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本文作者：宋雅琴王有強(qiáng)張楠作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

文獻(xiàn)綜述

當(dāng)代行政改革主要有兩條主線：（1）政府職能優(yōu)化，即重新調(diào)整政府、市場與社會之間的關(guān)系，確定公共事務(wù)的邊界和治理方式；（2）政府內(nèi)部的管理體制改革，包括“結(jié)構(gòu)性變革”和“程序、關(guān)系性變革”[9]，也就是我們所討論的機(jī)構(gòu)改革和運行機(jī)制改革?？v觀改革開放以來我國行政管理體制改革的進(jìn)程，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是改革的核心內(nèi)容，但是在不同的時期落腳點有所不同。在改革初期，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整圍繞著“簡政放權(quán)”展開，在沒有觸動計劃經(jīng)濟(jì)體制的情況下，部門精簡的成果難以鞏固，機(jī)構(gòu)改革陷入了“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。自1988年起，轉(zhuǎn)變政府管理職能成為改革的主旨，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整成為政府職能轉(zhuǎn)變的載體，這一改革邏輯在1998年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中達(dá)到頂峰，大量從事專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門管理的部委被撤銷、降級，為市場經(jīng)濟(jì)體制的建立掃清了行政權(quán)力的障礙。2003年以來，隨著政府的職能趨于穩(wěn)定，政府機(jī)構(gòu)改革又逐漸回歸“重塑政府”[10]，2008年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以“大部制”為主要模式，著重應(yīng)對部門利益分化、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高等組織協(xié)調(diào)問題。整體而言，在行政管理體制改革的進(jìn)程中，政府職能轉(zhuǎn)變是改革的根本宗旨，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整是改革的主要手段，而政府運行層面的制度建設(shè)和管理優(yōu)化則是穿插于改革進(jìn)程中的輔助性手段。有關(guān)改革的偏重點，學(xué)術(shù)界有不同的聲音，整體而言主要有三種觀點，分別為“組織結(jié)構(gòu)論”、“組織管理論”和“整體改革論”“。組織結(jié)構(gòu)論”認(rèn)為，政府組織結(jié)構(gòu)的改革是解決“體制問題”的核心，只有全面理順政府的部際結(jié)構(gòu)、地方政府區(qū)域結(jié)構(gòu)和層級結(jié)構(gòu)，才能從根本上推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府運行質(zhì)量，相關(guān)的研究主要圍繞“大部制”改革、“省直管縣”改革以及“劃小省級區(qū)域”改革進(jìn)行[11]。與組織結(jié)構(gòu)論相對，“組織管理論”認(rèn)為，僅有結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整并不能從根本上改變行政作風(fēng)，機(jī)構(gòu)重組只是行政改革的外在形式，而改革的成功更多地取決于行政機(jī)關(guān)能否建立起科學(xué)合理的內(nèi)部管理制度和運行機(jī)制。進(jìn)一步而言，如果結(jié)構(gòu)性改革無法解決部門整合過程中的利益平衡困境[12]、組織文化融合困境[13]、決策困境[14]以及首長控制困境[15－17]，那么通過改革組建的正式結(jié)構(gòu)很容易被非正式結(jié)構(gòu)削弱甚至架空。然而，對于組織管理論而言，如何處理結(jié)構(gòu)與管理之間的關(guān)系是一個兩難的困境：長期來看，合理的組織結(jié)構(gòu)是組織管理能夠發(fā)揮效用的前提，短期而言，組織結(jié)構(gòu)的頻繁變動則會干擾和影響組織管理的水平和效率，在這種情況下，處理結(jié)構(gòu)調(diào)整與管理優(yōu)化之間的關(guān)系就成為行政改革所面臨的一大挑戰(zhàn)[8]。與前述兩種理論不同，“整體改革論”跳出了行政管理體制改革自身的得失，從中國改革的整體框架評價行政管理體制改革，這一觀點認(rèn)為，行政管理體制改革在本質(zhì)上是政治改革的組成部分，其有效性取決于立法、行政、司法三者關(guān)系的合理化，也取決于黨政關(guān)系的規(guī)范化。這就意味著，在政治體制改革取得突破之前，行政管理體制的改革總是難以脫離高成本、低效率的宿命[18－19]。我們并不否認(rèn)行政管理體制改革與政治體制改革之間的密切聯(lián)系，但是，從管理科學(xué)“政治－行政”二分的視角而言，行政體制改革自身仍然有推進(jìn)的余地。因此，本文以“組織結(jié)構(gòu)論”與“組織管理論”的爭論作為理論出發(fā)點，試圖回答下述問題：在改革資源有限的前提下，以政府結(jié)構(gòu)調(diào)整為主導(dǎo)的戰(zhàn)略是否是最優(yōu)的選擇，政府結(jié)構(gòu)調(diào)整與管理制度建設(shè)的相對重要性如何，二者之間又存在什么樣的關(guān)聯(lián)。為此，本文選擇地方政府的部門作為分析單位，通過實證研究探討現(xiàn)有改革戰(zhàn)略對地方政府的影響。從政府職能的角度來看，中央政府的職能主要是在宏觀層面上對經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行調(diào)控，維持國家的穩(wěn)定和發(fā)展，而地方政府則更集中于中觀和微觀事務(wù)的管理，與人民群眾的聯(lián)系更為密切和頻繁，因此地方政府的行政產(chǎn)出更易通過政府績效的測量進(jìn)行評估[20]。通過引入“政府績效”這一重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，研究問題可以轉(zhuǎn)化為地方政府部門的外部結(jié)構(gòu)處境和內(nèi)部制度建設(shè)如何影響該部門的績效。這一問題包含兩個層面，一是影響路徑，二是影響程度。

