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關(guān)于新公共管理范式的不同研判

(一)三類關(guān)系概括

隨著新公共管理在理論和實(shí)務(wù)上的不斷發(fā)展,國內(nèi)外一些學(xué)者就新公共管理的理論典范性程度表達(dá)了不同的看法:

(1)有學(xué)者從范式(para-digm)的高度來理解新公共管理,認(rèn)為它的出現(xiàn)意味著公共部門管理研究的一種新的范式,代表著未來公共行政與國家治理的方向。休斯指出,“傳統(tǒng)的公共行政已經(jīng)從理論和實(shí)踐上受到質(zhì)疑,新公共管理的應(yīng)用意味著在公共部門中出現(xiàn)了一種全新的范式。”①

(2)相反觀點(diǎn)認(rèn)為,新公共管理是近年來西方政府改革運(yùn)動的一種理論概括,實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)公共行政學(xué)各理論、學(xué)派之觀點(diǎn)、主張的大組合,不應(yīng)被冠之以“范式”的稱謂。認(rèn)為新公共管理的貢獻(xiàn),在于為公共行政的理論和實(shí)踐提供了一種視角(dimension)。②

(3)第三種觀點(diǎn)采取比較折中的態(tài)度,認(rèn)為新公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南,其理論與實(shí)務(wù)均已展露獨(dú)特之處,構(gòu)成了一種新的研究途徑(ap-proach)。羅森布魯姆認(rèn)為新公共管理已經(jīng)成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。③這一觀點(diǎn)肯定了新公共管理的理論獨(dú)特性,但認(rèn)為它只是一種新的研究“途徑”,而尚未發(fā)展為一種新的“范式”。

(4)第四種觀點(diǎn)認(rèn)為公共行政學(xué)向來處于一種理論紛呈、學(xué)派競秀的格局,根本不存在范式,公共行政學(xué)目前還處于學(xué)科的“前范式”(preparadigm)階段。因此,新公共管理是否是公共行政學(xué)一個(gè)新范式的問題(question)本身就存在著問題(problem),在后一個(gè)問題(problem)尚未清楚之前最好不要輕易作答前一個(gè)問題(question)。④(5)當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為范式概念本身具有不確定性,因而主張使用其它概念代替范式或干脆不必探討范式問題。這些范式判斷上的競爭,至今未有定論。

上述第四、五種看法雖能跳出各派的爭論點(diǎn),但也遠(yuǎn)離了問題的核心,放棄了對本質(zhì)差異的分析,所以筆者不主張這一態(tài)度。因?yàn)閷σ粋€(gè)理論體系范式的界分,并不是隔離其不同的理論社群,而是進(jìn)行一種社群之間的比照、對話和學(xué)習(xí);而且,這種觀點(diǎn)也沒有認(rèn)識到公共行政學(xué)本身就是一門科際整合的學(xué)科,公共行政學(xué)在不斷整合相關(guān)學(xué)科和學(xué)派的新思維和新方法的過程中,也完成了對概念的重新定義和理論體系的創(chuàng)新;雖然范式概念具有不確定性,但可以在基本共識下運(yùn)用這一術(shù)語。如果在考慮公共行政學(xué)已經(jīng)構(gòu)成一種大范式的前提下,總結(jié)各家對新公共管理和傳統(tǒng)公共行政的看法,可以概括為三類關(guān)系判斷,即彼此之間形成的是共生、內(nèi)生還是轉(zhuǎn)生的關(guān)系。(1)所謂共生關(guān)系,即指新公共管理已經(jīng)成為公共行政的一個(gè)新范式,與傳統(tǒng)公共行政并駕齊驅(qū)并有取而代之的趨勢;(2)所謂內(nèi)生關(guān)系,是指新公共管理雖然有所創(chuàng)新,但并沒有擺脫傳統(tǒng)公共行政的根本特征,仍然屬于傳統(tǒng)公共行政范式的階段;(3)所謂轉(zhuǎn)生關(guān)系,是一種動態(tài)的、辯證的描述,即認(rèn)為新公共管理雖然尚未構(gòu)成一種全新的范式,但正向一種新的范式發(fā)展和轉(zhuǎn)化。新公共管理是否、能否和應(yīng)否成為公共行政學(xué)的一個(gè)新范式,不僅關(guān)系到如何繼承和批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的成果、如何判斷當(dāng)前公共行政學(xué)發(fā)展階段的定位問題,更關(guān)系到今后公共行政學(xué)的發(fā)展方向。對于這個(gè)問題的進(jìn)一步的厘定,一般需要從庫恩的“范式”詞義開始。

