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一、作為新公共管理內(nèi)核的自由主義

“新公共管理”作為一種理論和實(shí)踐,是一組針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式。它興于上世紀(jì)70年代末歐美各國(guó),旨在克服政府面臨的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī),提高政府的效能和合法性,至今方興未艾。主要的改革思路是:1、政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。通過(guò)公共權(quán)力社會(huì)化把承擔(dān)公共管理的組織置于公眾的選擇之中。2、政府實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制,強(qiáng)調(diào)結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個(gè)人責(zé)任。3、明確脫離古典官僚制,采取更加以人為本的人力資源管理方式。4、行政人員可帶有更多的政治色彩參與工作,公務(wù)員不必保持政治中立。5、政府在公共管理中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。6、政府廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。[1]上述改革措施反映的市場(chǎng)主義、競(jìng)爭(zhēng)原則和放松規(guī)制的理念,無(wú)疑都是更本質(zhì)的理論基礎(chǔ)的體現(xiàn)。新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)實(shí)踐中其具體的指導(dǎo)理論是多元且復(fù)雜的,主要可分為政治學(xué)、管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)三部分,其中經(jīng)濟(jì)學(xué)被公認(rèn)為主導(dǎo)理論。就影響力而言,經(jīng)濟(jì)學(xué)的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的相關(guān)理論無(wú)疑在公共管理理論和實(shí)踐的構(gòu)建中留下了最深的印記。[2]公共選擇理論從方法論個(gè)人主義,看作交易的政治和理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)出發(fā),認(rèn)為市場(chǎng)可能失效,但政府也有可能失效,政府失效的危害往往更大。更關(guān)鍵的是,通過(guò)將經(jīng)濟(jì)人假定代入對(duì)政務(wù)人員的行為分析,得出了官僚往往以個(gè)人利益最大化而非公共利益最大化為價(jià)值取向,在他們理性的追求私益的過(guò)程中,公共利益經(jīng)常的成為了政治搏弈的犧牲品。因此,布坎南等人提出,只有當(dāng)事實(shí)明顯地證明市場(chǎng)解決確實(shí)比公共干涉解決手段代價(jià)更高時(shí),才選擇國(guó)家,除此之外凡有可能,決策就應(yīng)該交給個(gè)人。當(dāng)代西方社會(huì)問(wèn)題的根源不在于市場(chǎng)制度,而在于政治制度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為:契約的國(guó)家理論中所想象的以促進(jìn)社會(huì)福利最大化為己任的、專心致志提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團(tuán)之間不偏不倚的中性國(guó)家是不存在的,而掠奪的國(guó)家理論所設(shè)定的以促進(jìn)統(tǒng)治者利益最大化為己任、無(wú)心提供有效產(chǎn)權(quán)制度安排、在各種利益集團(tuán)之間更傾向于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的國(guó)家更是事實(shí)。按諾思在《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變遷》中所言:“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)是必不可少的;但國(guó)家又是人為的經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”這就是通常所說(shuō)的“諾斯悖論”。[3]如果低效率的制度被建立,通過(guò)在歷史發(fā)展的進(jìn)程中不斷的自我強(qiáng)化,最后這種制度如此堅(jiān)固,要改變它必須采取交易成本極高的變革。