理論構(gòu)建

以績效為目標(biāo)進(jìn)行改革是20世紀(jì)80年代以來全球公共管理改革運動的發(fā)展趨勢，而明確政府績效的決定因素是推動政府績效改進(jìn)的前提條件。吳建南和張翔總結(jié)了國外研究者對政府績效決定因素的研究，指出政府績效是由政府組織內(nèi)部的制度性因素和外部的環(huán)境性因素共同決定或影響的，其中組織內(nèi)部因素包括管理、組織學(xué)習(xí)、不確定性、差異性等因素，組織外部因素包括網(wǎng)絡(luò)化、環(huán)境、控制性等因素，而從組織內(nèi)、外部因素相統(tǒng)一的視角來分析，績效又決定于治理和創(chuàng)新等綜合要素[21]。本文從管理主義的基本邏輯出發(fā)，著重探討政府部門間關(guān)系和政府內(nèi)部管理制度建設(shè)與政府績效之間的關(guān)系。政府績效的測量與評價本身是一個復(fù)雜的學(xué)術(shù)與實踐問題[22]，理想的測量方法應(yīng)合理兼顧客觀量化指標(biāo)測量和多元主體主觀評價這兩種方式，但對于本研究而言，這兩種選擇均存在理論合理性和實踐操作性上的困難?？陀^指標(biāo)測量方法需要針對具體部門的目標(biāo)、職責(zé)和任務(wù)設(shè)計特定的量度指標(biāo)，本研究作為一項跨地區(qū)、跨部門的研究無法按照這一要求進(jìn)行設(shè)計。主觀評價方法除了上述操作性困難之外，還存在理論上的不足。這一方法側(cè)重從外部形象感知和服務(wù)消費的角度來測評政府績效，但信息不對稱以及其他主客觀原因?qū)е逻@種方法難以從政府的內(nèi)部管理過程的角度對政府績效做出全面、科學(xué)的綜合評估[23]。綜合考慮研究可行性、數(shù)據(jù)可得性和理論合理性，我們選擇以公務(wù)員對本部門績效主觀認(rèn)知的角度來測量政府績效。我們以問卷的方式了解地方政府公務(wù)員對于政府部門運行現(xiàn)狀的主觀感知，從而檢驗行政管理改革所預(yù)設(shè)的邏輯———政府結(jié)構(gòu)是影響政府績效的主要因素———是否與公務(wù)員的實際感知相符。為了如實反映實證數(shù)據(jù)與概念框架和理論假設(shè)之間的關(guān)系，我們在理論構(gòu)建階段以“部門績效的內(nèi)部感知”而非“部門績效”作為被解釋變量，探討部門間關(guān)系、部門制度、部門文化影響部門績效內(nèi)部感知的路徑與程度。這一技術(shù)性處理有助于強(qiáng)化研究的政策性意義。公務(wù)員既是行政改革的執(zhí)行者又是改革的對象，相比外部的行政服務(wù)對象和一般公眾，公務(wù)員對于政府內(nèi)部的體制、機(jī)制和運行效果顯然有更加充分的信息和切身的體會。雖然公務(wù)員對于政府績效的感知無法直接等同于多元利益主體的主觀評價，但是，如果行政改革的戰(zhàn)略和政府部門的績效在公務(wù)員群體中都無法得到認(rèn)可，那么也就不可能在更大范圍內(nèi)得到支持。因此，作為一項探索性的研究，以公務(wù)員感知的部門績效作為被解釋變量，是符合研究初衷的。以下具體討論解釋變量、中介變量和被解釋變量之間的理論關(guān)系。

1政府部門間關(guān)系與部門績效內(nèi)部感知

組織理論意義上的政府組織結(jié)構(gòu)，是指政府科層組織的結(jié)構(gòu)性特征，即決定組織層級基本形態(tài)與外觀的有形特征[24]。政府內(nèi)部分工形成了政府組織結(jié)構(gòu)的樣貌，表現(xiàn)為部門區(qū)分、層級差異和協(xié)調(diào)方式[25]。具體而言，政府的組織結(jié)構(gòu)分為部門間結(jié)構(gòu)和部門內(nèi)結(jié)構(gòu)，前者強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)的整體結(jié)構(gòu)安排以及具體部門嵌入在整個行政結(jié)構(gòu)網(wǎng)格中的位置，也就是吳建南和張翔所強(qiáng)調(diào)的“組織內(nèi)、外部因素相統(tǒng)一視角”下的“組織結(jié)構(gòu)”；后者則強(qiáng)調(diào)具體部門內(nèi)部的控制幅度、管理人員比重、中心化程度、專業(yè)化程度和正式化程度等[26－27]要素，與組織管理之間的關(guān)系更為緊密。對于本文的研究對象“地方政府部門”而言，行政管理體制調(diào)整該部門與其上級、同級和下級部門之間的關(guān)系，而非該部門內(nèi)部的層級設(shè)置，因此，我們所關(guān)注的是該部門與其他部門之間的關(guān)系。部門間關(guān)系由兩個因素決定，一是該部門在上下層級關(guān)系中的處境，即縱向?qū)蛹壍募瘷?quán)與分權(quán)程度，二是該部門在水平分工關(guān)系中的處境，即部門間的職能界限與部門協(xié)調(diào)關(guān)系。從資源依賴的視角看來，部門間的關(guān)系是政府運行的體制基礎(chǔ)，決定了特定部門在整個行政體制中的位置，進(jìn)而決定了該部門獲取各種資源的能力，也決定了該部門在利益和決策自主權(quán)方面所受到的種種限制，從而形成了部門間不同的“個性”，最終決定了部門績效的差異[28]。我國的行政管理體制改革以建立分工明確、權(quán)責(zé)匹配、協(xié)調(diào)規(guī)范的部門間關(guān)系為目標(biāo)①，這就意味著從改革的方向上而言，清晰而非模糊、剛性而非柔性的政府部門間關(guān)系將有助于提高行政效率。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H1：部門間關(guān)系的合理程度越高，部門績效內(nèi)部感知評價越好。

