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一

新公共管理從新西蘭、英、美等西方發(fā)達(dá)國家的政府實(shí)施“以市場為基礎(chǔ)、政府企業(yè)化”的改革開始,在對傳統(tǒng)公共行政進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上,采用企業(yè)管理技術(shù)、強(qiáng)化服務(wù)及顧客導(dǎo)向、在公共行政體系內(nèi)引入市場機(jī)制及競爭功能〔1〕,以提高公共管理的經(jīng)濟(jì)、效率和效益,解決政府面臨的財(cái)政、管理和信任危機(jī)。20世紀(jì)90年代以來,新公共管理逐漸成為一種國際化的政府改革潮流而倍受推崇。作為對傳統(tǒng)公共行政的反思和改革,新公共管理無疑具有一定程度的創(chuàng)新性。它擺脫了傳統(tǒng)官僚桎梏,開拓了公共行政學(xué)的理論視野,也體現(xiàn)了公共部門管理研究的新成就。一些西方學(xué)者認(rèn)為,它是面對市場失靈和政府失靈的新選擇,是在政府干預(yù)市場失靈的政策又導(dǎo)致了政府失靈時(shí)找到的新出路。國內(nèi)一些學(xué)者也認(rèn)為它反映了全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代對政府管理所提出的新要求,對我國行政理論和改革實(shí)踐產(chǎn)生了不可忽視的影響。然而,同時(shí)由于它取自不同學(xué)科的理論、觀點(diǎn)和技術(shù),卻沒有經(jīng)過系統(tǒng)的梳理,甚至是將一些相互對立、排斥或矛盾的內(nèi)容生硬地拼湊在一起,因此出現(xiàn)觀點(diǎn)含糊不清,目的與途徑有時(shí)互相沖突的現(xiàn)象,導(dǎo)致了新公共管理在理論上的內(nèi)在矛盾。因此,究竟如何理解新公共管理的實(shí)質(zhì)對我國的政府改革至關(guān)重要。本文從分析新公共管理理論中存在的內(nèi)在矛盾出發(fā),揭示其管理主義的實(shí)質(zhì),以期我們在吸收和借鑒新公共管理模式時(shí)有更理性地把握。

1.承認(rèn)公私部門的異質(zhì)性卻又強(qiáng)調(diào)管理的一般性。一方面,新公共管理者清醒地認(rèn)識到:政府行政部門與私人企業(yè)是根本不同的兩種組織機(jī)構(gòu),前者是需要為公民謀求公共利益的公共機(jī)構(gòu),后者是為顧客提供商品和勞務(wù)、謀求利潤最大化的市場競爭者。比如歐文•休斯就從強(qiáng)制決策、政治責(zé)任、政治權(quán)力、評估目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和控制與協(xié)調(diào)的困難等方面探討了公私部門的差異〔2〕。可見,他們無法否認(rèn)政府在保障平等、防止歧視、政策管理及保持全社會的凝聚力等方面起著私營企業(yè)無法替代的作用。既然如此,政府官員就不能像企業(yè)人員那樣在市場競爭中追求利潤最大化,而要以實(shí)現(xiàn)公共利益為己任。但是另一方面,新公共管理者又在說管理是一種純手段的活動,公共部門與私營部門之間在管理上并無本質(zhì)差別,具有“共通性”。私營部門的管理理念和技術(shù)可以引入到公共部門的管理活動中。這就為政府通過合同出租制把其從事的服務(wù)推向市場,采用全面的目標(biāo)管理和質(zhì)量管理對其雇員進(jìn)行績效評估、物質(zhì)獎勵等企業(yè)管理的方式運(yùn)用到政府之中找到了合理的論據(jù)。眾所周知,手段從來都是為目的服務(wù)。目的不同,手段也不會相同。政府和企業(yè)作為完全異質(zhì)的部門,卻希望通過同一種管理手段,達(dá)到各自不同的目標(biāo)。這在邏輯上顯然行不通。