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一、橫向地方政府間的關(guān)系模式

區(qū)域內(nèi)的各政府組織基于本身合作的必要性、意愿和專業(yè)需求、財(cái)政資源和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),以及追求效率與效益等方面的考慮,會(huì)采取有限合作、適當(dāng)合作或大型合作等方式來從事跨域或跨界合作。[2]一般而言,政府之間的合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作最主要的機(jī)制。當(dāng)今,政府主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織仍然是區(qū)域合作的重要形式,地方政府仍然充當(dāng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。從各國政府跨區(qū)合作治理過程來看,地方政府間橫向關(guān)系才是府際關(guān)系的關(guān)鍵性要素。地方政府的橫向關(guān)系有兩種類型:一種是同級(jí)地方政府之間的平行關(guān)系;另一種是不同級(jí)別但又互不隸屬的地方政府之間的斜向關(guān)系。地方政府間的橫向關(guān)系,無論是平行關(guān)系還是斜向關(guān)系,彼此都不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,也不存在管轄與被管轄關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系,它主要表現(xiàn)為交流、競爭與合作的關(guān)系。如果說地方政府間的縱向關(guān)系具有政治和行政意義的話,那么地方政府間的橫向關(guān)系則主要具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。[3]

正是在地方利益驅(qū)動(dòng)下,各種形式的區(qū)域性開發(fā)和合作趨向方興未艾,這些活動(dòng)以地方政府為主要組織者。傳統(tǒng)的府際合作以具有隸屬關(guān)系的縱向合作為主,地方政府間的橫向關(guān)系主要表現(xiàn)為相互競爭關(guān)系。但近年來,隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,政府間的橫向合作關(guān)系獲得了長足發(fā)展,相互依存和相互合作已經(jīng)成為府際關(guān)系發(fā)展的新趨勢。為了解決地方政府之間的共同問題或協(xié)調(diào)多方在某領(lǐng)域的關(guān)系,地方政府之間通過簽訂正式或非正式的協(xié)議、設(shè)立委員會(huì)等多種形式形成合作關(guān)系。地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,從而增加了地方政府之間的相互依賴性。地方政府間的合作主要以經(jīng)濟(jì)協(xié)作為基礎(chǔ)和紐帶,普遍促進(jìn)了相關(guān)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的改善,促進(jìn)了要素在區(qū)域之間的流動(dòng)和合理布局。就區(qū)域公共管理而言,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景下,合作是地方政府間關(guān)系的主流。當(dāng)前地方政府間的合作主要有都市圈、政府鏈、區(qū)域性地方政府論壇、功能化特區(qū)、區(qū)域委員會(huì)等形式。區(qū)域公共管理是基于公共物品治理之上的共同管理,諸多形式的地方政府間關(guān)系實(shí)質(zhì)是平等的伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系緣起于城市治理,特別是指城市政府與私營部門在公共服務(wù)提供上的合作伙伴關(guān)系。

目前,伙伴關(guān)系一詞已經(jīng)被運(yùn)用到政府間關(guān)系的具體工作方式中,成為政府間橫向關(guān)系模式變遷的趨向之一。尤其是在一個(gè)很多重大問題都沒有固定的區(qū)域限制、很多領(lǐng)域權(quán)力重疊的時(shí)代,伙伴制可能是一種填補(bǔ)空白和建立至少是部分責(zé)任制的有效方式。[4]政府間伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)為:①能夠制造合作者之間的協(xié)同效應(yīng);②能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)分散給各參與者;③有助于一個(gè)參與者影響另一個(gè)參與者的世界觀和行為方式;④能成為獲得更多財(cái)政資源的手段;⑤能夠減少公開沖突,創(chuàng)造和諧政策氣氛,促進(jìn)政治合作;⑥減少對(duì)政府過多的要求,并創(chuàng)造更廣泛和更分散的責(zé)任制。[5]通過利益、風(fēng)險(xiǎn)以及責(zé)任共擔(dān)的伙伴式關(guān)系,減少了每一個(gè)政府處于矛盾中心的可能性,降低了區(qū)域公共管理的機(jī)會(huì)成本。

