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在紀念《行政訴訟法》（以下簡稱行訴法）頒布十周年之際，《行政復議法》得以制定頒布。該法在一定程度上擴大了行政復議范圍和保障機制，[1]但同時也在某些領(lǐng)域縮小了行政訴訟（以下簡稱行訴）的受案范圍。[2]可以說，既有進步，又有倒退，這種現(xiàn)象不能不促使行政法學者深思。

行訴法頒布十年來，全國各級法院都設(shè)立了行政審判庭，受案范圍不斷擴大，全國受理的一審行訴案件呈逐年上升的態(tài)勢。[3]這一方面反映出行訴法深得人心，行政相對人依法維護自己權(quán)益的意識增強；另一方面也折射出某些行政機關(guān)依法行政的水平與改革開放、依法治國的大潮格格不入，非法行政行為時有發(fā)生，有待于盡快采取對策。發(fā)展和完善我國行訴制度，對于行政機關(guān)提高依法行政的意識，具有極其重大和迫切的現(xiàn)實意義。

發(fā)展和完善我國行訴制度，首先重要的是確立法院獨立審判的地位，其次是逐步擴大受案范圍。然而，人民法院審理行政案件，其權(quán)限受到諸多限制，存在一定的界限。行訴的界限，主要是圍繞著司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系而展開的。在行訴中，法院就行政爭議行使審判權(quán)，只對具體行政行為的違法或合法問題進行審查。在這方面，各國基本上是相通的。而可以在多大范圍內(nèi)以及在多大程度上對具體行政行為的合法性進行審查，特別是能否對成為該行政行為根據(jù)的法律的違法性或違憲性作出判斷，各國的情況則呈現(xiàn)出較大的差異。關(guān)于審判權(quán)、司法權(quán)或行訴的界限（或稱局限性），國外已經(jīng)有許多研究，并且有許多令人深思的判例。他山之石，可以攻玉。在紀念行訴法頒布十周年之際，有必要總結(jié)我國行政審判的經(jīng)驗和教訓，借鑒外國有關(guān)研究成果，重新審視現(xiàn)行制度，以期我國行訴制度更加完善。

一、司法獨立與確保行政相對人的權(quán)益

一般認為，審判是指發(fā)生具體的紛爭時運用法來解決紛爭的活動。在權(quán)力分立的原理下，近代國家的審判權(quán)歸屬于司法部門。在現(xiàn)代國家，要理解審判權(quán)的概念，最為重要的是理解各國憲法上有關(guān)司法部門及其權(quán)限的規(guī)定。

我國憲法第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！币簿褪钦f，審判權(quán)不屬于立法機關(guān)，也不屬于行政機關(guān)，而是法院的權(quán)限，這一規(guī)定為禁止行政機關(guān)的終審審判提供了憲法依據(jù)，也是法院獨立審判行政案件的依據(jù)。時人民法院的任務不僅限于審判刑事案件和民事案件，[4]而且還包括審理行政案件。[5]

關(guān)于司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，歷來存在兩種學說的對立：一種觀點認為，司法國家理念下的司法權(quán)在與行政權(quán)的關(guān)系上存在一定的界限；另一種觀點主張，在司法國家理念下，應強調(diào)審判權(quán)的靈活行使和發(fā)展。

“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關(guān)。[6]我國憲法所規(guī)定的法院審判權(quán)，涉及的領(lǐng)域非常廣泛。為了防止司法與行政之間的沖突，使其各自有效地發(fā)揮作用，必須設(shè)置一定的法理及法原則。在形成有關(guān)法理、法原則時，必須首先考慮的要素是現(xiàn)實存在著關(guān)于特定人的具體權(quán)利義務關(guān)系的紛爭。實質(zhì)上，將其要件具體化的法理，在很大程度上可以由法院在判例法上予以構(gòu)筑。然而，在行訴制度的發(fā)展過程中，確定審判權(quán)范圍的其他觀點得以強調(diào)，積極形成審判法理的觀點呈現(xiàn)出消極傾向，[7]司法獨立原則一直沒有真正確立。因此，在考慮審判權(quán)的范圍時，必須注意如下兩個問題：