2政府制度建設(shè)與部門績效內(nèi)部感知

政府管理制度建設(shè)是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容。政府部門通過管理制度對內(nèi)部資源進(jìn)行整合，規(guī)范公務(wù)人員的行為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而輸出績效結(jié)果[29]。公共組織理論對于組織管理與組織績效之間的關(guān)系進(jìn)行了卓有成效的實證研究，研究者將“管理”細(xì)化為一般管理、管理者、管理能力、管理質(zhì)量、管理連續(xù)性和管理改革[21]，大量研究結(jié)果顯示，政府在財政管理、人力資源管理、信息技術(shù)管理、資本管理以及面向結(jié)果的管理等方面的水平對政府績效有著顯著影響[20]。本文主要關(guān)注管理制度的建立和實施對政府績效的影響，這就意味著，我們所討論的“管理制度建設(shè)”并不僅僅指向由各種法律、規(guī)章“、紅頭文件”等構(gòu)成的規(guī)則文本本身的完備程度，還涵括了規(guī)則的實際效力。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H2：部門制度建設(shè)越完善，部門績效內(nèi)部感知評價越好。

3政府部門文化與部門績效內(nèi)部感知

在界定部門間關(guān)系、部門制度與部門績效內(nèi)部感知之間的關(guān)系時，不可忽視政府部門的組織文化這一中介變量。組織文化是政府部門的成員所共享的一套信仰、期待、思想、價值觀和態(tài)度[25]，組織文化依托于組織而存在，即使成員不斷更新，組織文化也能夠得到保持和延續(xù)。強(qiáng)有力的組織文化能夠起到形塑、融合新成員的功能，通過組織成員之間共享的表征、故事和儀式潛移默化地影響組織成員深層次的價值觀。良好的組織文化能夠?qū)⒔M織成員凝聚在一起，形成集體認(rèn)同感，從而有效地激勵組織成員實現(xiàn)組織的目標(biāo)。與此同時，組織的結(jié)構(gòu)和管理系統(tǒng)對于組織文化的塑造和維系也有正面的作用[30]。不同的組織結(jié)構(gòu)和管理制度認(rèn)可不同的組織成員的行為，為成員提供不同水平的激勵，因而帶給成員的感受是不一樣的[25]。組織可以通過提供、執(zhí)行和強(qiáng)化管理規(guī)則，約束組織成員的行為，塑造組織成員的偏好，從而服務(wù)于組織的整體利益。實證研究表明，公共部門的組織文化與組織績效之間有顯著的關(guān)系[31－32]，與此同時，組織文化本身又深深地植根于組織內(nèi)部的管理制度，各種管理制度構(gòu)建的控制機(jī)制影響了組織成員的價值觀、工作態(tài)度，并影響了組織內(nèi)的整體氣氛[33－34]。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H3：部門間關(guān)系的合理程度越高，部門文化越具有凝聚力。假設(shè)H4：部門制度建設(shè)越完善，部門文化越具有凝聚力。假設(shè)H5：部門文化越具有凝聚力，部門績效內(nèi)部感知評價越好。

4政府部門間關(guān)系與部門制度建設(shè)

在分別構(gòu)建了政府部門間關(guān)系、部門制度建設(shè)與部門績效內(nèi)部感知之間的關(guān)系之后，有必要討論兩個解釋變量之間的關(guān)系。組織理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)決定于組織的任務(wù)、技術(shù)內(nèi)核以及外在環(huán)境、組織規(guī)模等周邊因素[35]，而不是由組織內(nèi)的管理和文化因素決定。對于中國政府部門而言，其在行政體系中的部門間關(guān)系是由中國的政治制度、政府職能、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r等因素決定的，因此我們將部門間關(guān)系這一結(jié)構(gòu)要素設(shè)為外因變量。部門間關(guān)系通過兩條路徑影響部門內(nèi)部的制度建設(shè)。一方面，部門間的關(guān)系界定了部門的職能，相應(yīng)的，部門必須通過內(nèi)部管理制度充分調(diào)動組織內(nèi)部的資源和精力用于實現(xiàn)組織的目標(biāo)。另一方面，前文提到，政府部門間的關(guān)系決定了特定政府部門在整個行政體系中的處境，也就決定了該部門從政府行政系統(tǒng)內(nèi)獲取政治支持、物質(zhì)資源和信息資源的能力。由于資源獲取能力對于部門的生存和發(fā)展具有重要的影響，部門必須調(diào)整內(nèi)部的管理制度以適應(yīng)外部處境的變動，從而爭取到稀缺的外部資源。因此，政府的部門間關(guān)系一旦形成，部門中的章程、政策、流程等科層控制的力量就會相應(yīng)地運轉(zhuǎn)起來以獲取組織生存和發(fā)展所需要的資源。這就意味著，部門內(nèi)部的管理制度的制定和實施是受到部門間關(guān)系這一結(jié)構(gòu)因素制約的。合理的部門間關(guān)系能夠向部門提供充足的資源和精力用于提升內(nèi)部管理水平。由此，提出本文的假設(shè)：假設(shè)H6：部門間關(guān)系的合理程度越高，部門制度建設(shè)越完善。圖1展現(xiàn)了本研究中所假設(shè)的部門績效內(nèi)部感知影響因素的概念框架。