從西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看,政府間伙伴關(guān)系的運(yùn)行與政府行政體制的運(yùn)行是雙軌的,并且伙伴制并不會(huì)取代政府的行政等級(jí)劃分。因?yàn)?伙伴關(guān)系僅僅是政府間處理共同面臨的問題的具體工作方式,它并不會(huì)影響參與其中的各地方政府管理其轄區(qū)的各項(xiàng)權(quán)力,更不會(huì)打破原有的政府間縱向等級(jí)轄制結(jié)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化的浪潮中,地方經(jīng)濟(jì)力量仍在不斷增強(qiáng),如何既能維護(hù)各地方政府對(duì)其轄區(qū)的治理權(quán)能,又能促使地方政府間通力合作來共同處理區(qū)域內(nèi)的公共管理事務(wù),成為世界各國地方政府急需解決的一個(gè)重要問題?；锇殛P(guān)系的模式提供了一個(gè)較好的借鑒。借鑒國外區(qū)域公共管理和政府合作的模式,并結(jié)合我國區(qū)域治理的具體情況及其所處的環(huán)境,筆者認(rèn)為,鑒于我國的區(qū)域發(fā)展參差不齊,差別較大,就全國范圍來看,比較適合我國的區(qū)域政府合作模式有以下幾種:

1.地方政府間的專題項(xiàng)目式合作專題項(xiàng)目式合作主要是圍繞一些跨地區(qū)的項(xiàng)目進(jìn)行的,而這些項(xiàng)目通常是地方政府難以單獨(dú)解決的區(qū)域性公共問題、矛盾或者需求,如跨區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等,通常需要通過一些項(xiàng)目合作的形式來實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作。這種合作可以根據(jù)不同的跨區(qū)公共問題的需求而量體定做,具有很強(qiáng)的針對(duì)性和便利性,另外還具有較強(qiáng)的靈活性和時(shí)效性,往往隨著某個(gè)公共問題的出現(xiàn)而開始,也隨著該問題的解決而終止,不需要設(shè)立專門的區(qū)域性機(jī)構(gòu),是一種較為簡單但且有效的區(qū)域合作的實(shí)現(xiàn)方式。正因?yàn)檫@些優(yōu)點(diǎn),也由于幾乎每個(gè)區(qū)域都存在著大量需要合作解決的區(qū)域性公共問題,所以這種合作模式的應(yīng)用范圍比較廣泛,頻率也比較高。但在這種合作模式中,必須注意一個(gè)問題:就是參與的各地方政府必須在平等自愿的前提條件下達(dá)成合作共識(shí),并在合作之前,就合作的內(nèi)容、各方需要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)等簽訂協(xié)議或合同,以免事后產(chǎn)生不必要的糾紛。這種合作模式簡單易行、效果顯著、對(duì)政治生態(tài)環(huán)境的要求不高,在我國的區(qū)域合作中可以靈活地加以運(yùn)用。

2.區(qū)域行政專區(qū)式合作這種合作形式主要借鑒了美國的專區(qū)(specialdistrict)制度。這種制度是美國府際合作方面比較成功的制度創(chuàng)新。它被廣泛用于美國社會(huì)區(qū)域性事務(wù)的管理、提供跨行政區(qū)公共服務(wù)與產(chǎn)品等方面,收到了良好的效果。這里所說的美國的專區(qū),是由美國州議會(huì)或者地方政府根據(jù)法律創(chuàng)設(shè)的具有特殊目的的“政府”,它通常行使一種或有限的幾種職能,擁有獨(dú)立于一般政府的行政和財(cái)政自主權(quán)。如圖書館區(qū)、消防保護(hù)區(qū)、公共住房局等等。[6]設(shè)專區(qū)主要是為了履行超出地方政府行政邊界的某種功能。區(qū)域內(nèi)的普通地方政府之間將各自的全部或者部分區(qū)域合并為一個(gè)專區(qū),設(shè)立獨(dú)立的管理機(jī)關(guān),目的在于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)(如排污區(qū)),讓該項(xiàng)功能的所有受益者包括在內(nèi)(如空氣污染防治區(qū))以減少搭便車現(xiàn)象,或者與某項(xiàng)職能的自然邊界相吻合。專區(qū)的最大優(yōu)勢就是它可以突破現(xiàn)有體制約束,在不涉及現(xiàn)行行政管理框架的情況下,實(shí)現(xiàn)區(qū)域職能(一般是部分職能)管理方面的一體化,而且不用產(chǎn)生大都市政府,從而避免了大都市政府中對(duì)區(qū)域性服務(wù)的集中而產(chǎn)生的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。這種合作模式較之專題項(xiàng)目式合作而言,實(shí)現(xiàn)的難度稍大,對(duì)政治體制等的要求也比較高,只有發(fā)展較為成熟的區(qū)域才可以考慮。除借鑒美國行政專區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)外,還要緊密結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況,通過合作和聯(lián)動(dòng),創(chuàng)建富有中國特色的同域職能管理機(jī)制和相關(guān)體制,設(shè)立某些公共服務(wù)領(lǐng)域的專門區(qū)。

