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一、工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)面臨的新形勢

近兩年來，工商和市場監(jiān)管部門全面進(jìn)入新一輪的改革發(fā)展期。商事制度改革、職能劃轉(zhuǎn)、體制調(diào)整等改革措施的相繼出臺(tái)，不可避免地對(duì)原有的監(jiān)管執(zhí)法體制、機(jī)制和工作模式產(chǎn)生沖擊，對(duì)推進(jìn)法治工商建設(shè)、維護(hù)監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一提出新挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）商事制度改革對(duì)工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)提出新要求

商事制度改革實(shí)施以來，各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，市場主體活力大大激發(fā)，改革紅利進(jìn)一步釋放，改革的政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。但與改革要求相比，還存在一定差距，需要通過法治建設(shè)，不斷推進(jìn)改革深入開展。一是進(jìn)一步細(xì)化、完善和落實(shí)商事制度改革的有關(guān)配套制度。二是加緊推進(jìn)“先證后照”改為“先照后證”。一方面，根據(jù)市場監(jiān)管實(shí)際，會(huì)同有關(guān)部門梳理前置變后置的許可事項(xiàng)，提出修改法律、法規(guī)和規(guī)章的建議；另一方面，針對(duì)監(jiān)管職責(zé)不清等問題，推進(jìn)厘清部門監(jiān)管職責(zé)，細(xì)化落實(shí)“誰審批、誰監(jiān)管”和行業(yè)歸口管理原則，合理劃分監(jiān)管法律責(zé)任。三是按照“嚴(yán)管”的要求，加強(qiáng)市場監(jiān)管。一方面，完善登記后續(xù)監(jiān)管措施，建立健全行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管相協(xié)調(diào)的市場監(jiān)管機(jī)制；另一方面，亟須加緊制訂完善信用公示、信息共享、信用約束、社會(huì)共治等方面的法規(guī)規(guī)章，加強(qiáng)對(duì)各類市場主體經(jīng)營行為的信用監(jiān)管，形成“一處失信、處處受限”的監(jiān)管效應(yīng)，推動(dòng)建立統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系。

（二）分級(jí)管理領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)

提出新課題按照中央要求，陜西、山東、安徽、浙江等省工商和市場監(jiān)管部門已完成領(lǐng)導(dǎo)體制分級(jí)管理，廣東、江西等地正在實(shí)施分級(jí)管理。分級(jí)管理有利于地方政府統(tǒng)一調(diào)度協(xié)調(diào)執(zhí)法力量，也有利于工商和市場監(jiān)管部門與地方各部門之間開展執(zhí)法協(xié)作，提升執(zhí)法效能。但分級(jí)管理之后，工商行政管理和市場監(jiān)管工作也會(huì)面臨一些亟須解決的新問題：一是如何避免地方保護(hù)主義，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。二是如何進(jìn)一步完善管理手段，確保上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門執(zhí)法工作的組織指揮、協(xié)調(diào)督辦、業(yè)務(wù)指導(dǎo)力度，保持工商行政管理和市場監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)范性和統(tǒng)一性。三是如何加強(qiáng)工商和市場監(jiān)管部門的執(zhí)法保障力度。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，部分地區(qū)出于經(jīng)濟(jì)壓力，對(duì)工商和市場監(jiān)管部門的保障和支持力度較之垂管前有所下降，例如，有的地方分級(jí)管理后的人均業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不到省以下垂管時(shí)期的1/4，需要研究解決如何保證執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法設(shè)備更新、信息化建設(shè)等問題。有的地方需要進(jìn)一步探索根據(jù)車改政策要求，保障辦案用車的相關(guān)辦法。四是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分工商和市場監(jiān)管部門承擔(dān)的非職能工作顯著增加，如市容整治、招商引資、衛(wèi)生創(chuàng)建、社會(huì)治安綜合治理等，使基層執(zhí)法力量更顯不足。

（三）部分省市機(jī)構(gòu)合并使工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)