研究設(shè)計

1數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來自問卷調(diào)查。我們以2011年9月至12月間在清華大學(xué)公共管理學(xué)院參加公共管理培訓(xùn)的地方政府公務(wù)員作為調(diào)研對象，通過課堂發(fā)放、課后回收問卷，共發(fā)放問卷646份，回收569份，樣本回收率為88．1％，剔除非行政機(jī)關(guān)人員填答的問卷以及填答不全或固定反應(yīng)的無效問卷后，最終得到有效問卷427份，有效問卷回收率為66．1％。由于問卷的發(fā)放采用了方便抽樣法而非嚴(yán)格的概率抽樣法，有必要對樣本的代表性及局限性做出說明。在區(qū)域分布上，調(diào)研對象來自遼寧、山東、江蘇、浙江、湖南、湖北、江西、廣西、廣東、青海等10個省份，無論是從省份的地理分布還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，都具有一定的代表性；在部門分布上，調(diào)研對象來自綜合辦公（20．1％）、文化（9．6％）、稅務(wù)（7．3％）、統(tǒng)計（6．6％）、人事（5．6％）、教育（3．3％）、國土資源（3．3％）、財政（3％）等37個政府部門，也具有一定的代表性。表1的列1~3反映了樣本的構(gòu)成情況，列4列舉了中國政法大學(xué)課題組2007年進(jìn)行的“中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查”[36]所得的分層抽樣數(shù)據(jù)的樣本構(gòu)成情況作為比較。整體而言，本研究的樣本主要為市、縣級政府部門擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，他們的年齡、工齡和學(xué)歷水平比概率抽樣樣本偏高，性別分布上男性比例也略偏高。以參加培訓(xùn)班的公務(wù)員為樣本，研究結(jié)論的不確定性會有所增加，可能的原因包括：（1）選送公務(wù)員參加培訓(xùn)的地方政府部門更加重視人力資源管理，（2）參加培訓(xùn)的公務(wù)員是地方政府的培養(yǎng)對象，（3）培訓(xùn)課程影響了受培訓(xùn)者的認(rèn)知和態(tài)度，等等。但是，考慮到就中國政府的運作情況進(jìn)行實證研究這一任務(wù)本身的難度，這一數(shù)據(jù)仍然有其自身的價值。樣本以地方政府擔(dān)任處、科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員為主體，這一群體是中國地方政府的中堅力量，他們具有較高的文化程度和極其豐富的政府工作經(jīng)驗，對政府運行情況有著較為全面、深刻的認(rèn)識和理解。此外，樣本的區(qū)域分布和部門分布較為均衡，這也在一定程度上保證了樣本的代表性。需要注意的是，樣本中缺少來自于國務(wù)院部委和省級政府單位的公務(wù)員，因此我們的研究結(jié)論僅及于市以下政府單位的運作情況，不能簡單地推至整個中國政府的運行情況。