交易成本可能因此長(zhǎng)期處于極高狀態(tài),國(guó)民經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展。無(wú)論是公共選擇還是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),都可被認(rèn)為是在經(jīng)濟(jì)學(xué)中淵源久遠(yuǎn)的有限政府理論的回潮,它們與其它幾個(gè)學(xué)派共同匯成了新自由主義的潮流。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)鼻祖亞當(dāng)-斯密就認(rèn)為:政府職能應(yīng)局限于保護(hù)契約、私有財(cái)產(chǎn)、維護(hù)國(guó)家安全等的合理范圍內(nèi)。斯密更多是在經(jīng)濟(jì)效率的立場(chǎng)上闡明這一觀點(diǎn),而當(dāng)代自由主義派學(xué)者通過(guò)對(duì)全能政府論的批判,把有限政府理論提升到了新的高度。他們認(rèn)為自由是一種基本價(jià)值,自由首先意味著免于強(qiáng)制。政府作為壟斷性暴力的合法持有者,有著天然的強(qiáng)制優(yōu)勢(shì)和濫用暴力的可能性。因此,集強(qiáng)制權(quán)力和統(tǒng)一權(quán)威于一身的政府其治理的合法性和有效性不可避免的被懷疑,而西方政府的規(guī)模膨脹、支出擴(kuò)大、官僚主義和因之引起的政府信任危機(jī),伴隨著20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)蕭條,又為他們的理論提供了事實(shí)證據(jù)。所以,在他們看來(lái),對(duì)政府的有效限制,其意義并不僅止于經(jīng)濟(jì)效率,更在于對(duì)自由這一重要價(jià)值本身的維護(hù)。

二、轉(zhuǎn)型國(guó)家政府改革的實(shí)踐與自由主義的沖突

綜上所述不難看出,新公共管理的主導(dǎo)理論有共同的理論內(nèi)核———政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自由主義哲學(xué),它強(qiáng)調(diào)政治中個(gè)人自由的重要性。這種理念對(duì)當(dāng)前的政府改革,包括發(fā)展中國(guó)家的政府改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。然而對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家,尤其是其中處于轉(zhuǎn)型期的國(guó)家來(lái)說(shuō),一方面為與發(fā)展的要求相適應(yīng),政府治道變革不可回避,個(gè)人的價(jià)值在政治過(guò)程中必須得到彰顯;另一方面,由于舊制度的影響無(wú)法立即消除,僅能由政府提供的公共物品(包括新制度本身在內(nèi))的范圍更加廣泛,而舊的政治體制面對(duì)新形勢(shì)又明顯能力不足。因此,轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府改革必須在實(shí)現(xiàn)公民自由和提高政府效能間達(dá)成平衡。政府改革雖然已成為了遍及全球的潮流,然而發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家在改革要求上是有相當(dāng)差異的。如果說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的任務(wù)是打破原有的僵化的制度模式,使政府工作更加高效、人性;那么發(fā)展中國(guó)家卻是要使制度模式更加規(guī)范化,甚至就是要?jiǎng)?chuàng)建政治制度框架本身,解決制度不足問(wèn)題。因此,新公共管理對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的政府改革既是可以借鑒的(因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)了公民個(gè)體的自由這一基本的價(jià)值目標(biāo)),也是必須根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際相調(diào)試的。由于政府的權(quán)力主體性,有效政府對(duì)于個(gè)人自由的實(shí)現(xiàn)本身就具有重要價(jià)值,自由主義所主張的最小政府甚至是取消政府并不與發(fā)展中國(guó)家政府改革的目的相適應(yīng)。