況且公共行政往往是在不同于企業(yè)所面臨的復(fù)雜的政治環(huán)境中進(jìn)行管理,其運(yùn)作所需要的知識技能、經(jīng)驗(yàn)、工作特質(zhì)與私營部門有很大差異,那么新公共管理強(qiáng)調(diào)的管理的異質(zhì)性如何與管理的一般性相協(xié)調(diào)呢?在實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)現(xiàn),私營企業(yè)的管理模式移植到政府當(dāng)中存在著許多弱點(diǎn)和自相矛盾之處,已經(jīng)造成難以解決的混亂與沖突。比如,注重目標(biāo)管理,會忽視過程的重要性;注重市場效力,會難以保障行政的公正性;競爭和調(diào)控之間也存在矛盾;等等。因此,阿利森總結(jié)到:“公共管理和私營管理至少像它們在某些方面彼此相似一樣,在另一些方面是彼此不同的……而且,其差異比相似性更重要?！薄?〕在企業(yè)自主與民主責(zé)任之間、企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主要求的開放性之間、企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置的責(zé)任之間,無不體現(xiàn)了二者的價(jià)值沖突和矛盾?？梢哉f,由于私營企業(yè)的表現(xiàn)在許多方面不盡如人意,這種“私營部門神話”可能會把行政改革引向歧途。

2.賦予公務(wù)員公共精神卻又以理性自利的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為理論基礎(chǔ)。一方面,新公共管理并沒有忽視公務(wù)員的公共性,同樣賦予公務(wù)員公共精神。彼得斯在闡述解制模式時(shí)認(rèn)為公共行政人員大多是具有高度職業(yè)道德和奉獻(xiàn)精神的,他們愿意為公眾提供盡可能好的服務(wù)〔4〕。歐文•休斯認(rèn)為新公共管理運(yùn)動所謂破解官僚制的改革,只有在公務(wù)人員公共精神占優(yōu)勢地位的情況下才能獲得成功。然而另一方面,作為新公共管理的理論基礎(chǔ)之一的公共選擇理論卻又以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提,抨擊公務(wù)員是一群假公濟(jì)私、自私自利的人員。理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為:(1)理性行動者是由自利所激勵;(2)理性行動者是機(jī)會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的;(3)由于這種假設(shè),理性行動者不能被信任。這種自利的、追求效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”在市場中是如此,在公共領(lǐng)域中也是如此?！爱?dāng)個人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、政治家、納稅人或官員時(shí),不會發(fā)生變化?！薄?〕公共行政人員的基本行為動機(jī)也是追求個人利益最大化,其效用函數(shù)中包括了權(quán)力、地位、名聲、威望等變量,增進(jìn)公共利益也可能是其中一個變量,但不是權(quán)重最大的變量。所以按著成本收益的理性計(jì)算,公共行政人員只會追求那些量化的、能夠最大化滿足自己的利益,而排擠、壓抑或扭曲那些具有高度模糊性的公共利益。二者對比之下,新公共管理理論上的自相矛盾不言而喻。對此,有人辯解道:新公共管理之所以把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入到政府管理理念之中,其隱含的一個觀點(diǎn)就是:讓每一個人都自由地追求個人利益,公共利益也會得到最大程度的滿足。因此這與公務(wù)員發(fā)揮公共精神并不矛盾。果真如此嗎?在世界金融市場具有重要影響力的喬治•索羅斯對此做出了否定的回答:對自利的追求能夠保證公共利益的思想是一個有誘惑力的錯誤思想〔6〕。