面臨新挑戰(zhàn)2013年以來，安徽、浙江、天津、深圳等省市工商和市場監(jiān)管部門在分級(jí)管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了基層機(jī)構(gòu)合并改革，吉林、遼寧、上海等地也正在推進(jìn)相關(guān)工作。截至目前，各地合并情況并不統(tǒng)一，有的地方工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三家合并，有的地方工商、食藥兩家合并；有的省級(jí)局以下合并，有的地市局以下合并，有的只有縣級(jí)局合并等。執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并有利于地方政府整合有限的執(zhí)法力量和執(zhí)法資源，切實(shí)承擔(dān)起對(duì)食品安全負(fù)總責(zé)的責(zé)任，但同時(shí)也增加了工商行政管理和市場監(jiān)管執(zhí)法的難度。一是基層執(zhí)法的壓力和風(fēng)險(xiǎn)增大。部分地方由于質(zhì)監(jiān)、食藥幾乎沒有基層派出機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)合并后的市場監(jiān)管所多是以基層工商所為基礎(chǔ)建立的，基層所執(zhí)法人員編制沒有增加或者增加較少，但承擔(dān)的業(yè)務(wù)量卻大幅增加。此外，部分執(zhí)法工作，如食品藥品監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管等，還具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性?；鶎訄?zhí)法力量既難以承擔(dān)繁重的監(jiān)管工作，也難以很快適應(yīng)新的監(jiān)管業(yè)務(wù)，監(jiān)管執(zhí)法壓力和風(fēng)險(xiǎn)顯著增加。二是基層執(zhí)法的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。因食品安全、生產(chǎn)安全（特種設(shè)備）等工作受到領(lǐng)導(dǎo)重視、社會(huì)關(guān)注度較高，考核中實(shí)行一票否決，而打擊商標(biāo)侵權(quán)，治理違法廣告，反不正當(dāng)競爭等行政執(zhí)法工作沒有硬性指標(biāo)，因此，部分地區(qū)的監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)開始向食品安全、特種設(shè)備監(jiān)管傾斜，這對(duì)工商行政管理和市場監(jiān)管日常監(jiān)管有一定影響。三是行政執(zhí)法證、制服、執(zhí)法文書和執(zhí)法程序尚不統(tǒng)一。執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并之前，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥均有獨(dú)立的執(zhí)法證、制服、執(zhí)法文書和執(zhí)法程序。基層機(jī)構(gòu)合并之后，部分地方統(tǒng)一了執(zhí)法證以及執(zhí)法文書，部分地方正在探索統(tǒng)一執(zhí)法程序，多數(shù)地方還是根據(jù)辦理案件的類型分別適用辦案程序，這些問題需要進(jìn)一步研究解決辦法。

二、以改革創(chuàng)新精神推進(jìn)工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)

工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)是一項(xiàng)長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分步實(shí)施，又要分清輕重緩解、突出重點(diǎn)。當(dāng)前，解決好法治建設(shè)面臨的新情況、新問題，要重點(diǎn)做好以下四項(xiàng)工作。

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作

完善工商行政管理和市場監(jiān)管法律法規(guī)制度體系黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。工商行政管理、市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系，是中國特色社會(huì)主義法律體系重要組成，是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要基礎(chǔ)，必須按黨中央的要求，不斷加以完善。一是保持工商行政管理、市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系的開放性、動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性。經(jīng)過全系統(tǒng)的共同努力，目前已基本形成工商行政管理、市場監(jiān)管法律法規(guī)和制度體系，但隨著改革的不斷深入、執(zhí)法實(shí)踐的不斷變化，作為上層建筑的法律法規(guī)和制度體系，必然出現(xiàn)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的新情況，需要應(yīng)時(shí)而動(dòng)，與有關(guān)立法機(jī)關(guān)積極協(xié)調(diào)，通過立改廢釋保證法律法規(guī)和制度體系與時(shí)俱進(jìn)。下一步，總局法規(guī)司將積極配合人大法工委做好《廣告法》修訂審議工作，做好《廣告法》配套規(guī)章制定工作；積極配合國務(wù)院法制辦做好《無照經(jīng)營查處取締辦法》修改工作；積極推動(dòng)《反不正當(dāng)競爭法》修訂進(jìn)程；積極配合有關(guān)司局做好《禁止傳銷條例》等法律法規(guī)的立法調(diào)研工作。二是做好立法協(xié)調(diào)工作。將按時(shí)保質(zhì)保量辦理好立法協(xié)調(diào)文件；積極參加國務(wù)院法制辦、有關(guān)部委（單位）和有關(guān)業(yè)務(wù)司局組織召開的立法協(xié)調(diào)會(huì)議；立足職能，著眼大局，在法治原則和工商實(shí)踐的結(jié)合點(diǎn)上下功夫；加強(qiáng)與各業(yè)務(wù)司局、國務(wù)院法制辦有關(guān)司局、有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)立法工作層面的日常溝通，營造內(nèi)和外順的工作環(huán)境。三是堅(jiān)持科學(xué)、民主立法。按照四中全會(huì)的要求，充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)在立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議中的積極作用。完善立法項(xiàng)目征集和論證制度、立法調(diào)研制度、專家論證制度、立法后評(píng)估制度等已被證實(shí)的、行之有效的基本制度。聽取法制基層聯(lián)系點(diǎn)代表基層的意見建議，有效發(fā)揮基層聯(lián)系點(diǎn)在立法中的作用。探索工商和市場監(jiān)管部門主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。建立工商行政管理、市場監(jiān)管機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，發(fā)揮人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用。拓寬公民有序參與立法途徑，建立健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。