在發(fā)展中國(guó)家尤其是其中的轉(zhuǎn)型期國(guó)家,政府是制度變遷的最重要的推動(dòng)力量,而制度變遷的效果往往會(huì)用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率來(lái)衡量。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是自由能力發(fā)展的基礎(chǔ),是擴(kuò)大個(gè)人選擇的前提。但是,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不等于自由,前者對(duì)后者的推動(dòng)并不是天然的。在強(qiáng)調(diào)交易和經(jīng)濟(jì)參與的權(quán)利(包括自由群求就業(yè)的權(quán)利)的意義,以及與市場(chǎng)有關(guān)的自由權(quán)的直接重要性的時(shí)候,我們一定不能忽略這些自由權(quán)和其他(非市場(chǎng))機(jī)構(gòu)和制度的運(yùn)作而導(dǎo)致的自由之間的互補(bǔ)性。在無(wú)有效制度制約的情況下,對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的壟斷會(huì)使政治平等成為虛設(shè)。因此,“政策問(wèn)題并不是自由放任與政府干預(yù)的問(wèn)題;政策問(wèn)題是指如何采取有效的公共行動(dòng)來(lái)支持市場(chǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn),鼓勵(lì)生產(chǎn)投資對(duì)受到歧視或處于不利地位的勞動(dòng)者的特別需求做出反應(yīng)。”[4]行文至此,為了有利于進(jìn)一步的闡述,應(yīng)對(duì)“自由”本身的定義問(wèn)題作一點(diǎn)討論。柏林將自由區(qū)分為積極自由和消極自由。消極自由用柏林自己的話說(shuō),“在沒(méi)有其他人或群體干涉我的行動(dòng)的程度之內(nèi),我是自由的。在這個(gè)意義下,政治自由只是指一個(gè)人能夠不被人阻撓而徑直行動(dòng)的范圍”。而積極自由則有三方面的內(nèi)涵:(1)自由不僅意味著缺乏外在干預(yù)的狀態(tài),而同時(shí)意味著以某種方式行為的權(quán)力和能力;(2)自由是一種理性的自我導(dǎo)向;(3)自由還意味著集體自治,每個(gè)人都通過(guò)集體參與的方式控制自己的命運(yùn)。[5]在如歐美這種政治體制比較完善,民主決策機(jī)制比較健全(即使民主是形式上的),對(duì)憲法根本原則的重疊共識(shí)已基本形成,公民追求個(gè)人自由的能力相對(duì)較高的國(guó)家中,政治領(lǐng)域的目標(biāo)是在原有憲法框架內(nèi)(憲法的基本內(nèi)容非常穩(wěn)定)進(jìn)一步完善憲法,由它來(lái)調(diào)節(jié)個(gè)人自由和公共利益。因此,消極自由在西方的政府改革中自然很有說(shuō)服力。但發(fā)展中國(guó)家尤其是其中的轉(zhuǎn)型期國(guó)家的情況恰恰相反。由于在變革期原有社會(huì)共同價(jià)值基礎(chǔ)消失,造成社會(huì)價(jià)值的多元化沖突和利益的多重性,因此制度轉(zhuǎn)型時(shí)期的政府改革也必須是對(duì)多元價(jià)值具有兼容性的,重建政治體制框架的任務(wù)非常迫切。在此意義上說(shuō),政府公共職能的范圍不是縮小了,而是深化了。發(fā)展中國(guó)家尤其是其中的轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政府改革應(yīng)該是在完善制度框架的過(guò)程中提高政府效能。制度是一個(gè)社會(huì)中的游戲規(guī)則,更規(guī)范的說(shuō),制度是為決定人們的相互作用而人為設(shè)計(jì)的一些制約。制度構(gòu)造了人們?cè)谡?社會(huì)和經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。世界銀行在1997年的《發(fā)展報(bào)告》里提出:“許多低收入國(guó)家甚至不能提供最起碼的以規(guī)章條例為基礎(chǔ)的文職人員。他們的正式制度常常在字面上類似于工業(yè)國(guó)家。而實(shí)際上,非正式的做法卻仍然是工作規(guī)范。

