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根據(jù)《國際法院規(guī)約》第38條第1項(xiàng)（b）的規(guī)定，國際習(xí)慣是作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者。國際習(xí)慣由物質(zhì)因素和心理因素構(gòu)成，即各國的反復(fù)實(shí)踐和各國的法律確信。由于國際交往的增多和科技的飛速發(fā)展，國際習(xí)慣的形成時(shí)間大大縮短，若世界上很多國家相繼采取某項(xiàng)有國際法意義的行動(dòng)，這項(xiàng)行動(dòng)就會(huì)得到普遍的認(rèn)可。由于法律的確信，其也屬于國際習(xí)慣法，比如各國有按自己的環(huán)境政策開發(fā)自己的資源的主權(quán)，并且有責(zé)任保證在它們管轄或控制之內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國家的或在國家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境。雖然風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)原則得到了國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重視，也得到了很多國際法律文件的認(rèn)可，有成為國際習(xí)慣法的廣泛基礎(chǔ)，但是國際法上關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的表述大多體現(xiàn)在國際組織的宣言或決議中，且國際法院在解決爭端過程中都是采取謹(jǐn)慎態(tài)度的，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在國際司法實(shí)踐中得到的支持是十分有限的，該原則在各國的國內(nèi)法實(shí)踐也是各不相同。故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的地位仍有爭議，可是不影響其在許多國際協(xié)議以及國內(nèi)法中的廣泛應(yīng)用，也不能否定其在環(huán)境保護(hù)中的重要作用。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則引入中國的必要性

我國的環(huán)境保護(hù)長期遵循“先污染、后治理”的老路，這已經(jīng)被西方國家證明，這種以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)的發(fā)展是難以為繼的，而我國的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)治理的重視，并未提到對(duì)具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。雖然我國參加了大部分國際環(huán)境法律文件，也制定了體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的精神的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等，但是這些立法層次比較低，也僅涉及了幾個(gè)領(lǐng)域。目前我國環(huán)境形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，不容樂觀。毫無疑問，我們應(yīng)當(dāng)刻不容緩地采取有效措施，防治環(huán)境污染與破壞。另外，確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則可以使?jié)撛诘沫h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制，各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)己經(jīng)對(duì)未來發(fā)展需要的自然資源構(gòu)成了威脅，那么在珍惜各種資源、重視資源使用率的同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)從而實(shí)現(xiàn)我國資源的可持續(xù)利用就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的應(yīng)有之意。