登哈特也指出,即使是在管制的情況下,指導(dǎo)的力量仍然是各參與者爭相追逐的自我利益,而不是發(fā)現(xiàn)共同的自我利益〔7〕。也有人試圖在兩者之間作調(diào)和,如彼得斯認(rèn)為只要解除加諸其身的種種束縛,這些公共行政人員就能釋放出巨大的能量,造福民眾,提升社會的福祉。但是實(shí)踐證明,新公共管理采用短期或臨時(shí)政府雇員的方式解除以往對公務(wù)員過多規(guī)制的做法,似乎并沒有達(dá)到提升社會福祉的效果。相反,撇開這種短期或臨時(shí)雇員會侵蝕公共利益的可能不說,訂立合同本身就已承認(rèn)雙方的利益分享,也就是說公共利益在合同中就已經(jīng)讓渡一部分給簽約方。休斯就曾擔(dān)憂地表示,新公共管理運(yùn)動實(shí)際上是貶低了公務(wù)員的價(jià)值,這無益于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.主張政府掌舵卻又極力推崇市場機(jī)制的作用。一方面,在對政府失敗的探究中,新公共管理者發(fā)現(xiàn)政府之所以不再被公眾所信任,根本原因在于傳統(tǒng)官僚制不能適應(yīng)變化了的環(huán)境而導(dǎo)致的低效率。因此,新公共管理對政府職能進(jìn)行反思,提出建立一個掌舵而非劃槳的政府,將權(quán)力下放,減輕政府負(fù)擔(dān),以期更好地發(fā)揮中央的指導(dǎo)職能。但是另一方面,市場化貫穿了改革的始終。也許新公共管理改革的初衷是將政府與市場的作用互相彌補(bǔ),使兩者相得益彰。只要仔細(xì)深究一下,就會發(fā)現(xiàn)這個自相矛盾的設(shè)計(jì):權(quán)力下放和公共產(chǎn)品市場本身就意味著增大基層管理者和資本的影響,必定會削弱國家對公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)能力,最終形成的不是善于掌舵的政府而是企業(yè)家式的政府。新公共管理伊始時(shí)主張政府掌舵,最終卻演化為以“政府市場化”、“政治市場化”、“管理市場化”為核心的一場改革就是一個有力的明證。處理政府與市場的關(guān)系一直是個難題,新公共管理最終也不可避免地陷入只能選擇其一的困境。根源還是在于它無法解決其理論上的矛盾。其一是如何解決市場本身的不完善問題。新公共管理看到了政府失敗的問題,卻有意無意地忽略了市場失敗。顯然,市場發(fā)揮作用需要政治、法律等一系列環(huán)境和制度的完善,這些條件的缺失會直接造成市場失靈,因此才有政府干預(yù)的發(fā)生。如今用原本產(chǎn)生問題的“市場”救治“政府”,明顯缺乏邏輯前提;即便可以產(chǎn)生作用的話,其作用也極為有限。目前,民營化和簽約外包等市場化形式在發(fā)展中國家運(yùn)用時(shí)出現(xiàn)的諸如合同難以執(zhí)行、責(zé)任難以追究、公共工程中的貪污腐化等一系列問題,有力地說明了市場的適用性問題。其二是如何協(xié)調(diào)效率與公平的沖突。市場的基本價(jià)值是效率,政府盡管也追求“效率”,但它和企業(yè)追求的“效率”是異質(zhì)的。企業(yè)追求的是效率背后產(chǎn)生的利潤,而政府在管理和提供服務(wù)時(shí),還要考慮作為公平的正義、民主、公民權(quán)利、公共利益,因此只是將效率視為手段而不是目的,最終目標(biāo)是將這種服務(wù)惠及社會的所有成員,而不是僅僅為部分利益集團(tuán)服務(wù)。由于公共物品的不可分割性、政策的強(qiáng)制性、服務(wù)的獨(dú)占性以及目標(biāo)的模糊性,在公共部門中引入競爭機(jī)制就存在很大的限制。再考慮到市場是一個追逐個人利益的場所,當(dāng)服務(wù)與利潤發(fā)生矛盾的時(shí)候,顧客的需求便被棄之不顧了。實(shí)踐證明,西方國家市場化和民營化的成效并不理想。