2變量測量

我們采用被調(diào)查者主觀評價的方法來測量政府的部門間關(guān)系、部門制度建設(shè)、部門文化與部門績效內(nèi)部感知。對于一項針對中國政府運行情況的實證研究而言，直接采用成熟量表十分困難，這是因為關(guān)注組織運行的研究主要是圍繞企業(yè)組織展開，針對科層式政府體制的研究很少。此外，政治體制和行政環(huán)境等要素也決定了政府運行存在國別差異，無法直接援引國外量表。我們根據(jù)中國政府管理體制自身的特點、結(jié)合管理學(xué)的核心概念框架以及國外的研究經(jīng)驗構(gòu)造了4個量表，均采用6點李克特語義差異量表進(jìn)行測量。關(guān)于部門間關(guān)系，現(xiàn)有研究主要圍繞比較研究展開[37－38]，鮮有實證先例，我們根據(jù)中國政府部門間關(guān)系的現(xiàn)狀選取了6條語句，從縱向部門間關(guān)系和橫向部門間關(guān)系兩個方面進(jìn)行測量。縱向部門間關(guān)系包括縱向分工（上級政府對口業(yè)務(wù)主管單位或本級政府領(lǐng)導(dǎo)①不干預(yù)單位權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)），縱向資源（上級政府對口業(yè)務(wù)主管單位或本級政府領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)時提供必要的資源支持）；橫向部門間關(guān)系包括橫向分工（單位與其他政府部門之間有清晰的職責(zé)分工），協(xié)調(diào)清晰（單位與其他部門發(fā)生權(quán)限沖突時有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制），協(xié)調(diào)規(guī)范（部門之間的業(yè)務(wù)和利益關(guān)系不會影響部門協(xié)調(diào)的效果），協(xié)調(diào)干擾（部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系不會耽誤個人的本職工作）。關(guān)于管理制度建設(shè)，我們參照Brewer和Selden[32]以及Brewer[39]選取了7條語句，從非業(yè)務(wù)管理制度、業(yè)務(wù)管理制度和監(jiān)督制度三個方面進(jìn)行測量。非業(yè)務(wù)管理制度包括人事管理、財務(wù)管理的完善程度；業(yè)務(wù)管理制度包括決策管理的民主參與程度，流程管理的規(guī)范程度，電子政務(wù)管理的水平；監(jiān)督制度包括內(nèi)部監(jiān)督的完善程度和領(lǐng)導(dǎo)受到監(jiān)督的程度。關(guān)于組織文化，我們參照Brewer和Selden[32]以及Marcoulides[34]選取了5條語句從認(rèn)同（同事們認(rèn)為單位所從事工作的社會價值高）、歸屬（同事們對單位有歸屬感）、自覺（同事們遵守單位制度的自覺程度高）、學(xué)習(xí)（單位的學(xué)習(xí)氛圍濃厚）、合作（同事們之間有合作文化）五個方面進(jìn)行測量。關(guān)于政府績效，我們參照Kuhlmann[40]選取了5條語句，從效率和效能兩個方面進(jìn)行測量。效率包括人員效率水平、資金效率水平；效能包括完成指標(biāo)情況、履行職能情況、獲得表彰情況。相關(guān)測量項目經(jīng)過預(yù)試問卷的量表項目分析和探索性因素分析，有如下項目未能通過檢驗：部門間關(guān)系層面的“協(xié)調(diào)干擾”，管理制度建設(shè)層面的“電子政務(wù)”，績效層面的“獲得表彰”。保留的20個測量項目如表2的列1~2所示。

實證結(jié)果

本文使用結(jié)構(gòu)方程模型對研究假設(shè)進(jìn)行驗證，運用AMOS17．0版軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，以極大似然法為參數(shù)估計法。

1描述性統(tǒng)計分析

表2顯示了20個測量指標(biāo)的描述性統(tǒng)計結(jié)果，這些結(jié)果勾勒了出地方政府部門單位的整體運行情況。在部門間關(guān)系層面上，受試者所在單位的上級主管部門（屬地管理部門的同級政府和垂直管理部門的上級業(yè)務(wù)主管單位）對于下級單位權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)干預(yù)較多，這一方面是與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式相一致的，另一方面也表明政府部門單位的自主性有限。與之相關(guān)，縱向資源的分配狀況是與縱向權(quán)力的分配情況基本相符的。在橫向結(jié)構(gòu)上，部門之間的職責(zé)分工情況相對較好，這項指標(biāo)是結(jié)構(gòu)層面上唯一平均分超過3．5的。部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的明確程度要遜于分工的明確程度，而且部門之間的協(xié)調(diào)高度依賴于部門之間的業(yè)務(wù)和利益關(guān)系，這表明協(xié)調(diào)機(jī)制的運行還依賴于“人為因素”，規(guī)范化程度不高。在組織管理層面上，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程較為規(guī)范，針對內(nèi)部一般公務(wù)員的監(jiān)督機(jī)制也較為完善。財務(wù)、決策、人事管理制度的完備程度也獲得了略高于3．5的分?jǐn)?shù)。得分最低的一項是監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)層的有效性，這表明對政府單位一把手的監(jiān)督還有待加強(qiáng)。在組織文化的層面上，公務(wù)員對所從事工作的認(rèn)同度較高，對單位的歸屬感較強(qiáng)，工作自覺性較強(qiáng)，公務(wù)員之間的合作文化也比較好，相比較而言，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的學(xué)習(xí)氛圍要稍微差些。在政府績效層面上，觀察指標(biāo)出現(xiàn)了一定的分化。與效能有關(guān)的兩個指標(biāo)（完成指標(biāo)和履行職能）要明顯優(yōu)于與效率有關(guān)的兩個指標(biāo)（人員效率和資金效率），這本身也是一個值得進(jìn)一步探索的問題。這里不排除公務(wù)員在主觀判斷本單位的效率和效能時存在一定的系統(tǒng)偏差，但是不能忽視的一點是，行政機(jī)關(guān)的高效能有可能來自效率以外的其他因素的貢獻(xiàn)，例如，占據(jù)的社會資源、特定政績觀下的相機(jī)行為等，這里僅僅提及，不做全面展開。在測量變量的正態(tài)性評估方面，所有變量的偏度系數(shù)均小于3，峰度系數(shù)均小于8，表明樣本在變量的分布上符合正態(tài)性假設(shè)。

2測量模型的信度和效度

測量模型的信度和效度檢驗結(jié)果如表3所示。采用結(jié)構(gòu)方程模型的驗證性因子分析，得到所有測量指標(biāo)的因素負(fù)荷量均介于0．50至0．95之間，表明模型的效度良好。在信度方面，各潛在變量的組合信度均大于0．6，表明模型的效度良好。盡管結(jié)構(gòu)層面各測量指標(biāo)的信度系數(shù)和測量誤差的數(shù)值不夠理想，但考慮到結(jié)構(gòu)層面的組合信度結(jié)果理想，仍然接受這一測量模型。