(二)范式概念釋義

庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中提出范式(para-digm)和范式轉(zhuǎn)換(paradigmshift)的概念,并作了為學(xué)術(shù)界所共識的界定。所謂范式,就是一個(gè)解決科學(xué)問題的具體范例,是一個(gè)學(xué)科內(nèi)的科學(xué)家一致認(rèn)同的科學(xué)成就,是一套相互關(guān)聯(lián)的定律、概念、假設(shè)、價(jià)值、技術(shù)的完整體系。⑤范式為科學(xué)研究確定了問題范圍、研究方法和研究準(zhǔn)則。能否擁有范式,是該科學(xué)是否成熟的一種標(biāo)志。當(dāng)一門學(xué)科的知識處在一個(gè)范式的指導(dǎo)下時(shí),這門學(xué)科就處在“常態(tài)科學(xué)”(normalscience)時(shí)期。在范式的指導(dǎo)下,科學(xué)家們不斷研究、解決問題,積累知識。但隨著研究的進(jìn)步,必然會出現(xiàn)常態(tài)科學(xué)的范式所不能解釋的“異例”(anomaly)。當(dāng)異例多到一定程度時(shí),就會導(dǎo)致知識危機(jī)(crisis)。后者將迫使科學(xué)家們突破現(xiàn)有的范式體系,去尋求另外更有說服力的解釋。在這個(gè)過程中,新的定律、概念、假設(shè)、價(jià)值、技術(shù)和解決問題的范例出現(xiàn),并逐步征服大部分的科學(xué)家,科學(xué)就發(fā)生了一場革命(revolution),科學(xué)研究的新范式形成了。在兩個(gè)范式之間,存在四個(gè)階段:范式I→常態(tài)科學(xué)→異例→危機(jī)→革命→范式II這里的常態(tài)科學(xué)是指在范式I指引下積累的知識;異例是指范式I不能解釋的新現(xiàn)象;危機(jī)是指范式I從根本上受到懷疑;革命是指范式I全面崩潰。

由此,范式概念不同于一般的理論和研究方法,它是一個(gè)學(xué)科主題的基本形象,是一個(gè)學(xué)科內(nèi)范圍最廣的共識單位,具有區(qū)分科學(xué)社群的作用。一組理論體系之所以成為范式,至少具備以下三個(gè)特征:(1)范式之間的不可共量性(incommensu-rability)。范式界定了特定時(shí)期學(xué)科研究的主題和范圍,不同范式指導(dǎo)下的學(xué)科問題與范圍應(yīng)該是不同的,否則就從屬于同一個(gè)范式。(2)范式內(nèi)在的一致性。范式是學(xué)科范例、理論、方法、規(guī)則等組成的復(fù)合體,內(nèi)部要素之間應(yīng)該是一致的,至少不存在相互沖突。(3)范式的共識性。范式是學(xué)科的共識單元,其前提是獲得學(xué)科內(nèi)成員的廣泛認(rèn)同。但是,即使按照庫恩的范式界定來觀察公共行政的演進(jìn)歷史,不同學(xué)者還是可以從不同視角作出大相徑庭的范式劃分結(jié)果:(1)陳振明介紹了西方政府管理的發(fā)展與演變歷程中出現(xiàn)和正在出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換,即從傳統(tǒng)公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)再到(新)公共管理學(xué)的三次重大突破。⑥