其一是司法審查制度。對行政權(quán)的統(tǒng)制，是近代國家憲法所確立的司法審查的基本原理之一。司法國家的理念實質(zhì)也必須在行政行為的司法審查中得以堅持。不過，關(guān)于是否可以對行政進行事前審判統(tǒng)制的問題，尚存在較多爭議。英美國家中的宣言判決（DeclaratoryJudgment），是指只要是現(xiàn)實上有爭議的案件，即使在行政決定作出之前，法院也可以進行法律關(guān)系的確認判斷。在美國，行政行為的司法審查構(gòu)成行政法的主要內(nèi)容。而在我國，對這種司法審查制度的意義，長期以來未曾展開深入探討和研究。我們在架構(gòu)行訴制度時基本上依據(jù)英美法理論，卻采取大陸法制度，故形成了獨具特色的行政審判庭制度。然而，關(guān)于相對于行政權(quán)的“司法權(quán)的界限”，卻基本上沒有予以理論架構(gòu)，一直是聽任其自然發(fā)展，以至于現(xiàn)實中存在大量司法權(quán)受阻的現(xiàn)象，理論上根本講不通，而有的人卻主張“存在的就是合理的”。

其二，在考慮審判權(quán)的范圍或界限時，必須強調(diào)行政相對人最終請求司法救濟的權(quán)利保障。審判，是確保權(quán)利救濟的基本制度?！妒澜缛藱?quán)宣言》第8條規(guī)定：“任何人在其憲法或法律所賦予的基本權(quán)利遭受侵害時，都有權(quán)享受合格的國家法庭對這種侵害行為作出的有效救濟?！边@一規(guī)定，是保障公民就民事、刑事、行政的所有案件，向法院請求對自己權(quán)益的保護和救濟的權(quán)利制度，也是禁止國家拒絕審判或采取與拒絕審判相同措施的制度。

上述宗旨是否在行訴制度中得以充分的反映？在討論審判權(quán)的界限時必須首先探討這個問題。若將起訴要件規(guī)定得過分嚴格，從而杜絕了救濟的途徑，則是對這一宗旨的違背。若過分廣泛地承認行政機關(guān)裁量權(quán)的范圍，或者干脆以法律的形式過多地規(guī)定行政終局裁決權(quán)，[9]則將構(gòu)成對權(quán)利保護的輕視。若以訴訟手續(xù)的不完備為理由而拒絕受理，則可能導致拒絕救濟的結(jié)果。值得注意的是，過分強調(diào)行政權(quán)所固有的性質(zhì)，往往導致審判上行政相對人權(quán)益救濟的不充分。在《行訴法》頒布十周年之際，應該對這些課題展開深入的探討。

二、司法權(quán)界限論

盡管現(xiàn)代國家中一般認為行政案件的審判也屬于司法權(quán)的范圍，但是，在權(quán)力分立原則下，司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)進行審判統(tǒng)制，應該有、實際上也確實具有一定的界限。

要理解這一問題，首先必須探討法院的地位及其權(quán)限的范圍，特別需要探討司法和行政的關(guān)系，以及司法的涵義和范圍。進而必須對訴訟事項的范圍、行政復議和行訴的關(guān)系、執(zhí)行停止命令及審判權(quán)的界限等諸問題加以考察，以明確“源于司法權(quán)性質(zhì)的一定界限”。在三權(quán)分立原則下，司法的本來任務是運用法律規(guī)范對具體案偉作出裁斷，因而，司法權(quán)具有一定的界限。在審理行政案件時，司法權(quán)不能超越該界限來干涉或指導行政的內(nèi)容。這就是司法權(quán)界限論。該理論以權(quán)力分立論為基礎(chǔ)，主張司法權(quán)對于行政權(quán)的界限，論述司法權(quán)的界限，重點論述其與行政權(quán)的關(guān)系，強調(diào)不能侵犯行政權(quán)固有領(lǐng)域。

作為司法權(quán)界限論的論據(jù)，除了權(quán)力分立的原則以外，還有尊重行政機關(guān)首次性判斷權(quán)的原則、行政的專門技術(shù)性、司法的政治中立性等。