正確理解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

正確理解風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則有助于我國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的立法引入，而理解的關(guān)鍵內(nèi)容就是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素及適用標(biāo)準(zhǔn)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，各個(gè)國際法律文件對(duì)其規(guī)定不統(tǒng)一，大部分規(guī)定或者在序言中或者規(guī)定比較模糊，這也給風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施帶來一定難度，把握其核心要素就顯得十分重要。因此，許多學(xué)者都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素或組成要素進(jìn)行了總結(jié)，各種總結(jié)有細(xì)微的差別。聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的報(bào)告》中認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有以下共同的要素：1.不能確定環(huán)境損害的因果關(guān)系、范圍、大小、可能性或損害性質(zhì)。2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用僅來自于那些有相似性、又有科學(xué)依據(jù)的擔(dān)憂，對(duì)于這些擔(dān)憂不能是憑空想象的，而應(yīng)當(dāng)基于一定形式的科學(xué)論證與分析。3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與防止原則不同，防止原則只能適用于已經(jīng)進(jìn)行了量化的風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)的因果關(guān)系和發(fā)生的可能都知之甚少，即使未經(jīng)量化的可能性已可能適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。4.即使適用了不同的表述方式，只要都指向那些在倫理或者道德價(jià)值判斷上都不能被接受的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則即可適用。5.政府或國際社會(huì)需要在損害發(fā)生之前進(jìn)行干預(yù)，或者是在對(duì)損害的發(fā)生有肯定認(rèn)識(shí)前進(jìn)行干預(yù)。6.進(jìn)行預(yù)防的措施及對(duì)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)當(dāng)與損害大小相適應(yīng)，經(jīng)濟(jì)上的花費(fèi)只是相適應(yīng)的一個(gè)考量因素而已。全面禁止某項(xiàng)活動(dòng)只可能對(duì)某些案件來說是符合相適應(yīng)原則的，也不能否認(rèn)，在某些情況下對(duì)于特定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，只能通過禁止來應(yīng)對(duì)。除了禁止措施，限制損害風(fēng)險(xiǎn)的措施、允許一定程度損害的措施亦可以在對(duì)損害范圍進(jìn)行限制的情況下適用。論文在綜合國際法律文件的基礎(chǔ)上，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的核心要素要包括以下三方面內(nèi)容：1.風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度不同的國際環(huán)境法律文本對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度”有著各自不同的表述：1987年《倫敦宣言》中為“最危險(xiǎn)物質(zhì)的可能的損害影響”。1991年《關(guān)于禁止向非洲進(jìn)口及控制危險(xiǎn)廢物跨境轉(zhuǎn)移的巴馬科公約》中為“有可能對(duì)人類或環(huán)境造成危害的物質(zhì)”；《生物安全議定書》規(guī)定的是“潛在不利影響”。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則第15條中為“嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅”。在不同的保護(hù)領(lǐng)域，各國及國際法律文件所規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)程度存在不同。2.科學(xué)不確定性科學(xué)不確定性是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則區(qū)別于以往的環(huán)境保護(hù)原則的最典型特點(diǎn)。人們普遍認(rèn)識(shí)到科學(xué)與傳統(tǒng)的環(huán)境決策模式存在著局限性，不足以面對(duì)當(dāng)今時(shí)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和損害發(fā)生的滯后性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)運(yùn)而生。傳統(tǒng)模式建立在這樣一種假設(shè)上，科學(xué)能夠在足夠程度上預(yù)先判斷某一人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響的結(jié)果，即只有在有確切的科學(xué)證據(jù)證明某一人類活動(dòng)在不采取防止和中止措施時(shí)將引起實(shí)質(zhì)損害時(shí)，保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)才是正當(dāng)?shù)?。然而，隨著社會(huì)生活各方面的飛速發(fā)展，特別是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，環(huán)境問題具有的風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜程度和科學(xué)不確定性大大增加?，F(xiàn)有科學(xué)研究和數(shù)據(jù)可能不能確定一項(xiàng)活動(dòng)或物質(zhì)是否造成危險(xiǎn)，或是會(huì)造成什么樣的危險(xiǎn)，或是今天觀察到的某種有害結(jié)果不是由某項(xiàng)活動(dòng)或物質(zhì)造成的，而是有其他原因介入，等等。此外，即使現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)支持限制或禁止某項(xiàng)活動(dòng)或某種物質(zhì)的使用，環(huán)境損害要經(jīng)過相當(dāng)長的一段時(shí)間才會(huì)顯現(xiàn)。人們面對(duì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度之大使得我們不得不拋棄原有的傳統(tǒng)決策模式，轉(zhuǎn)而應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則處理含有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，即結(jié)論性的科學(xué)證據(jù)不再是采取措施的前提?？茖W(xué)不確定性實(shí)際上是針對(duì)某項(xiàng)活動(dòng)與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系而言的，也是與風(fēng)險(xiǎn)有密切聯(lián)系的一個(gè)問題。如果有科學(xué)證據(jù)能夠充分地證明某項(xiàng)活動(dòng)與環(huán)境損害之間存在因果關(guān)系，這種對(duì)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)我們稱為確定的風(fēng)險(xiǎn)，反之則稱之為不確定的風(fēng)險(xiǎn)。3.符合成本效益風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的這個(gè)要素是指其適用應(yīng)當(dāng)在總體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響上符合成本效益原則。為了避免因適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則而付出過高的代價(jià)，《里約宣言》及其他一些國際環(huán)境法律文件規(guī)定在適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行決策的過程中要進(jìn)行成本效益分析，制定的預(yù)防措施要符合成本效益(cost-effectiveness)，不可否認(rèn)的是，成本效益具有模糊和不確定性。筆者認(rèn)為，一旦存在一定程度的風(fēng)險(xiǎn)，就必須采取強(qiáng)制性的防范措施以消除風(fēng)險(xiǎn)，但是依然需要考慮經(jīng)濟(jì)成本問題，不可超出了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)承受能力。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用標(biāo)準(zhǔn)在《里約宣言》第15條中“按照本國的能力”“遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)”“符合成本效益的措施”都是為了防止權(quán)力濫用的發(fā)生。從表面上看，各國都對(duì)這三條予以了認(rèn)可，可是從加拿大鯡魚案、美國海蝦案、美墨金槍魚案等案件的判決中不難發(fā)現(xiàn)，各國對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的態(tài)度及應(yīng)用幾乎是背道而馳的。直到歐共體石棉案讓我們看到了環(huán)境保護(hù)與自由貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展的曙光，可好景不長，歐美荷爾蒙牛肉案、歐美轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品案又讓我們相信風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用仍有很長的路要走。由于這個(gè)原則的爭議性和模糊性，WTO仍未找到合理的處理方法。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則強(qiáng)調(diào)，即使沒有明確、充分的科學(xué)依據(jù)和因果關(guān)系，為了防止嚴(yán)重或者不可逆的損害威脅，也可以采取措施。無疑，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為決策者提供了一個(gè)良好的引導(dǎo)，然而裁量的標(biāo)準(zhǔn)何在？人類不能單純地渴望科學(xué)在面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠時(shí)刻給出破壞與否的明確答案。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要確立一個(gè)尺度，運(yùn)用尺度進(jìn)行一定程度的定性化和定量化，使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為一個(gè)具有比較明確的適用范圍和適用基礎(chǔ)的原則。ChristopherD.Stone教授則認(rèn)為：“沒有也不可能有單一的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以符合所有的需要，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性時(shí)，應(yīng)該發(fā)展的是適合具體領(lǐng)域的規(guī)范和程序?！边@一原則的概括性標(biāo)準(zhǔn)，即“嚴(yán)重的或不可挽回的環(huán)境損害”標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化，確立適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。