(2)寧騷認(rèn)為,行政范式在世界范圍內(nèi)經(jīng)歷了三種轉(zhuǎn)換過程。第一,政治領(lǐng)袖范式,即“強(qiáng)政治、弱行政”的政權(quán)建設(shè)范式;第二,官僚制范式,即威爾遜—韋伯范式;第三,以戴維•奧斯本和特德•蓋布勒為代表的企業(yè)型政府范式。⑦(3)尼古拉斯•亨利使用五個(gè)范式發(fā)展過程來分析行政理論建構(gòu)的歷程。范式一為政治與行政分立時(shí)期(1900~1926年),強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立、效率和經(jīng)濟(jì);范式二為行政原理時(shí)期(1927~1937年),強(qiáng)調(diào)普遍性的原理(POSDCORB);范式三為公共行政即政治學(xué)時(shí)期(1950~1970年),強(qiáng)調(diào)公共行政學(xué)是政治學(xué)的同義詞,以“個(gè)案研究法”和“比較與發(fā)展行政”為重點(diǎn);范式四為公共行政即管理學(xué)時(shí)期(1956~1970年),強(qiáng)調(diào)行政就是管理,沒有公私之分,在這個(gè)時(shí)期,管理科學(xué)量化研究法及組織行為學(xué)迅速興起;范式五為公共行政即公共行政學(xué)時(shí)期(1970年以后),強(qiáng)調(diào)研究方法的多元化、民主行政與公共性。⑧

結(jié)合庫恩范式概念的局限性,上述情況可能提供了如下啟示:第一,確定某一學(xué)科(公共行政學(xué))的范式,可以從不同的角度加以衡量,從而形成不一致的結(jié)論,但都能在一定程度上界分范式之間的根本特征;第二,范式轉(zhuǎn)換之間的連續(xù)性與模糊性是存在的,一個(gè)新的范式在完全獨(dú)立化之前可能很難判斷它在承繼前范式與趨向新范式之間的輕重。也就是說,在范式轉(zhuǎn)換的過程中,在異例、危機(jī)與革命階段,新舊范式的相互關(guān)系顯然不是更迭式的取代關(guān)系,而是轉(zhuǎn)化的辯證關(guān)系;第三,范式有“大范式”和“小范式”之分,因此,一種新理論或新模式的出現(xiàn)會引發(fā)對于其是否代表一個(gè)新范式的爭論。第四,可能存在的一個(gè)問題是,庫恩的概念主要用于說明自然科學(xué)演化過程中的范式變化現(xiàn)象,而社會科學(xué)領(lǐng)域的理論范式除了有轉(zhuǎn)換的現(xiàn)象外,更多的是范式并存互動的狀態(tài),即理論叢林的狀態(tài)。⑨由此,應(yīng)該認(rèn)為,范式是一個(gè)既有的最好的判斷標(biāo)準(zhǔn),但不是一個(gè)絕對的標(biāo)準(zhǔn)。使用庫恩的范式概念來審視新公共管理是否構(gòu)成范式轉(zhuǎn)換是有難度的,問題在于范式工具的本身局限性。所以,在一個(gè)新理論(新公共管理)的范式個(gè)性完全凸現(xiàn)之前,最好用動態(tài)的、對話的方法去考察其范式轉(zhuǎn)換的可能性及其意義。

新公共管理范式轉(zhuǎn)生分析

可以認(rèn)為,新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的理論與邏輯產(chǎn)生了較為明顯的本質(zhì)性改變,但范式轉(zhuǎn)換的過程正在進(jìn)行之中,本質(zhì)的差異和內(nèi)容的共通并存,兩者在理論與實(shí)務(wù)上的更替和轉(zhuǎn)借并存。這種轉(zhuǎn)生互動關(guān)系,一定程度上已經(jīng)表示了范式轉(zhuǎn)換的趨勢。