（一）尊重行政機關(guān)首次性判斷權(quán)的原則。關(guān)于是否行使、怎樣行使以及何時行使行政權(quán)，原則上以行政責任作出判斷，在現(xiàn)代社會，這一原則面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，但是，它對于我們合理地設(shè)定司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，具有較大的參考價值。

（二）行政的專門技術(shù)性。主張廣泛地承認行政權(quán)的裁量，企圖排除司法統(tǒng)制的觀點，往往以行政的專門技術(shù)性為論據(jù)。綜觀各國行政的現(xiàn)狀，在許多情況下，往往由于其高度的科學技術(shù)性而不得不委任給行政裁量。但是，僅以此為理由而剝奪法院對行政相對人權(quán)益及自由予以救濟和保護的權(quán)能，或者將其權(quán)能限制于極其狹隘的范圍之內(nèi)，是難以令人信服的。行訴是對被訴行政行為的合法性進行審查，是法的價值判斷，而不是單純的政策判斷。不應該以行政的專門技術(shù)性為由剝奪法院對行政糾紛的司法審查權(quán)。

（三）司法的政治中立性。司法權(quán)界限論者一貫主張對司法權(quán)的抑制論（警戒論），認為法院的違憲審查權(quán)是“以具體的法律上的爭訟為前提，通過‘審判’的形式進行的矯正性、統(tǒng)制性機能，而不是意味著超過這種限度，總體上由司法部門（法院）對于立法部門（國會）及行政部門（內(nèi)閣）及其統(tǒng)轄下的行政機關(guān)，發(fā)揮其積極的介入性、統(tǒng)制性的機能或者取而代之的代替性的機能”，[10]這種觀點對于我們把握司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，特別是對于我們創(chuàng)設(shè)有限制的抽象行政行為司法審查制度，具有較大的借鑒價值。

司法權(quán)界限論的主張者原則上否認預防訴訟、給付訴訟以及賦課義務訴訟，而試圖承認這些訴訟的論者對司法權(quán)界限論持批判的態(tài)度。對于我們來說，在重新審視行訴制度時，有必要很好地把握現(xiàn)行制度中的諸問題，借鑒各種研究成果，及時、全面、客觀準確地加以反思，展開更加深入的探討。

從我國行訴制度的發(fā)展可以看出，擁有行政權(quán)及立法權(quán)的部門并沒有充分確立保護公民權(quán)利的意識，沒有將行政相對人的權(quán)益保護作為本部門一切工作的基本出發(fā)點和最終歸宿，而司法權(quán)的存在及其運行，不得不以立法權(quán)及行政權(quán)為基礎(chǔ)。在這種意義上，可以說司法權(quán)界限論恰好適合于我國。不過，強調(diào)行政權(quán)的特殊性，從國家制度的設(shè)置上縮小法院裁判權(quán)的范圍，是否違背現(xiàn)代法治精神？我們應該聯(lián)系《行政復議法》的有關(guān)規(guī)定，展開深入探討。

在探討這個問題時，實質(zhì)上更有必要對法官的能力、法官的信賴度以及法院的本來使命進行探討。行訴制度所追求的是實現(xiàn)法律正義，法官必須發(fā)現(xiàn)與之相關(guān)的真實事實，并作出恰如其分的判斷。面對現(xiàn)代國家大量出現(xiàn)的科學訴訟案件，法官乃至法院是否有能力勝任？法官應依據(jù)什么，在多大程度上作出判斷？其判斷有多大可信賴度？這些都需要進行實證性研究與分析。

值得注意的是，過分強調(diào)行政的專門技術(shù)性，使行政法上的處理完全脫離憲法價值，有可能招致憲法價值基準的空洞化。我們不能將行政法上的處理與憲法的價值體系割裂開來。不過，什么是憲法的價值體系？什么是憲法的價值基準？都有待于深入研究。