其結(jié)果只是將一種公共壟斷變成了私人壟斷,提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公司越來越重視自己的商業(yè)利益,放棄那些他們認(rèn)定不具價(jià)值或無利可圖的顧客;或者可能運(yùn)用其權(quán)力削弱政府機(jī)關(guān)追求最廣泛公共利益的能力,使那些最需要服務(wù)的人得不到服務(wù)。而且,將公共部門分解為企業(yè)化小單元的努力也帶來了嚴(yán)重的控制和協(xié)調(diào)問題,中央的控制權(quán)下降,正常的政治控制手段效果減弱,而高層行政領(lǐng)導(dǎo)和國有經(jīng)濟(jì)管理者的影響在擴(kuò)大。由于市場和資本的作用,實(shí)質(zhì)上被最小化的政府已不能夠再“掌舵”。莫爾尖銳地指出:“以市場機(jī)制解決公共問題基本上違背了政府存在的目的。”〔8〕

4.尊重公民主權(quán)卻又倡導(dǎo)顧客導(dǎo)向。一方面,新公共管理為糾正傳統(tǒng)官僚制下公民只能被動接受服務(wù)的情況而提出顧客導(dǎo)向,要求政府在管理中把公民當(dāng)作顧客,以顧客需求為中心,通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”,自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會,并定期廣泛征求公民對公共服務(wù)的滿意程度,期望“顧客主權(quán)”能形成對公共機(jī)構(gòu)的壓力,改變了政府以往虛構(gòu)的“社會公仆”的角色,達(dá)到改善公共服務(wù)的目的。另一方面,“顧客”與“公民”畢竟是分屬兩個領(lǐng)域內(nèi)的概念,“公民是社會契約的一部分,顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位居顧客之上?！薄?〕模糊這兩種角色的根本區(qū)別,必定會帶來理論上的沖突。其一是政府提供公共服務(wù)時(shí)的普遍和統(tǒng)一原則與商品交易時(shí)的選擇性和針對性的矛盾。顧客雖然有各具特色的消費(fèi)需求,但這些需求之間沒有直接的矛盾和沖突,生產(chǎn)者可以滿足不同的顧客需要。但是不同的公民對公共事務(wù)的需求往往可能處于矛盾狀態(tài),登哈特認(rèn)為,作為一個公民,每個個體在政府所提供的所有服務(wù)中都有一種利害關(guān)系。當(dāng)多數(shù)其他公民選擇投入到某個服務(wù)上的資金時(shí),這或許是一個許多其他顧客限制投入的服務(wù)〔10〕。國家和政府也正是這些矛盾無法解決的產(chǎn)物,所以政府提供服務(wù)必須遵循普遍和統(tǒng)一的原則。這決定了兩個領(lǐng)域是不可能統(tǒng)一的,若要將二者統(tǒng)一化,將直接導(dǎo)致政府提供服務(wù)的普遍性與商品交易的選擇性之間的二律背反。溫森特•懷特在評價(jià)英國行政改革時(shí)做出了下述評論:選民們不僅僅為把自己看作是市場上進(jìn)行競爭的消費(fèi)者,而且繼續(xù)視自己為享有權(quán)利的公民。目前的危險(xiǎn)在于:英國的公共行政官員將會變成奧斯卡•瓦爾德小說中的人物。對每一物品的價(jià)格了如指掌,但對任何物品的價(jià)值一無所知;傳統(tǒng)上為整個統(tǒng)治體制提供可靠性、可預(yù)測、凝聚力和持續(xù)性的公共行政,會淪為僅僅反映市場固有的緊張關(guān)系的一面鏡子〔11〕。其二是政府難以協(xié)調(diào)滿足“顧客”的私利與促成公利之間的矛盾。公共利益本身是社會公共選擇的結(jié)果,社會中個體通過一致同意規(guī)則確立一種共同利益目標(biāo),然后用法律和規(guī)則等規(guī)范制度確立下來,并貫穿在公共管理活動之中。政府及其公共行政作為整個社會生活的調(diào)節(jié)領(lǐng)域,其目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)和捍衛(wèi)公共利益,解決公共問題。可以說,公共利益的維護(hù)是政府管理的邏輯起點(diǎn)與最高使命。而把公民看作顧客的政府更傾向于對每個分散的個體的短期自我利益做出回應(yīng)。