(一)新公共管理之革命性改變

從20世紀(jì)70年代開始,西方各國的政府治理遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后,西方各國政府普遍采用凱恩斯主義政策主張,對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行全面干預(yù),導(dǎo)致了以高失業(yè)、高通脹和低增長為特征的“滯漲”現(xiàn)象;政府治理陷入合法性危機(jī):政府?dāng)U張、機(jī)構(gòu)臃腫、效益低下、政策失效和政府失靈。傳統(tǒng)官僚制政府面臨前所未有的挑戰(zhàn),但傳統(tǒng)公共行政學(xué)(以及新公共行政學(xué))理論無法解釋這些新情況和新問題。實(shí)務(wù)上的問題如果無法得到妥善的解釋和解決,則表明既有理論及其運(yùn)作產(chǎn)生了時(shí)空的不適應(yīng)性,即異例的產(chǎn)生,因此必須吸納新的思維和方法。新公共管理揚(yáng)棄了傳統(tǒng)公共行政的官僚制基本信條,采用管理理論(或管理主義)和經(jīng)濟(jì)理論為理論基礎(chǔ),提供了一整套不同于前的新思路。而各國政府再造的實(shí)踐運(yùn)動進(jìn)一步使新公共管理理論在實(shí)驗(yàn)中獲得內(nèi)容上的豐富化和體系上的成熟化。

因此,當(dāng)傳統(tǒng)公共行政常態(tài)科學(xué)面臨危機(jī)的時(shí)候,新公共管理提供了革命性的回應(yīng)理論,在各個(gè)主要方面都對傳統(tǒng)公共行政有所突破:(1)采取理性途徑的方式,即在設(shè)定政策目標(biāo)和議題時(shí),特別強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略管理的作用;(2)重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu),使政策與行政相分離,并為提供服務(wù)建立賦予職責(zé)的執(zhí)行單元;(3)改變組織結(jié)構(gòu),促使官僚組織進(jìn)一步扁平化,向管理人員授權(quán)以實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo);(4)依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率和效能等標(biāo)準(zhǔn)來衡量組織的成就;(5)使公共組織擺脫被傳統(tǒng)公共服務(wù)價(jià)值所支配的文化,轉(zhuǎn)換為能夠與新公共服務(wù)模式強(qiáng)調(diào)市場和企業(yè)價(jià)值相調(diào)和的文化;(6)運(yùn)用人力資源管理技術(shù),淡化集體主義色彩,采取個(gè)體主義途徑,包括尋求員工的支持與承諾,以持續(xù)地推進(jìn)變革;(7)試圖建立一種具有彈性、回應(yīng)力和學(xué)習(xí)精神的公共組織,發(fā)展一種把民眾視為顧客、消費(fèi)者和市民的公共服務(wù)取向,公共服務(wù)不再由專門的供給者支配,而是以回應(yīng)民眾的真正需求來提供公共服務(wù);等等。⑩救濟(jì)傳統(tǒng)公共行政的改革理念和措施,在許多國家具有強(qiáng)烈的整體轉(zhuǎn)換的意向,這使傳統(tǒng)公共行政的一些基本原則遭到直接質(zhì)疑。傳統(tǒng)行政律條的式微,表明傳統(tǒng)公共行政理論開始在根本上喪失了解釋現(xiàn)實(shí)問題的能力。新公共管理的出現(xiàn)是對現(xiàn)實(shí)政府困境的一種積極回應(yīng)和解答,是對以往公共行政學(xué)理論及其解釋能力的一次嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。它幾乎改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍及主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)和政府治理方式,成為當(dāng)代西方公共管理研究領(lǐng)域的新主流。