3整體模型的適配度

原始假設(shè)模型（M1）的適配度檢驗情況如表4的行2數(shù)據(jù)所示。從整體模型與觀察數(shù)據(jù)的擬合程度來看，卡方自由度比為3．301，高于3，表明假設(shè)模型的適配度不佳。根據(jù)報表中提供的修正指標(biāo)值，逐步放松測量變量的殘差項之間的共變關(guān)系，得到修正后的模型。增列“完成指標(biāo)”的誤差變量和“履行職能”的誤差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M2；在此基礎(chǔ)上，增列“流程管理”的誤差變量和“內(nèi)部監(jiān)督”的誤差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M3；進(jìn)一步增列“財務(wù)管理”的誤差變量和“資金效率”的誤差變量之間的共變關(guān)系，得到修正模型M4。M4卡方值的P值顯著，表明理論模型與觀察數(shù)據(jù)的矩陣之間不適配，但是考慮到卡方值的顯著性對樣本數(shù)量影響很敏感，在樣本數(shù)較大時，卡方值顯著性概率值會變小，因此對于本文的大樣本（n＞200）應(yīng)主要綜合其他指標(biāo)來分析模型的適配度。修正模型M4的各項適配度指標(biāo)，除了RMR略高于0．05，RFI略低于0．9，其他均在適配良好的范圍之內(nèi)。綜上，本文理論模型的整體擬合度較好，可以用以檢驗本文提出的研究假設(shè)。

4路徑系數(shù)和假設(shè)檢驗

理論模型的路徑系數(shù)與假設(shè)檢驗如表5和圖2所示。對標(biāo)準(zhǔn)化參數(shù)估計值的研究表明，6種假設(shè)關(guān)系中有4種是顯著的，而且與預(yù)測的方向一致。具體而言，有關(guān)政府部門績效內(nèi)部感知的直接影響因素的三個假設(shè)中，假設(shè)1關(guān)于部門間關(guān)系影響部門績效內(nèi)部感知的假設(shè)沒有得到支持，而假設(shè)2和假設(shè)5關(guān)于部門制度建設(shè)和部門文化對部門績效內(nèi)部感知的直接影響則具有顯著性，得到了實證支持。在有關(guān)部門文化影響因素的兩個假設(shè)中，假設(shè)3關(guān)于部門間關(guān)系影響部門文化的假設(shè)沒有得到支持，而假設(shè)4關(guān)于部門制度建設(shè)影響部門文化則具有顯著性，得到了實證支持。最后，假設(shè)6關(guān)于部門間關(guān)系影響部門制度建設(shè)也得到了實證的支持。部門間關(guān)系和部門制度建設(shè)對部門績效內(nèi)部感知的總影響效應(yīng)分別為0．449、0．700，可見部門制度建設(shè)對于績效內(nèi)部感知的總影響效應(yīng)要大于政府部門間關(guān)系的影響，部門間關(guān)系雖然對政府績效沒有直接影響，但間接影響仍不容忽視。

討論

實證結(jié)果對于假設(shè)模型的整體支持表明政府結(jié)構(gòu)和政府管理對于政府績效的重要性，而對具體路徑關(guān)系的檢驗結(jié)果則揭示了政府結(jié)構(gòu)影響政府績效的實際復(fù)雜路徑。具體而言，我們的研究結(jié)果表明，部門間關(guān)系不直接對部門文化和部門績效的內(nèi)部感知產(chǎn)生影響，但對部門制度建設(shè)具有顯著的正面影響。部門制度建設(shè)對政府的部門文化有顯著的正面影響，二者又對部門績效內(nèi)部感知產(chǎn)生了正面的直接影響。上述結(jié)果對于理解行政改革的戰(zhàn)略以及改革的路徑都有重要的意義。