彼得斯指出:公民如今只不過是政府服務(wù)的消費(fèi)者,公民相對于國家的個人權(quán)利和法律地位無形中降低了,〔12〕無法協(xié)調(diào)公民作為公共服務(wù)的參與者、監(jiān)督者的公共行政勢必喪失其公共性。如果政府放棄了維護(hù)和促進(jìn)公共利益的使命,它無論在政治方面和經(jīng)濟(jì)方面做出了多么大的努力,都無法得到社會的積極肯定。改革實(shí)踐中一些服務(wù)承諾制度變成了市場支配下的商業(yè)炒作,停留在形式上而缺乏實(shí)際效果。究其原因,這正是“顧客導(dǎo)向”理念內(nèi)在矛盾的深刻凸現(xiàn)。

二

公共行政思想史上歷來存在著憲政主義和管理主義兩種傾向。憲政主義關(guān)注社會公正、平等、民主和回應(yīng)性,管理主義則試圖通過科學(xué)化、技術(shù)化的管理來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo),效率中心、技術(shù)至上、價(jià)值中立是其核心內(nèi)容。懷特提出:公共行政的目標(biāo)是最有效地利用由政府官員和雇員處置的資源。古利克認(rèn)為行政科學(xué)中最高的善就是效率,公共行政的管理主義傳統(tǒng)得以確立〔13〕。但是這種注重科學(xué)原理和追求管理效率的公共行政原則,總是試圖通過管理技術(shù)來解決所有社會性問題,把行政人員視為不受政治影響、完全沒有感情和欲望,只有工具理性而從屬于行政職位的“冷血動物”。由此,管理主義遭到一些學(xué)者的質(zhì)疑和批評。比如奧斯特羅姆就指出,對行政過程的效率問題過于關(guān)注,并且主張通過集權(quán)和控制機(jī)制促進(jìn)效率,這與民主思想背道而馳,并已經(jīng)帶來了美國公共行政的危機(jī)〔14〕。沃爾多也指出:效率本身不是一種價(jià)值觀念,必須依據(jù)其所服務(wù)的特定目標(biāo)才能得以說明。比如說要捕捉一只大熊貓,步槍肯定比陷阱更有效率,但如果不殺死它的話,陷阱就比步槍更有效率〔15〕。由于管理主義的局限性,20世紀(jì)70年代末西方國家政府改革和實(shí)踐中出現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動。

新公共管理試圖擺脫公共行政的管理主義對官僚行政的倚重,對傳統(tǒng)官僚制的僵化及對變化環(huán)境的不適應(yīng)進(jìn)行大力批判,表現(xiàn)為動搖、解構(gòu)和取代傳統(tǒng)官僚行政體制,并呼吁改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效益,以顧客導(dǎo)向取代以往的政府導(dǎo)向,以試圖改變管理主義對民主的背離。因此,其理論中的這些矛盾正是新公共管理試圖調(diào)和管理主義與憲政主義的體現(xiàn)。而在實(shí)踐中,新公共管理走得更遠(yuǎn)。英國的改革從根本上動搖了傳統(tǒng)行政模式的某些重要特征,新西蘭以管理為基礎(chǔ)的激進(jìn)改革措施已經(jīng)取代了傳統(tǒng)行政的做法。所有這些使新公共管理與傳統(tǒng)公共行政之間似乎相互對立,有著根本的區(qū)別。的確,與傳統(tǒng)官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是集權(quán)、內(nèi)部效率、規(guī)制、穩(wěn)定性等;與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是分權(quán)、市場化、顧客導(dǎo)向、績效評估、靈活性等。然而在這些“新鮮”術(shù)語背后,“效績”仍然作為重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。在新公共管理模式的“字典”里,“效績”的本質(zhì)內(nèi)涵就是“花費(fèi)更少、獲取更多”。立足于高效政府這一目的,新公共管理找到了按照私人部門管理模式來置換傳統(tǒng)管理方式的管理思路,其本質(zhì)仍然具有鮮明的管理主義色彩。