(二)新公共管理成為新范式之不足

首先,新公共管理是一種尚在發(fā)展中的新理論,它在意識形態(tài)、方法論基礎(chǔ)、政策主張、理論模式和價(jià)值傾向等方面遇到了諸多矛盾和難題,因此受到了來自各個(gè)方面的批評。其次,新公共管理并沒有在理論表述上形成完全一致的共識,并未形成統(tǒng)一成熟的理論框架,理論家的基本主張和理論模式存在分歧,各國政府再造的實(shí)踐運(yùn)動及其效果也有所差異。再次,新公共管理缺乏真正的理論創(chuàng)新,提出的新觀點(diǎn)更多地來自對前人的繼承和綜合。格魯寧分析了新公共管理的基本特征,○11指出其實(shí)際上來源于1900年以后公共行政學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論,融合了從古典公共行政到新公共行政的多派觀點(diǎn)。格魯寧認(rèn)為,新公共管理提供的只是一些早已存在但沒有一起提出的主張和措施。新公共管理對公共行政學(xué)和其它學(xué)科的借鑒和繼承非常明顯,而其自身的創(chuàng)新雖然具備但不夠規(guī)模,理論體系內(nèi)部也還缺乏高度一致性。一般來講,從一個(gè)處于危機(jī)的范式轉(zhuǎn)移到一個(gè)新的范式,主要不是對舊范式進(jìn)行修改和引申,而是在新的基礎(chǔ)上重新創(chuàng)建研究領(lǐng)域的過程。

在轉(zhuǎn)變過程中,新舊范式所能解決的問題有一個(gè)比較大的交集,但不完全一致,而且兩者在解題方式上也應(yīng)該有明顯的差異。所以從這個(gè)意義上講,新公共管理的范式正在興起,但現(xiàn)狀表明它尚未成為一個(gè)完全獨(dú)立的新范式。與此相應(yīng),傳統(tǒng)公共行政尚未完全過時(shí),新公共管理對傳統(tǒng)公共行政形成了一種糾錯途徑,但還沒有構(gòu)成完全替代關(guān)系,傳統(tǒng)公共行政范式正在向新公共管理范式轉(zhuǎn)生,兩者之間進(jìn)行著競爭與互動。

新公共管理學(xué)范式的興起

雖然目前的新公共管理較多借用或綜合各種理論觀點(diǎn)以分析解釋經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象,本身的創(chuàng)新不夠,缺乏深入扎實(shí)的理論基礎(chǔ),在形式上還存在一些碎片式的知識,但新公共管理的生成和發(fā)展代表了一種明顯的趨向,即公共管理學(xué)范式的興起。這一趨向目前已受到越來越多的關(guān)注和認(rèn)同。

(一)公共管理的途徑及其融合

1937年,古立克參與美國聯(lián)邦政府行政改革的Brownlow委員會,為推動當(dāng)時(shí)的行政革新,將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合,使公共管理開始進(jìn)入萌芽階段?！?2因此,一般把公共管理界定為傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范導(dǎo)向和一般管理的工具導(dǎo)向的結(jié)合。20世紀(jì)60年代以來,政策科學(xué)(或政策分析、公共政策學(xué))的發(fā)展與演變,特別是其研究重心由政策制定向政策執(zhí)行的轉(zhuǎn)變及其與工商管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和公共行政學(xué)的相互融合,標(biāo)志著公共管理學(xué)作為一個(gè)相對獨(dú)立的研究領(lǐng)域的形成,并為新公共管理的生成創(chuàng)造了條件。從這一意義上講,公共管理學(xué)的誕生在時(shí)間上比公共行政學(xué)遲了幾十年。公共管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展因?qū)W者研究取向的不同而顯現(xiàn)不同的外貌和內(nèi)涵。波茲曼認(rèn)為,盡管研究途徑和理念有所差異,但就概念演進(jìn)而言,大致可分為兩種最基本的研究途徑,即政策途徑(thePolicyApproach,P途徑)和商業(yè)途徑(theBus-inessApproach,B途徑)。○131.P途徑。20世紀(jì)70年代,諸多西方國家的公共政策學(xué)院意識到自身研究的局限性:停留于政策制定或規(guī)劃的研究而忽視政策執(zhí)行;實(shí)際的公共部門很少要求正式的定量分析或重大的政策設(shè)計(jì),卻對政策執(zhí)行或政策管理有更多的要求。因此,公共政策學(xué)院需要某些與公共行政學(xué)相似又區(qū)別的研究課題,即把政策執(zhí)行作為研究的重心,在“執(zhí)行研究”的熱潮中產(chǎn)生了P途徑下的公共管理學(xué)。