1結(jié)構(gòu)還是管理：理論論爭的實證深化

有限的行政改革資源應(yīng)該更多地用于調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)還是用于完善政府管理制度，這是行政改革的戰(zhàn)略性問題，也是本文所關(guān)注的核心問題。基于市級以下地方政府公務(wù)員的調(diào)查結(jié)果表明，至少在地方政府層面上，管理制度建設(shè)對政府績效的整體影響效應(yīng)要大于部門間關(guān)系，政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化對于政府績效的影響主要是通過間接地改善政府管理制度來實現(xiàn)的。這一結(jié)果有力地回應(yīng)了理論層面的“組織結(jié)構(gòu)論”和“組織管理論”之間的論爭———結(jié)構(gòu)的確重要，其重要性在于為管理制度建設(shè)提供了體制環(huán)境和基礎(chǔ)，沒有完善、有效的制度建設(shè)，結(jié)構(gòu)調(diào)整本身是無法提高政府績效的?；仡櫸覈呀?jīng)進(jìn)行的六輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以及地方政府層面推進(jìn)的省直管縣、行政區(qū)域劃分等政府結(jié)構(gòu)方面的改革，改革的內(nèi)容均圍繞政府間的縱向權(quán)力關(guān)系和橫向部門間的協(xié)調(diào)關(guān)系展開。改革通過理順縱向關(guān)系，解決政府部門的職能以及與之相匹配的職權(quán)，為政府部門的運行提供必要的行政資源；通過理順部門之間的橫向關(guān)系，解決部門之間的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門、利益沖突等問題。通過結(jié)構(gòu)性的改革，政府部門運行的體制環(huán)境得以改善，政府部門不再為處理部門間關(guān)系過度耗費精力，可以將資源集中用于內(nèi)部管理制度的完善，從這一意義上，結(jié)構(gòu)改革的確非常重要。然而，部門間關(guān)系與政府績效之間的路徑鏈條表明，結(jié)構(gòu)改革僅僅是改革的第一步，絕非改革的全部，如果在結(jié)構(gòu)改革之后沒有及時、充分地進(jìn)行管理制度層面的改革，那么改革的效果是難以深入、穩(wěn)固和持久的。如果我們將視野從靜態(tài)政府運行狀況轉(zhuǎn)向動態(tài)改革進(jìn)程，結(jié)構(gòu)性改革對政府績效的影響機(jī)制更加復(fù)雜。研究表明，組織結(jié)構(gòu)的變動，尤其是核心組織結(jié)構(gòu)的變動，會對部門運行帶來不確定性，這種不確定不僅來自部門內(nèi)部，更多地來自組織所嵌入的體制網(wǎng)絡(luò)，從而對組織的績效輸出造成干擾[41－43]。這就意味著，如果考慮到結(jié)構(gòu)性改革對于績效可能造成的沖擊，結(jié)構(gòu)性改革對績效的整體效應(yīng)將進(jìn)一步降低，結(jié)構(gòu)性改革相對于管理制度改革的效果也要進(jìn)一步下降。

2行政文化：改革的要義

本研究的一個獨特之處是引入了部門文化作為中介變量，實證結(jié)果凸顯了政府組織文化對于政府績效的顯著影響，從改革的影響機(jī)制層面解釋了結(jié)構(gòu)性改革無法跳過制度建設(shè)直接影響政府績效的原因，即結(jié)構(gòu)性的改革沒有從文化的層面上發(fā)揮根本性的作用，由此得到一個重要的結(jié)論———行政改革必須重視對于政府組織文化的影響。組織文化深深扎根于組織中的正式制度，人事管理上以能力還是以關(guān)系作為升遷標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)管理是否規(guī)范、決策制度是否民主、業(yè)務(wù)流程是否合理、監(jiān)督機(jī)制是否奏效，這些管理制度的完善程度與政府部門的文化導(dǎo)向密切相關(guān)。組織文化為改革提供的正式制度提供支持和合法性來源。因此，未能從信念、價值層面觸動官僚體制的改革只能倏然來往，無法作用于行政管理體制的長期改善。甚至，頻繁、無規(guī)則、無規(guī)律的行政改革會擾亂整個行政管理體制賴以維系的科層制文化，尤其是行政官員對于職業(yè)生涯的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，進(jìn)而產(chǎn)生破壞性的效果。實證結(jié)果表明，部門文化對于部門績效具有顯著、直接、重要的影響，而行政文化的塑造又與部門制度建設(shè)緊密關(guān)聯(lián)，從這一意義上，在對行政管理體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計時，無論是結(jié)構(gòu)調(diào)整還是管理優(yōu)化，都應(yīng)該著力于塑造具有凝聚力的行政文化，避免破壞行政文化的整合性。

結(jié)論與進(jìn)一步研究的空間

本文以我國行政管理體制改革作為研究背景，通過對多地區(qū)、多部門的市級以下地方政府部門的運行情況進(jìn)行問卷調(diào)查，使用結(jié)構(gòu)方程模型揭示了部門間關(guān)系和部門制度建設(shè)對部門績效內(nèi)部感知的影響方式和影響程度。研究表明，部門間關(guān)系作為政府結(jié)構(gòu)的核心特征對于政府績效并沒有直接的影響作用，其影響作用是通過部門制度建設(shè)和部門文化間接發(fā)揮的。部門文化這一既往研究中并未受到足夠重視的變量，對于部門績效有直接、顯著且重要的影響。這一研究結(jié)果對行政管理體制改革的實踐有重要意義。長期關(guān)注中國行政管理體制改革進(jìn)程會發(fā)現(xiàn)我們的改革具有重結(jié)構(gòu)、輕制度的特點。改革初期面臨政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整，涉及機(jī)構(gòu)存廢、級別調(diào)整、位子帽子，政府自上而下進(jìn)行動員，以運動式的方式大力推動，各利益相關(guān)者高度關(guān)注。一旦進(jìn)入到改革的實質(zhì)性攻堅階段，需要進(jìn)行配套的長期、復(fù)雜、精細(xì)的制度性改革時，改革的聲勢就日漸勢微。這種虎頭蛇尾式的改革導(dǎo)致下一個改革周期到來的時候，改革者仍然不得不面對上一輪改革周期面臨的同樣問題，不得不再次動用與上一輪改革類似的策略和工具，這是行政管理體制改革未能取得關(guān)鍵性突破的一個原因。公務(wù)員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，是行政改革的對象、親歷者和執(zhí)行者，我們的研究關(guān)注了這一群體對于中國行政管理體制改革戰(zhàn)略的感知和態(tài)度，這對于改革戰(zhàn)略的反思具有重要的意義。首先，政府縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的改革仍然很重要，但是這類改革對于政府績效很難起到立竿見影的效果，對于這類改革要給予時間上的寬容，不可因為短時間內(nèi)沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)就簡單地否定。其次，結(jié)構(gòu)性改革并不能直接對政府績效產(chǎn)生正面影響，必須配之以管理制度層面上的改革。如果沒有財政、人事、決策、流程以及監(jiān)督制度的配套和完善，運動式組織結(jié)構(gòu)調(diào)整只能起到形式化改革的作用，而無法觸動政府運作的實質(zhì)問題。進(jìn)一步，使用收益成本分析的方法重新思考改革戰(zhàn)略，那么，相比管理制度層面的改革，結(jié)構(gòu)層面的調(diào)整顯然成本更加高昂，這也是我國行政管理體制改革總是依靠五年一次的改革窗口進(jìn)行運動式推進(jìn)的原因。相較而言，管理層面的改革并不需要對政府結(jié)構(gòu)和人員作出劇烈的調(diào)整，成本相對較小。此外，管理層面的改革容許地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展程度，按照當(dāng)?shù)氐男枨?、可行程度，有步驟、有節(jié)奏地展開更為系統(tǒng)、長期的改革試驗，這有助于調(diào)動地方政府內(nèi)在的改革動力和改革熱情，降低改革成本、提升改革效果。因此，在今后的改革中應(yīng)該給予管理制度層面的改革更多的重視，通過局部的、具體制度的改革為整體的、基本制度的變革創(chuàng)造條件[8]。從這一意義上，成功的改革戰(zhàn)略應(yīng)創(chuàng)造條件使“小的改善”蓬勃成長[44]。