三、司法統(tǒng)制原則及其制約

司法統(tǒng)制的原則，是現(xiàn)代各國憲法和法院法所普遍規(guī)定的原則。這些原則在制度上是否具有內(nèi)在的界限？這些制度上的界限與憲法規(guī)定的司法審查制有無直接關(guān)系？是否是為提高人權(quán)保障的實效才確立了司法統(tǒng)制的原則？其界限應該從哪些方面予以界定？要探討這些問題，有必要對統(tǒng)治行為論、立法裁量論和行政裁量論加以考察。

（一）統(tǒng)治行為（國家行為）論

根據(jù)統(tǒng)治行為論，法院在行使審判權(quán)的過程中，即使可以對某特定政治部門的行為加以法律判斷，有時也由于該行為具有高度政治性，存在不適于司法判斷的情況，而有意識地不作判斷，將其排除在司法審查范圍之外。至于什么是高度政治性，是不能進行一般性或概括性論述的，只能根據(jù)個別案件，由法院作出政策性或裁量性判斷，進而決定是否應該自我控制審判權(quán)的行使。

值得注意的是，為了論述審判權(quán)的界限而強調(diào)統(tǒng)治行為論的話，只能縮小司法審查權(quán)的范圍，因而削弱法院保障人權(quán)的地位。

（二）立法裁量論

從行訴的角度考察司法權(quán)的界限問題，也有必要分析法院對立法權(quán)統(tǒng)制的問題?，F(xiàn)代各國行政都是在依法行政原則下進行的，許多法律的制定與行政的專門技術(shù)性和政策判斷密切相關(guān)，而法律目的的具體實現(xiàn)被委任給行政部門，委任立法范圍不斷增大。立法裁量論主張對立法的司法統(tǒng)制存在一定界限，法院應尊重立法府的政策判斷和決定，實質(zhì)上是賦予行政機關(guān)推行諸政策的廣泛余地。若法院依據(jù)立法政策或立法裁量論排斥原告的主張，實質(zhì)上賦予既存行政措施以正當性。立法裁量論的廣泛適用，有時會使司法統(tǒng)制失去意義。

因此，應如何確立價值取舍序列，在運用立法裁量論的情形中，應如何使其審查基準具體化和規(guī)則化，如何在運用立法裁量論的同時盡量行使審判權(quán)（二重基準論），以確保行政行為司法審查制度真正發(fā)揮其應有的作用，等等，都是現(xiàn)代行政法學研究的課題。

（三）行政裁量論

法院審查行政行為是否合法，是對于行政的司法統(tǒng)制。但是，當法律規(guī)定某行政行為屬行政機關(guān)的裁量時，法院便不能加以審查（審判權(quán)的界限）。那么，什么情況下屬于行政機關(guān)的裁量？什么情況下應服從司法統(tǒng)制？以司法權(quán)界限論為代表的傳統(tǒng)行政法學，將行政行為區(qū)分為羈束行為和裁量行為，進而將裁量行為分為羈束裁量（法規(guī)裁量）行為和自由裁量（便宜裁量）行為，主張只要沒有逾越和濫用裁量權(quán)，自由裁量行為就不適用司法審查。[11]披訴具體行政行為是否屬于應該委任給行政機關(guān)自由裁量的事項，應該由法院最終作出判斷。尚未經(jīng)法院審查，便規(guī)定某行為屬于行政機關(guān)的裁量權(quán)，需要有全面、客觀、深入而充分的論證。而《行政復議法》的有關(guān)設(shè)定顯然缺乏這方面的理論根據(jù)。

司法統(tǒng)制本來應涉及所有行政行為但若廣泛承認裁量領(lǐng)域，尊重行政機關(guān)首次性判斷權(quán)，使行政上的諸措施更加容易實施，往往會導致司法統(tǒng)制的本來宗旨受到損害，對行政相對人的權(quán)利和自由具有重大侵害可能性的行為也會輕易得以承認。如何在強化對立法和行政的司法統(tǒng)制的同時兼顧行政的效率性，這是當今行政法學研究的重要課題之一。