P途徑下的公共管理學(xué)一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位,而非日常行政事務(wù)的管理者,同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)具有政策制定權(quán)的高級行政主管的管理策略;在研究方法上,大多采用個(gè)案研究法;在研究取向上具體表現(xiàn)為:重項(xiàng)目而不重機(jī)構(gòu);重結(jié)果而不重過程;重視管理的績效;認(rèn)為公共組織與私人組織在所有重要方面不相似,而在所有不重要方面相似等?！?42.B途徑。在P途徑發(fā)展的同時(shí),西方國家的許多商學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理延展到外部的社會管理,并受傳統(tǒng)公共行政學(xué)的影響,產(chǎn)生了商業(yè)途徑下的公共管理模式。B途徑下的公共管理在研究方法上主張采用量化分析法;在研究取向上:重視策略與組織間的管理,強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事和預(yù)算;更多地以過程為導(dǎo)向;不強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門的實(shí)質(zhì)性差異;偏好、認(rèn)同并接受經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理的概念工具,并主張將之引入公共部門的管理;重視戰(zhàn)略和組織管理等。

公共管理學(xué)的B途徑和P途徑各有所長:前者強(qiáng)調(diào)應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、方法和技術(shù),注重戰(zhàn)略管理,關(guān)心過程問題,發(fā)展一種以公共管理和私人管理相比照為基礎(chǔ)的綜合框架;后者重新認(rèn)識政策分析對于公共管理的重要性,學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對話?！?53.N途徑的產(chǎn)生。經(jīng)過20世紀(jì)70年代與80年代的孕育與發(fā)展,公共管理的P途徑與B途徑逐漸融合,形成了公共管理的新途徑(theNewApproach,N途徑)。新公共管理從私人管理的方法中汲取營養(yǎng),認(rèn)為那些已經(jīng)和正在為私人部門所成功運(yùn)用的管理方法,并非是私人部門獨(dú)有,它們完全可以運(yùn)用到公共部門的管理之中。波茲曼綜合了公共管理新途徑的特征:(1)既關(guān)心戰(zhàn)略,又關(guān)心過程,并具有外部取向;(2)在強(qiáng)調(diào)“硬知識”(管理方法、技術(shù)尤其是定量分析技術(shù)等)的同時(shí),繼續(xù)關(guān)注“軟知識”(管理的政治環(huán)境、價(jià)值等);(3)給公共管理中的“公共”下更廣泛的定義,以便將非營利組織、私人企業(yè)的公共方面包含其中等?！?6臺灣學(xué)者黃榮護(hù)認(rèn)為,人們?yōu)榱私y(tǒng)一公共管理的P途徑和B途徑,將其統(tǒng)合為新公共管理。○17新公共管理的形成與發(fā)展,不僅標(biāo)志著公共管理學(xué)第三途徑的產(chǎn)生,而且使公共管理學(xué)更加具有學(xué)派獨(dú)立性,成為官僚制行政、民主制行政之外的一個(gè)新型學(xué)派或思想潮流。因此,在一般意義上,新公共管理的發(fā)展標(biāo)志著公共管理學(xué)作為一個(gè)理論范式的興起。○18

