(yīng)重視政策的執(zhí)行問題，地方也應(yīng)深刻明白，這是對本身長遠利益的考慮，如果有這個觀念的轉(zhuǎn)變，那么人民群眾的信訪、舉報、申訴等應(yīng)該是很容易解決的，別的都不是問題，這樣就可以從最根本上穩(wěn)固統(tǒng)治階級賴以生存的人民群眾。

最后，還要健全和完善輿論對行政執(zhí)法的監(jiān)督。輿論是一種公共意見，輿論監(jiān)督，尤其是新聞輿論監(jiān)督具有全民公審的強大威力，它能及時地把官僚主義和違法亂紀行為置于眾目睽睽之下，產(chǎn)生無可抵御的批判力量。我國的輿論監(jiān)督走過了曲折的路程，在我們傳統(tǒng)的文化中缺乏對輿論理論的形容，故而我們只把輿論看成是宣傳，鼓動和組織群眾，以及傳播信，輿論監(jiān)督功能卻沒有被提到桌面上來，目前輿論監(jiān)督仍然面臨許多困難，所以必須認真對待這些難題，要認識到新聞輿論必須代表廣大群眾的利益，它必須深入生活，言之有物，有的放矢，為群眾說話，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因為新聞輿論屬于意識形態(tài)領(lǐng)域，在我國，此方面的改革要比政治、經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)改革更為困難和復(fù)雜。還要認識到新聞輿論監(jiān)督要法制化，我國新聞輿論方面的立法比起其他方面的立法是比較滯后的，但現(xiàn)實中許多新聞單位代表對非正義的行為進行揭露和批判時，卻得不到應(yīng)有的保障。在對輿論的管理方面，暫時處理的情況多，人治的色彩比較濃，在可能面臨社會諸多壓力的情況下，新聞機構(gòu)的一些領(lǐng)導(dǎo)不得不時刻觀察上面的態(tài)度，仔細應(yīng)對各種情況，這樣政治就領(lǐng)導(dǎo)了輿論界，政治上的黑幕被遮將會導(dǎo)致更大的損失。

總之，行政執(zhí)法監(jiān)督機制的研究是一個涉及面很大的課題，它需要從政治、經(jīng)濟、文化、法律等方面深刻分析才會實際有所增益。

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