------實(shí)際上,這些問(wèn)題可以追根溯源到潛在的制度弱點(diǎn)”。[1]受之影響,市場(chǎng)制度的發(fā)育也很不完善,因?yàn)槭袌?chǎng)中自由競(jìng)爭(zhēng)的理想狀態(tài)并不是無(wú)政府狀態(tài)下的人人為敵,惡性侵軋,而是在比較健全的制度框架中的有序競(jìng)爭(zhēng),政府在其中既是重要的制度本身,也是制度不斷完善的催化劑。在發(fā)展中國(guó)家本身政治經(jīng)濟(jì)制度都不成熟的情況下,根本就缺乏新公共管理運(yùn)動(dòng)得以展開(kāi)的一個(gè)前提,即發(fā)達(dá)的市場(chǎng)制度能夠在一定的程度內(nèi)代替無(wú)效的政治制度。在這種情況下,政府向市場(chǎng)主體放權(quán)首先就面臨一個(gè)市場(chǎng)主體缺位的問(wèn)題,而發(fā)達(dá)的市場(chǎng)主體又恰恰離不開(kāi)一套能為之服務(wù)的政治制度。[6]如果僅僅以消極自由主義的價(jià)值取向?yàn)橹笇?dǎo),政府為善的制度的建立提供服務(wù)的能力必然會(huì)受到限制。由于缺乏實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的制度環(huán)境,既無(wú)法實(shí)現(xiàn)個(gè)人實(shí)質(zhì)的自由,政府的公益性也會(huì)受到威脅,假如再因公益性的削弱來(lái)置疑政府的合法性,就會(huì)可笑的陷入自由至上主義在否定政府價(jià)值方面循環(huán)論證的陷阱。從此意義上,對(duì)于自由問(wèn)題,政府必須做一件事:使人們避免面臨別無(wú)選擇的局面,令自由選擇變成無(wú)可選擇。因此,個(gè)人自由的可實(shí)現(xiàn)能力和政府改革的關(guān)系問(wèn)題對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤其是其中的轉(zhuǎn)型期國(guó)家來(lái)說(shuō)不可回避。實(shí)際上當(dāng)代自由主義哲學(xué)家基本都同意自由應(yīng)該有一條正義的低線,既起點(diǎn)公正基礎(chǔ)上的過(guò)程公正。同時(shí),自由主義左派出于對(duì)天賦不平等的糾正,為實(shí)現(xiàn)在自由競(jìng)爭(zhēng)中的機(jī)會(huì)平等,提出了較廣范圍內(nèi)的“基本物品”的概念,認(rèn)為這是政府應(yīng)給予公民的基本福利(實(shí)質(zhì)上是通過(guò)政府財(cái)政投入提供大范圍的公共服務(wù),以提高個(gè)人自由全面發(fā)展的實(shí)質(zhì)能力)。在制度轉(zhuǎn)型期的欠發(fā)達(dá)國(guó)家,強(qiáng)調(diào)起點(diǎn)公平為前提的機(jī)會(huì)平等似乎更加重要。因?yàn)檗D(zhuǎn)型如果造成人為機(jī)會(huì)不平等,那么原因很可能就是由于政治自由制度的缺失而引致對(duì)起點(diǎn)公正的忽視,這種轉(zhuǎn)型是反自由的,結(jié)果往往是轉(zhuǎn)型前的既有權(quán)勢(shì)者通贏。事實(shí)上,效率與公平的沖突只有在自由政治秩序和市場(chǎng)制度建立后才存在討論的平臺(tái)。新公共管理的目的是為了通過(guò)市場(chǎng)手段和引入競(jìng)爭(zhēng)來(lái)改善政府治理并在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)帕累托改善。然而一方面帕累托標(biāo)準(zhǔn)不解決分配問(wèn)題,結(jié)果或許符合效率要求卻違背了倫理期待;另一方面,制度不足也包括產(chǎn)權(quán)不清,發(fā)展中國(guó)家政府改革往往與包括產(chǎn)權(quán)重新劃分在內(nèi)的制度變革相聯(lián)系,初使產(chǎn)權(quán)分配對(duì)帕累托最優(yōu)的分配結(jié)果至關(guān)重要(見(jiàn)圖)。[1]圖1:政治選擇對(duì)轉(zhuǎn)型結(jié)果的影響將社會(huì)中的所有人群分為兩部分,較富裕者(R)和較困窘者(P),直線rp為效用的符合帕累托效率的軌跡的集合。社會(huì)財(cái)富按不同比例在R和P間進(jìn)行分配。直線OC表示絕對(duì)平等的分配。假設(shè)效用邊界rp內(nèi)的一點(diǎn)Q為轉(zhuǎn)軌起點(diǎn)上產(chǎn)權(quán)分配所決定的效用狀況。制度轉(zhuǎn)型往往涉及到原有的社會(huì)公共財(cái)富和權(quán)力的重新劃分,在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)通過(guò)非市場(chǎng)化行為完成設(shè)定后,由于引入了在經(jīng)濟(jì)上有效率的市場(chǎng)機(jī)制,點(diǎn)Q向直線rp位移。按照帕累托標(biāo)準(zhǔn),不論是向A點(diǎn)還是向B點(diǎn)的位移都屬于帕累托改善,因?yàn)閮蓚€(gè)群體的利益都至少?zèng)]有下降,但在市場(chǎng)正常運(yùn)行的情況下,但位移到C點(diǎn)顯然不可能,因?yàn)檫@違背了市場(chǎng)交易的等價(jià)原則,并且這種結(jié)果也不是帕累托改善的,因?yàn)檫@意味著一方的損失。