3.城市聯(lián)盟式合作政府聯(lián)盟(聯(lián)合體)也是一種較為可行的嘗試,其組織化、制度化程度都要高于前面兩種類型,是一種具有調(diào)試性質(zhì)的形式。組建的城市聯(lián)盟不屬于一級(jí)政府,不是行政實(shí)體,而是一個(gè)類似于邦聯(lián)的靈活的聯(lián)合體,成員政府彼此讓渡出部分公共權(quán)力,制定具有法律效力的制度章程,明確規(guī)定職責(zé)內(nèi)容與管轄范圍,在共同的事務(wù)管理和治理領(lǐng)域內(nèi)享有唯一的權(quán)威性,而在超出此范圍外則無權(quán)干涉各地方事務(wù)。[7]應(yīng)該說,就長三角地區(qū)各城市當(dāng)前的合作程度而言,在長三角地區(qū)建立“城市聯(lián)盟”來統(tǒng)一行使跨界職能、協(xié)調(diào)政府間的利益、解決政府間的利益沖突問題是一個(gè)較為合理可行的選擇。該城市聯(lián)盟不是一級(jí)政權(quán),它與兩省市政府間的關(guān)系,只是行政業(yè)務(wù)上(僅限于區(qū)域性事務(wù))的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。作為中央政府在長三角區(qū)域的派出機(jī)構(gòu),并在其下設(shè)立委員會(huì)或董事會(huì)等性質(zhì)的常設(shè)機(jī)構(gòu),各地方政府作為委員會(huì)成員,具有平等的地位。該委員會(huì)具有區(qū)域性公共事務(wù)的實(shí)際行政決策權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行力,負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)整個(gè)長三角區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展。按照這種組織設(shè)置,現(xiàn)有的省級(jí)政府與其轄區(qū)內(nèi)的城市關(guān)系在整體上沒有太大的變化,領(lǐng)導(dǎo)體制、行政體制以及財(cái)政關(guān)系依舊。只是對(duì)于那些被納入長三角大都市圈發(fā)展的城市,在某些涉及長三角區(qū)域的領(lǐng)域,如產(chǎn)業(yè)布局、水、電等資源管理、環(huán)保建設(shè)等方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與決策權(quán)歸屬長三角城市聯(lián)盟及其常委會(huì)行使,統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)籌安排。

這是地方政府在一定范圍內(nèi)、某種程度上分權(quán)的嘗試,便于地方政府轉(zhuǎn)變職能,對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行更為有效的管理與服務(wù)。當(dāng)然,區(qū)域內(nèi)政府的合作模式遠(yuǎn)不止這幾種,并且,隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各種制度創(chuàng)新的跟進(jìn),還會(huì)有很多新的合作模式和區(qū)域協(xié)調(diào)管理模式出現(xiàn)。區(qū)域在選擇政府間的合作模式時(shí),要做到不拘一格、綜合運(yùn)用各種合作模式,并隨著形式的變化不斷地嘗試新的合作模式。

二、地方政府與非政府組織間的結(jié)構(gòu)安排

在地方政府與非政府組織間的結(jié)構(gòu)框架問題上,網(wǎng)絡(luò)治理提供了良好的理論支持。網(wǎng)絡(luò)模式強(qiáng)調(diào)的是政府與非政府組織間的相互依賴關(guān)系和平等關(guān)系。它們在地位上是平等的,但又因?yàn)槠洫?dú)特的目標(biāo)和資源而成為網(wǎng)絡(luò)中不可缺少的結(jié)點(diǎn),即主體之間是相互依賴的,并采取合作的策略來實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。我國非政府組織的發(fā)展基本上屬于政府主導(dǎo)型,即政府在非政府組織的產(chǎn)生、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)中都發(fā)揮了決定性的作用,行政性因素融入到非政府組織建設(shè)之中,政府通過調(diào)控、指揮,有效地將非政府組織建設(shè)與政府行政的治理目標(biāo)緊密結(jié)合,二者相互支持、相互依存。[8]這種將非政府組織納入政府行政體系,從而建立一個(gè)在政府指導(dǎo)下依托社會(huì)的多渠道公共管理網(wǎng)絡(luò)的做法,是符合我國當(dāng)前實(shí)情的,無論是對(duì)政府體系還是對(duì)社會(huì)公眾都是大有裨益的。但是,事物的發(fā)展都是辯證的,從目前我國的非政府組織的實(shí)際運(yùn)作情況看,政府與非政府組織合作有余,分工不足;從屬有余,自立不足。