（二）深入推進(jìn)依法行政

推動(dòng)工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)黨的十八屆四中全會(huì)指出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。我們將認(rèn)真領(lǐng)會(huì)這一精神，按照張茅同志在總局貫徹落實(shí)四中全會(huì)電視電話會(huì)議上的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政工作。一是依法全面履行職能。按照法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的精神，根據(jù)商事制度改革、職能劃轉(zhuǎn)等新情況，及時(shí)梳理執(zhí)法依據(jù)，明確職能權(quán)限，做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為。二是健全依法決策機(jī)制。推行法律顧問制度，建立法制機(jī)構(gòu)人員為主體、專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。三是深化工商行政管理和市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革。嚴(yán)格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。認(rèn)真貫徹落實(shí)總局、公安部、最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)工商行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作若干問題的意見》，進(jìn)一步健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。四是堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。抓好《工商行政管理行政處罰信息公示暫行規(guī)定》的貫徹落實(shí)工作。推進(jìn)《工商行政管理機(jī)關(guān)正確行使自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。五是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。盡快完善《工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，加強(qiáng)對(duì)普遍性執(zhí)法問題的監(jiān)督力度，加強(qiáng)個(gè)案監(jiān)督中的糾錯(cuò)力度，切實(shí)維護(hù)市場監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性。在做好案件核審、聽證、復(fù)議、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究等監(jiān)督制度落實(shí)的基礎(chǔ)上，研究強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督的新思路、新措施、新方式，保證工商行政管理和市場監(jiān)管機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能，著力對(duì)復(fù)議中帶有普遍性的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題加以深入研究，提出解決辦法。開展行政處罰案卷評(píng)查工作，引導(dǎo)各級(jí)工商行政管理和市場監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)的案卷、上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的案卷開展定期評(píng)查，科學(xué)評(píng)估案件質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的普遍性問題和容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見，主動(dòng)防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)法治宣傳教育

營造工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)的良好氛圍黨的十八屆四中全會(huì)指出，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。這是法律發(fā)揮作用的深厚土壤。但擁護(hù)和信仰不會(huì)自發(fā)產(chǎn)生，須依賴富有成效的法治宣傳教育。下一步，我們將繼續(xù)以弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神、建設(shè)社會(huì)主義法治文化為己任，著力做好六個(gè)方面的工作。一是增強(qiáng)憲法意識(shí)、加強(qiáng)憲法實(shí)施、樹立憲法權(quán)威。將每年的12月4日即國家憲法日所在的12月第一周（即12月1日至6日）定為全系統(tǒng)憲法宣傳周，在全系統(tǒng)普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。二是促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)行《工商行政管理執(zhí)法證管理辦法》，實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)工商行政管理執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。三是創(chuàng)新普法宣傳手段，建立常態(tài)化的普法教育機(jī)制。按照國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制要求，擬建立工商行政管理和市場監(jiān)管系統(tǒng)法制專家型人才庫制度。四是加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)，為工商行政管理和市場監(jiān)管法治建設(shè)提供有力的組織和人才保障。舉辦全系統(tǒng)法制工作基層聯(lián)系點(diǎn)培訓(xùn)班，爭取用2年時(shí)間，將180個(gè)基層聯(lián)系點(diǎn)分管法制負(fù)責(zé)人和法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人輪訓(xùn)一遍。五是積極推進(jìn)工商行政管理和市場監(jiān)管機(jī)關(guān)法律顧問制度。建立法制機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)同志為總法律顧問、法制機(jī)構(gòu)工作人員為主體、部分專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。六是強(qiáng)化基層法治建設(shè)。完善全國工商行政管理和市場監(jiān)管基層法制工作聯(lián)系點(diǎn)制度，重視加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，建立健全重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制。

作者：姜天波單位：國家工商總局法規(guī)司司長