(二)從行政到管理的轉(zhuǎn)變

對公共部門的研究,有許多相似的名稱,譬如公共行政、公共政策和公共管理等,即使是學(xué)界的專家,也未必能夠清楚地厘清其范疇關(guān)系。因此,對公共管理(學(xué))本身詞義的理解及其與公共行政(學(xué))的關(guān)系,存在不同的意見:(1)將公共管理(學(xué))大致等同于公共行政(學(xué)),這是不少學(xué)者在不追究兩者區(qū)別時(shí)的一種通用。(2)將公共管理(學(xué))當(dāng)作公共行政(學(xué))的一個(gè)分支或部分。多數(shù)學(xué)者持這一態(tài)度,但在公共管理(學(xué))占公共行政(學(xué))的比重規(guī)模上有不同意見。格雷姆和海斯將公共管理看作公共行政中的技術(shù)性領(lǐng)域,認(rèn)為其關(guān)注的是效率、責(zé)任、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及其它的管理和技術(shù)問題;○19奧特、海德和沙夫里茲把公共管理看作范圍稍大的公共行政的一個(gè)分支,認(rèn)為它是一套實(shí)用方法的藝術(shù)和科學(xué),適用于公共行政的方案設(shè)計(jì)和組織重組、政策和管理規(guī)劃,通過預(yù)算體制進(jìn)行資源配置、財(cái)政管理、人力資源以及進(jìn)行項(xiàng)目評估與審計(jì)?！?0(3)將公共管理(學(xué))當(dāng)作一種與公共行政(學(xué))相競爭的范式,認(rèn)為兩者之間不存在從屬關(guān)系。休斯認(rèn)為公共管理和公共行政基本上說明的是同一件事情,即如何組織政府的各個(gè)行政部門;如何處理信息;如何在政策、法律或政府提供的商品、服務(wù)方面產(chǎn)生結(jié)果。由于行政和管理存在概念方面的差別,公共行政與公共管理彼此之間有所不同,應(yīng)把它們看作是兩個(gè)相互競爭的范式。○21(4)

認(rèn)為公共管理(學(xué))是由傳統(tǒng)公共行政(學(xué))進(jìn)一步擴(kuò)展而形成的,并逐漸趨為一種涵蓋公共行政(學(xué))的新范式。陳振明指出,公共管理學(xué)“是由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)進(jìn)一步擴(kuò)展而形成的”,“傳統(tǒng)的行政學(xué)定義把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動上。盡管政府行政機(jī)關(guān)仍是研究的核心主體,但公共管理學(xué)不僅明確地將其它國家機(jī)關(guān)當(dāng)作研究對象,而且也把其它公共組織的管理活動納入自己的研究范圍之中?！币虼?他提出了公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)范式變化的趨勢?！?2筆者從設(shè)定的公共行政(學(xué))與公共管理(學(xué))產(chǎn)生的先后關(guān)系出發(fā),取同上述第四種觀點(diǎn),即從動態(tài)發(fā)展的角度界說公共管理(學(xué))與公共行政(學(xué))的關(guān)系。將第二種看法與這一看法相比,雖然都認(rèn)為公共管理(學(xué))從屬于公共行政(學(xué)),但后者揭示了公共管理(學(xué))脫穎而出成為新范式的趨勢;將第三種看法與這一看法相比,雖然都反映了公共行政(學(xué))與公共管理(學(xué))之間的范式競爭性,但后者認(rèn)為,只有到20世紀(jì)80年代以后,新公共管理理論與實(shí)務(wù)的蓬勃發(fā)展才促使公共管理(學(xué))趨向成為一個(gè)獨(dú)立的范式。新公共管理的理論與實(shí)務(wù)為現(xiàn)實(shí)政府治理改革提供了選擇性的新思維,作為公共管理學(xué)的新階段,它不僅是與傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)相區(qū)別的公共行政的新形式,反映了公共行政學(xué)研究的新旨趣和新手段,而且造成了這樣一個(gè)結(jié)果,即公共部門管理研究從公共行政(學(xué))轉(zhuǎn)向公共管理(學(xué))成為一種普遍趨勢。也就是說,從傳統(tǒng)公共行政向新公共管理范式轉(zhuǎn)生的趨勢,同時(shí)也帶動了公共管理學(xué)范式的興起并覆蓋公共行政學(xué)而成為新的主導(dǎo)范式。