就像胡德所說“新公共管理是廣告式的,而不是實(shí)質(zhì)性的,它實(shí)際上沒有發(fā)生什么變化。頂多瓶子是新的,但里面的觀念卻是舊的”。〔16〕從這個意義上說,新公共管理與早期的科學(xué)管理主義一脈相承,正如登哈特在《公共組織理論》一書中指出:在公共行政領(lǐng)域有一個長期存在的傳統(tǒng),它支持“政府應(yīng)該像企業(yè)一樣運(yùn)作”的觀點(diǎn),在很大程度上,這種建議意味著政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取“科學(xué)管理”到“全面質(zhì)量管理”這樣一些在私人部門行之有效的措施。政府再造運(yùn)動和新公共管理使這個觀點(diǎn)更加深入〔17〕。雖然也主張公共行政具有政治的本質(zhì),但關(guān)注的焦點(diǎn)仍然著重于管理技術(shù)的改進(jìn)。把“治理”當(dāng)作“管理”,不能厘清公共行政在治理過程中的地位,不僅使公共行政無力反省其根本價(jià)值和目的而變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具,而且表明公共行政在管理主義與憲政主義之間的鐘擺,由于將經(jīng)濟(jì)規(guī)則引入政治領(lǐng)域而再次擺向了管理主義。挪威的湯姆•克瑞廷教授對最早實(shí)施新公共管理的國家的改革實(shí)踐進(jìn)行跟蹤研究。結(jié)果顯示:從總體上看,歷時(shí)20多年的改革均未實(shí)現(xiàn)其理論所承諾達(dá)到的節(jié)約管理成本、顧客至上的目標(biāo),改革措施也沒有解決福利國家現(xiàn)有的問題及提高公共管理效率和民主性的目標(biāo)。

在英國,一些地方當(dāng)局看到合同出租的好處取決于經(jīng)濟(jì)狀況。當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí),過剩的私營部門力量會導(dǎo)致殘酷的競爭和出價(jià)的下降。當(dāng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí),私營部門則為競標(biāo)付出了高額費(fèi)用。事實(shí)上,經(jīng)濟(jì)低迷期間的節(jié)約被經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期的額外費(fèi)用抵銷了。西方發(fā)達(dá)國家的這些改革結(jié)果有力地說明我們需要重新認(rèn)識新公共管理的意義與作用,尤其是當(dāng)它已經(jīng)作為一種國際性潮流運(yùn)用在不同發(fā)展程度的國家時(shí),更是如此,簡單地照搬只能會使其合理性大打折扣,擴(kuò)大其隱含的內(nèi)在矛盾和局限性。針對我國的行政改革來講,在宏觀層次上承認(rèn)當(dāng)代行政改革主導(dǎo)方向的同時(shí),在微觀層次上必須注重改革措施與國情的適應(yīng)性。比如,我國行政改革中所提出的服務(wù)型政府的概念不應(yīng)該等同于新公共管理模式下的企業(yè)型政府。另外,西方各國的改革是在成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的,其改造政府的舉措有強(qiáng)有力的制度保障,才能最大限度地顯示其積極意義。而當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)還很薄弱,市場還不能全面運(yùn)營公共性很強(qiáng)的所有經(jīng)濟(jì)活動。因此,在我國的公共部門中引入市場機(jī)制,必須對其范圍和領(lǐng)域有所控制,政府所承擔(dān)的公共服務(wù)不能一次性卸載,還應(yīng)積極規(guī)范完善市場,甚至要適時(shí)運(yùn)用政府干預(yù)的力量。