不可否認(rèn),這種模糊的政社關(guān)系確實(shí)在短期內(nèi)為非政府組織的成長發(fā)展提供了一條快捷的發(fā)展道路。同時(shí),也有利于政府對(duì)非政府組織的管理和利用。但從戰(zhàn)略性高度來看,這種狀況無論是對(duì)非政府組織自身還是對(duì)于政府行政體系的長遠(yuǎn)發(fā)展都是非常不利的。因此,重新界定國家與社會(huì)的關(guān)系模式是非政府組織發(fā)揮應(yīng)有功效的前提。應(yīng)該說,非政府組織和政府的關(guān)系,是伙伴關(guān)系而不是行政依賴關(guān)系;是協(xié)商關(guān)系而不是隸屬關(guān)系;是平等的合作關(guān)系而不是上下級(jí)行政隸屬關(guān)系。[9]它們“在政治體系外部彌補(bǔ)政府組織治理公共事務(wù)的不足,同時(shí)發(fā)揮自身靈活、精干、專業(yè)、高效的優(yōu)勢,并重新激活公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府組織所遺漏的治理盲區(qū)”。[10]要實(shí)現(xiàn)非政府組織與政府在區(qū)域公共事務(wù)上的平等治理,必須借助制度設(shè)計(jì)明確雙方的治理重心,平衡政府和非政府組織之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,并將其規(guī)范化和制度化。這是構(gòu)建兩者良性互動(dòng)關(guān)系的核心和關(guān)鍵。

1.平衡政府與非政府組織間的權(quán)力關(guān)系,并劃分雙方的治理重心政府運(yùn)用公共權(quán)力來管理社會(huì)公共事務(wù),其公共權(quán)力是職位賦予的,但完全依靠政府來進(jìn)行公共管理不能取得最好的效果,政府必須把一部分權(quán)力分離出去,還權(quán)于社會(huì),而非政府組織就成為承擔(dān)這些職能的社會(huì)組織。非政府組織的權(quán)力一部分來自其擔(dān)負(fù)的職能,另一部分來自于政府下放的公共權(quán)力。從這個(gè)意義上說,政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系,實(shí)質(zhì)上是兩者之間在職能分配上所產(chǎn)生的關(guān)系。目前,我國政府與非政府組織的職能分配應(yīng)該是:正如通常所講,政府的職能是掌舵,在公共事務(wù)治理中應(yīng)該主要是制定政策而不是執(zhí)行政策。也就是說,政府職能主要在于宏觀經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)發(fā)展的總體協(xié)調(diào),而非政府組織則偏重于微觀社會(huì)公共事務(wù),越是接近基層方面的公共事務(wù),越有可能讓相關(guān)的非政府組織來完成。政府需要建立一套有效的機(jī)制來逐步調(diào)和政府與非政府組織之間的權(quán)力關(guān)系和職能分配關(guān)系。在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大領(lǐng)域,政府與非政府組織在區(qū)域公共事務(wù)治理中的重心問題是不同的:就政治領(lǐng)域的治理而言,一般由政府來承擔(dān),非政府組織參與的余地極其有限;在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理中,政府的治理重心是為區(qū)域內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供基本的法律保障和制度安排,并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控,非政府組織的治理重心則放在加強(qiáng)政府與市場的溝通上;在社會(huì)領(lǐng)域的治理方面,非政府組織的作用相對(duì)于前兩個(gè)領(lǐng)域來說是最大的,與政府的合作也是最密切的。[11]