關(guān)于裁量統(tǒng)制的基準。應該在什么范圍內(nèi)運用行訴法第54條規(guī)定的超越或濫用職權(quán)的法理？有必要從判例法上確立具體化的準則。而司法實踐中的具體使用，顯然缺乏充分的理論根據(jù)，普遍存在簡單化的傾向。至于第54條規(guī)定的違反法定程序的法理，由于過于簡單化和一刀切，有時甚至導致令人啼笑皆非的尷尬局面。有關(guān)準則的確立，首先應該考慮的是，怎樣才有利于保護行政相對人的權(quán)利和自由，同時應兼顧行政管理上的要求。此外，適應行政程序公正化的要求，如何對行政行為的程序?qū)嵤┏浞值乃痉ńy(tǒng)制，也是值得深入研究的。

四、正確認識行訴的界限，確保司法救濟的途徑

在我國，作為控制行政權(quán)的行使，抑制行政權(quán)的態(tài)意，保護行政相對人權(quán)益的救濟途徑，除行訴法規(guī)定的審判上的救濟外，還有行政復議、行政監(jiān)察、信訪等非正式救濟制度、由權(quán)力機關(guān)進行的監(jiān)督檢查以及通過輿論對行政的統(tǒng)制等。不過，行政復議等制度并沒有徹底實行第三人審判機關(guān)制度，對于行政相對人的權(quán)利保護是不充分的。只有通過司法途徑才能夠較好地抑制違法行政行為，保護行政相對人個人權(quán)利。因此，我們不能因為存在著其他行政統(tǒng)制的途徑而限制司法統(tǒng)制。在這層意義上，對《行政復議法》第7條第2款、第8條第1款的規(guī)定，有必要重新審視。

傳統(tǒng)行政法學認為，行政侵害個人權(quán)利，通過法院進行救濟只能是事后審查，而不能對行政進行事前規(guī)制，即不能允許賦課義務訴訟和義務確認訴訟?，F(xiàn)代行政法學對此提出了批判。我國現(xiàn)行立法也完全否定了這種觀點，規(guī)定法院可以判決被告重新作出具體行政行為，判決其履行法定職責，甚至判決變更具體行政行為。[12]這是我國立法上的一個進步，但是，應該如何劃定行政權(quán)和司法權(quán)的界限，仍然是一個值得深入研究的課題。超級秘書網(wǎng)

即使緩和訴訟要件，或者使起訴方法多樣化，也并不一定能直接導致充分的審判上的救濟。但是，如果使訴訟要件嚴格化，限制訴訟類型，則必定縮小審判上的救濟途徑。行政法學研究的課題是，如何防止縮小審判上的救濟途徑，在行政權(quán)不斷膨脹的情況下，如何變革救濟方法，以確立適應社會新形勢和新需求的訴訟制度。

從比較法的角度來看，原告適格的范圍呈現(xiàn)出逐漸擴大的傾向，訴的利益也“呈現(xiàn)出‘從權(quán)利到利益’的變遷”。對訴訟要件進行嚴格限制的話，在表面上仿佛保持了法秩序的穩(wěn)定性，但其背后往往會積累大量的違法狀態(tài)和非正義狀況。我國行訴法規(guī)定，能夠提起訴訟的僅限于具有“認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”者。盡管在受案范圍的規(guī)定中進行了不厭其煩的列舉，但仍存在過于狹窄之嫌。我比較欣賞將不能起訴的事項予以羅列，其余皆可起訴的規(guī)定方式。尤其是在現(xiàn)代社會中，出現(xiàn)了許多雖與自己法律上的利益無直接關(guān)系，但有必要請求審判上救濟的情況。因此，有必要對國外民眾訴訟制度予以考察。探討民眾訴訟，研究訴訟類型的變革，對于完善中國行訴制度，具有極其重要的意義。

值得注意的是，過于強調(diào)形式上的訴訟程序論，有時卻會限制甚至剝奪行政相對人獲得審判上救濟的機會。我們必須正確認識程序與實體的關(guān)系，切不可本末倒置。對行訴制度的改革和完善，當然要重視訴訟程序設(shè)計的改革和完善，但更為重要的是著眼于行政相對人權(quán)利和自由的保護與救濟，注重實體權(quán)利的最終實現(xiàn)。