行政與管理就詞義本身來說是否不同是當(dāng)代西方爭論的一個(gè)問題。這兩個(gè)詞作為對一種活動或功能的描述來說有相似之處,以致長期以來兩者在相當(dāng)程度上被互相混用。但休斯認(rèn)為,當(dāng)新公共管理以“管理”取代“行政”時(shí),應(yīng)該著重關(guān)注兩者之間的區(qū)別。一般認(rèn)為,行政基本上指服從指令和服務(wù),而管理則指:(1)取得某些結(jié)果;(2)取得這些結(jié)果的管理者的個(gè)人責(zé)任。與此相應(yīng),公共行政與公共管理也不是同義詞。公共行政注重的是過程、程序和符合規(guī)定,公共管理涉及的內(nèi)容則更為廣泛。一個(gè)公共管理者不僅僅是服從指令,他注重的是取得結(jié)果和為此負(fù)有的責(zé)任?！?3因此,從新公共管理的角度看,以公共管理(學(xué))取代公共行政(學(xué))不只是一種用語上的更替,它反映了一種實(shí)質(zhì)性的變化,即公共管理者的作用是以對結(jié)果負(fù)責(zé)的態(tài)度來完成目標(biāo),而非簡單地執(zhí)行指令。新公共管理為公共管理學(xué)的范式轉(zhuǎn)換提供了一個(gè)契機(jī),正是在這個(gè)意義上,可以把公共管理學(xué)范式的興起理解為新公共管理的范式轉(zhuǎn)生?？偨Y(jié)上文的相關(guān)分析,可以將公共管理學(xué)范式興起的路徑、其與公共行政學(xué)的關(guān)系,以及新公共管理在公共管理學(xué)范式興起中的意義。

19世紀(jì)末公共行政學(xué)誕生,進(jìn)入傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式時(shí)期;至20世紀(jì)六七十年代,隨著“政策執(zhí)行”的興起,在治理理念、范圍、方式上與傳統(tǒng)公共行政有所不同的公共管理學(xué)形成,但仍從屬于公共行政學(xué)大范式(這一時(shí)期占主導(dǎo)的新公共行政學(xué)范式也從屬于公共行政學(xué)的大范式之中);八九十年代,隨著有頗多新意的新公共管理的興起及其范式轉(zhuǎn)生,加強(qiáng)了公共管理學(xué)的理論內(nèi)涵和學(xué)科特色,使公共管理學(xué)獲得前所未有的重視,并因其理論的合理性和適用性而顯現(xiàn)出擺脫公共行政學(xué)大范式、成為一種新的主導(dǎo)大范式的趨勢?！?4在這一過程中,新公共管理范式的轉(zhuǎn)生和公共管理學(xué)范式的興起是共時(shí)的?？傊?雖然承受著諸多批判,甚至被指責(zé)或誤解為是將公共行政推入了技術(shù)主義的泥潭,新公共管理還是向一系列傳統(tǒng)性事物(譬如“大政府”、福利國家、繁文縟節(jié)、效率低下等)的斷然告別,它預(yù)示著一個(gè)政府治理新時(shí)代的來臨。它改變了公共部門管理的內(nèi)在邏輯和運(yùn)作模式,甚至改變了公共行政的基本詞條。雖然(新)公共管理范式尚處于轉(zhuǎn)生的進(jìn)程之中,但它代表了一種新的趨向,對當(dāng)代世界各國公共部門的理論研究和實(shí)踐發(fā)展具有指導(dǎo)性意義。