本研究尚有若干不足有待改進(jìn)：

（1）在研究設(shè)計上，還有若干技術(shù)環(huán)節(jié)有待改進(jìn)。目前，國內(nèi)有關(guān)政府組織的實證研究遠(yuǎn)不如企業(yè)組織發(fā)達(dá)和完善，本研究作為探索階段的嘗試尚有許多不足之處。首先，在測量模型上，有關(guān)政府部門間關(guān)系、部門制度建設(shè)和部門文化的測量指標(biāo)還有待于進(jìn)一步擴(kuò)展和細(xì)化，有關(guān)政府績效的測量主要來自地方政府官員的主觀感知，還有待于針對特定地區(qū)或特定系統(tǒng)引入若干客觀指標(biāo)或是外部評價方法以提高研究的科學(xué)性。其次，本研究是一項截面研究，而行政改革是一個動態(tài)的過程，一個理想的研究設(shè)計是針對特定的部門分別提取改革前和改革后的相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析，由于存在時間延滯效應(yīng)的問題，這將是一個很大的挑戰(zhàn)。再次，研究樣本來自公共管理培訓(xùn)項目的學(xué)員，樣本可能存在一定的偏差，尚需在抽樣方法上做出改進(jìn)。最后，本研究的樣本僅及于市級以下政府部門的公務(wù)員，這限制了研究結(jié)論的適用范圍，下一步的研究將探索中央部委及省級政府的運作情況?？紤]到中國行政管理體制改革的頂層設(shè)計更多地考慮到全國的整體情況尤其是部委一級政府運行中存在的問題，以部委為對象的研究在政策意義上將更具價值。

（2）在研究范式上，還有待于突破管理主義范式。盡管行政管理體制改革已經(jīng)被視為政治體制改革的重要內(nèi)容，我國的行政管理體制改革在實踐上仍然秉持管理主義的基本邏輯，即通過對官僚體制的內(nèi)部優(yōu)化來解決政府不斷面臨的種種問題，因此改革的出發(fā)點就是完善行政體制本身。本研究在進(jìn)行理論設(shè)計時順應(yīng)了改革的現(xiàn)實邏輯，圍繞理性管理主義構(gòu)造假設(shè)模型：一是將政治體制、行政對象等政府運行的環(huán)境要素隱去不計；二是假設(shè)管理制度建設(shè)對于組織文化僅具有單向的影響，忽略了文化對于管理的影響作用。然而，從全球行政改革的趨勢而言，一國行政體制的完善終究無法脫離政治體制環(huán)境，無法脫離行政部門與經(jīng)濟(jì)、社會組織之間的互動，僅僅通過行政系統(tǒng)的自我完善是難以實現(xiàn)“善治”目標(biāo)的。此外，政府組織結(jié)構(gòu)和管理制度的演變過程也存在著路徑依賴，行政文化通過影響行政主體的行為模式在一定程度上也影響了行政管理的有效性，甚至行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，在進(jìn)一步的研究中，還應(yīng)嘗試突破管理主義的思維方式和研究范式，逐步引入開放系統(tǒng)和自然系統(tǒng)的視角，使實證研究更為豐滿、更具前瞻性。展望未來，在明晰了政府組織結(jié)構(gòu)、管理制度、行政文化與政府績效之間的框架性關(guān)系之后，我們將進(jìn)一步細(xì)化研究內(nèi)容，重點探索結(jié)構(gòu)性要素（縱向權(quán)力分配、橫向協(xié)調(diào)關(guān)系）、管理性要素（人事、財務(wù)、決策、流程、監(jiān)督）、文化性要素與政府績效之間的具體影響路徑，探索政府管理制度改革中存在梗阻的要素及其影響因素，為政府管理制度建設(shè)的深入開展提供更具針對性的政策建議。