2.平衡政府與非政府組織間的利益關(guān)系任何一個(gè)組織的存在都有一定的利益需求,但由于其性質(zhì)不同,利益偏向也各不相同。相互關(guān)聯(lián)的組織之間也存在著利益連帶關(guān)系:政府利益不但包括政府作為利益主體所追求的自身利益,還包括政府所代表和整合的社會(huì)公共利益;非政府組織利益不僅指其自身生存和發(fā)展所必需的組織利益,還指其所代表的特定群體的利益或某些社會(huì)公共利益。非政府組織是為了彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的缺陷而產(chǎn)生的,面對(duì)日益多樣化的公共需求,政府需要非政府組織共同來提供公共物品和公共服務(wù),政府與非政府組織都是區(qū)域公共事務(wù)治理的主體,從這個(gè)意義上來說,兩者的利益是一致的,都是公共利益,因此可以實(shí)現(xiàn)利益共享。但從非政府組織的角度看,解決資金方面的問題是處理與政府利益關(guān)系的關(guān)鍵。非政府組織往往走多元化的籌資道路,從政府、企業(yè)、個(gè)人等多方面籌措資金,拓寬自己的發(fā)展空間。在籌資過程中,由于資金提供主體的局部利益和公共利益之間的矛盾,也會(huì)產(chǎn)生一系列的問題,可能導(dǎo)致非政府組織在提供社會(huì)服務(wù)時(shí),將公共利益轉(zhuǎn)化成資助者利益、非政府組織自身利益、政府自身利益等。要減少這種與公共利益的偏差,一方面要完善監(jiān)督機(jī)制:不僅應(yīng)對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)督,還應(yīng)在公眾、政府與非政府組織之間形成多元的循環(huán)監(jiān)督;另一方面,還要建立與監(jiān)督相配套的反饋機(jī)制:包括公眾對(duì)政府和非政府組織自下而上的反饋,政府對(duì)非政府組織和公眾自上而下的調(diào)查等,以及非政府組織對(duì)政府和公眾公開其行為、活動(dòng)等。

3.平衡政府與非政府組織間的責(zé)任關(guān)系從組織存在發(fā)展的要求來說,責(zé)、權(quán)、利三者必須統(tǒng)一。在組織行為中運(yùn)用政治權(quán)力或經(jīng)濟(jì)權(quán)力獲取所需利益的同時(shí),必須要承擔(dān)一定的責(zé)任,包括社會(huì)責(zé)任和組織責(zé)任。由于組織的社會(huì)合法性取決于服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可和支持,因此必須把對(duì)服務(wù)對(duì)象的責(zé)任放在首位。政府為了降低公共服務(wù)成本,滿足公眾多樣化的需求,將一部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給了非政府組織,但這并非表明政府在轉(zhuǎn)移職能的同時(shí)也轉(zhuǎn)移了責(zé)任。政府轉(zhuǎn)移的只是微觀社會(huì)責(zé)任,仍然負(fù)有宏觀社會(huì)責(zé)任,特別是在我國非政府組織存在資金不足、管理不完善等缺陷的情況下,政府對(duì)非政府組織更負(fù)有不可推卸的監(jiān)督管理責(zé)任。具體來說,政府的責(zé)任在于建立公平競爭的公共服務(wù)體系和資助管理機(jī)制,確立公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),為公眾提供公共服務(wù)信息并使其明確申訴程序,保證公眾獲得的公共服務(wù)的質(zhì)量。而非政府組織的責(zé)任除了要完善自身管理機(jī)制,更要保證有效合法地利用資源來提供合格的公共服務(wù)。

4.將政府與非政府組織間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系規(guī)范化和制度化政府與非政府組織的權(quán)力、利益、責(zé)任是相互關(guān)聯(lián)、相互統(tǒng)一的,在確定兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系之后,關(guān)鍵就是要將其規(guī)范化、法制化。這是實(shí)現(xiàn)兩者良性互動(dòng)關(guān)系的保障?？陀^地說,我國關(guān)于這方面的法律建設(shè)取得了一定的成績,但仍然存在著一些問題,如法律體系混亂、不配套、法律規(guī)范粗糙、不夠透明等。加強(qiáng)非政府組織的立法,實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織關(guān)系的法制化,不但可以依法促進(jìn)非政府組織的發(fā)展,發(fā)揮其在區(qū)域公共事務(wù)治理中的積極作用,還有利于政府依法對(duì)非政府組織實(shí)行有效的引導(dǎo)、控制和管理。同時(shí),它也規(guī)定了政府對(duì)非政府組織應(yīng)盡的義務(wù),有利于保障非政府組織的合法權(quán)益和獨(dú)立地位,促進(jìn)非政府組織的健康發(fā)展,使政府和非政府組織之間的良性互動(dòng)互補(bǔ)關(guān)系法制化、規(guī)范化。

總之,區(qū)域公共事務(wù)的治理需要各政府組織、非政府組織的通力合作、協(xié)同共治。而做到這一點(diǎn)的關(guān)鍵就是要在它們之間形成一種規(guī)范化的權(quán)責(zé)關(guān)系。