是否采用或以何種形式采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)該本著具體問題、具體分析的態(tài)度，結(jié)論的得出也必須建立在對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)和收益作科學(xué)綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的“重大”是各國面對(duì)這一原則是否運(yùn)用的分歧點(diǎn)，在進(jìn)行某項(xiàng)政策或政府許可某項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行前，引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，就潛在的影響進(jìn)行分析，對(duì)某種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷。不同領(lǐng)域肯定有不同的標(biāo)準(zhǔn)，在確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)要考慮領(lǐng)域的特殊性，要結(jié)合國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各個(gè)方面的影響因素。某項(xiàng)活動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)論證要靠活動(dòng)的開發(fā)商來進(jìn)行，活動(dòng)開發(fā)商要承擔(dān)起證明責(zé)任，證明他們的行為不會(huì)造成不可挽回的嚴(yán)重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，且不能因?yàn)榭赡艽嬖谝蚬P(guān)系不確定而逃避舉證、責(zé)任的承擔(dān)。政府可以要求開發(fā)商為環(huán)境責(zé)任投?；蜻M(jìn)行財(cái)政擔(dān)保等，激勵(lì)他們主動(dòng)地保護(hù)環(huán)境。另外，進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)不應(yīng)造成不該有的損害，即使確實(shí)無法得知某項(xiàng)行為對(duì)未來的環(huán)境會(huì)不會(huì)造成潛在的不可挽回的損害后果，在有科學(xué)證據(jù)作證前，都必須以最謹(jǐn)慎的態(tài)度行事，一旦發(fā)現(xiàn)問題立即停止。

作者：范舒單位：南京大學(xué)法學(xué)院