[2]在制度不足的情況下,由于缺乏有效制約,社會(huì)中R人群為了維護(hù)即得利益,會(huì)努力攫取更多的初始資源,以使帕累托改善的結(jié)果位于A點(diǎn)與B點(diǎn)之間,P人群由于本身的抗衡力有限,對(duì)這種不公平的分割起點(diǎn)狀態(tài)的社會(huì)資源的趨勢(shì)往往是無(wú)力反對(duì)的,也就是說(shuō)弱勢(shì)群體的聲音在利益面前很可能被壓制掉了,這是不利于良性政治自由的形成的。雖然按照經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn),任何初始產(chǎn)權(quán)都不妨礙帕累托最優(yōu)的實(shí)現(xiàn),但帕累托最優(yōu)這一概念本身卻可能產(chǎn)生從天堂到地獄的所有結(jié)果。在沒(méi)有政治自由的情況下,帕累托改善的結(jié)果往往不是源自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng),而是源于政治領(lǐng)域的權(quán)力壟斷。在制度不足情況下,權(quán)貴化的產(chǎn)權(quán)分配可能會(huì)引發(fā)“無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的偽自由”,這與新公共管理的本意———以自由競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化促進(jìn)公民的個(gè)人自由和發(fā)展是相悖的。此時(shí),即使發(fā)生再分配,結(jié)果也受初始分配狀況的限制。當(dāng)離開(kāi)A點(diǎn)與B點(diǎn)間的范圍時(shí),社會(huì)財(cái)富的餡餅會(huì)隨著征稅和轉(zhuǎn)移支付的增加而縮小。

假設(shè)試圖通過(guò)事后干預(yù)使效用狀況從A點(diǎn)移位到C點(diǎn),以令社會(huì)更加公平,由于再分配政策存在有損效率的影響,①實(shí)際只能造成從A點(diǎn)移位到E點(diǎn)。這種再分配雖然使得P群體的效用有所增加(VY),增進(jìn)了社會(huì)公平,但給R群體造成的損失(UX)卻超過(guò)了給P群體帶來(lái)的好處,這就給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率帶來(lái)了損害,違背了轉(zhuǎn)軌的本意。解決這一矛盾只有兩種方法:默認(rèn)現(xiàn)狀或者推倒重來(lái)。因此,轉(zhuǎn)軌中的產(chǎn)權(quán)初始分配會(huì)使轉(zhuǎn)軌中效率與公平的抉擇在一定程度上陷于“路徑鎖定”。于是新公共管理所倡導(dǎo)的自由競(jìng)爭(zhēng)和效率原則對(duì)在制度不足條件下的政府改革可能產(chǎn)生事與愿違的影響,新公共管理的理念很可能被故意誤用。公共事物的市場(chǎng)化可能使政治權(quán)力在缺乏制度制約的情況下有了更大的施展空間,政治自由成了權(quán)貴化自由,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被政治權(quán)力的競(jìng)爭(zhēng)所代替,效率原則演化成了“無(wú)公平的偽效率”。當(dāng)財(cái)富和權(quán)力劃分完畢后,人們將不得不接受既成的分配,對(duì)不公平的矯正將以效率損失和制度成本為代價(jià)。新公共管理播下的以自由促公平和發(fā)展的龍種生下的卻可能是偽自由的跳蚤。由此可知,公正的制度轉(zhuǎn)型離不開(kāi)公正的政治秩序的建立。而公正秩序的前提是個(gè)人實(shí)現(xiàn)自由的能力,這樣才能保障個(gè)人可從不公正的新社會(huì)契約中退出,從而避免因?qū)崿F(xiàn)自由的能力不足而“自愿”接受強(qiáng)制。設(shè)想一下,一個(gè)陷入深淵而無(wú)法自救的人肯定沒(méi)有受到消極自由意義上的強(qiáng)制,而這種自由似乎對(duì)他逃生沒(méi)有意義;進(jìn)一步考慮,此時(shí)如果有人以他甘愿為奴為條件才搭救他(假設(shè)不受法律的限制),他又會(huì)因?yàn)榉e極自由涵義下的能力不足而很可能不得不同意;推廣之,社會(huì)生活中的弱勢(shì)群體如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由的可行性能力,就往往會(huì)被迫接受“既定的分配原則”,而在轉(zhuǎn)型期由于自由的政治制度尚未建立,“獲得的正義”很難保證,而這反過(guò)來(lái)會(huì)影響個(gè)人自由能力的增強(qiáng)。“矯正的正義”即使有實(shí)現(xiàn)的可能,由于制度剛性,成本也會(huì)非常高。綜上所述應(yīng)可得出以下結(jié)論:對(duì)于發(fā)展中國(guó)家尤其是轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政府改革,在實(shí)現(xiàn)公民自由和提高政府效能間達(dá)成平衡可以轉(zhuǎn)化為公民自由能力的增強(qiáng)和政治制度框架建設(shè)間的并進(jìn)。用阿馬蒂亞-森的話說(shuō):“個(gè)人自由就其實(shí)質(zhì)而言是一種社會(huì)產(chǎn)品,這里存在一種雙向的關(guān)系:(1)通過(guò)社會(huì)安排來(lái)擴(kuò)展個(gè)人自由;(2)運(yùn)用個(gè)人自由來(lái)不僅改善單個(gè)個(gè)人的生活,而且使社會(huì)安排更為恰當(dāng)和富有成效。[7]新公共管理實(shí)際上更多借鑒了新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場(chǎng)主義和自由競(jìng)爭(zhēng),而忽識(shí)了強(qiáng)調(diào)憲法和制度變遷的內(nèi)容,略掉了傳統(tǒng)公共行政對(duì)規(guī)則和程序的強(qiáng)調(diào),這就使新公共管理的理論和發(fā)展中國(guó)家政府改革的要求產(chǎn)生了制度性的脫節(jié)。但有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào),雖然“國(guó)家和社會(huì)在加強(qiáng)和保障人們的可行能力方面具有廣泛重要的作用。這是一種支持性的作用,而不是提供制成品的作用。”[7]否則我們就會(huì)重新陷入全能型國(guó)家的泥潭,新公共管理對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)也就失去了它最重要的啟示意義。

三、新公共管理的指導(dǎo)意義和馬克思主義自由觀

既然新公共管理的理論內(nèi)核———“自由主義”的某些方面與發(fā)展中國(guó)家尤其是轉(zhuǎn)型期國(guó)家政府改革的目標(biāo)有所沖突。那么,新公共管理對(duì)發(fā)展中的轉(zhuǎn)型國(guó)家到底意味著什么呢?“新公共管理確實(shí)為發(fā)展中國(guó)家提供了很多東西,至少與失敗的官僚制管理模式相比是這樣。然而。就其本身來(lái)說(shuō),它不可能克服發(fā)展中國(guó)家的突出問(wèn)題。------新公共管理可能提供了一個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)發(fā)展使用于特定社會(huì)的某種管理模式,它可能為公民所有,特別是讓公民比以前更多的參與選擇政府的過(guò)程時(shí)更是如此”。[1]而既然新公共管理是應(yīng)該被發(fā)展中的轉(zhuǎn)型國(guó)家批判式借鑒的改革模式,作為興起于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一種理論和實(shí)踐,它與發(fā)展中國(guó)家尤其是轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政府改革的結(jié)合點(diǎn)到底在何處呢?我認(rèn)為,欲找到這種聯(lián)系,重要的應(yīng)是對(duì)自由主義實(shí)質(zhì)的更深入剖析。實(shí)際上,新公共管理模式與發(fā)展中國(guó)家尤其是轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政府改革實(shí)際的矛盾,仍可以認(rèn)為是政治自由主義哲學(xué)的普世信仰與各國(guó)具體制度環(huán)境差異間的沖突的現(xiàn)代版本,實(shí)際上反映了自由主義理論的某些內(nèi)在緊張。柏林將自由主義劃分為積極自由和消極自由,但這種劃分無(wú)法將假定為“單一而真正的解決之道”的自由主義和具有“理性的寬容”的自由主義區(qū)別開(kāi)來(lái)。因?yàn)?柏林的區(qū)分是一種純粹理性(我所能知者為何)的區(qū)分,而非實(shí)踐理性(我所應(yīng)為者為何)的區(qū)分。按照約翰-格雷的說(shuō)法,“自由主義總是有兩張面孔。從一面看,寬容是對(duì)一種理想生活方式的追求。從另一方面。它是尋求不同生活方式之間實(shí)現(xiàn)和平的條件。按前一種觀點(diǎn),自由主義制度被看作是普遍原則的應(yīng)用。按后一種觀點(diǎn),他們是和平共存的手段。按第一種觀點(diǎn),自由主義是對(duì)一種普遍政權(quán)的規(guī)定。按第二種觀點(diǎn),它是一種可以在許多政權(quán)中被人們追求的共同方案。”[8]由于既有制度環(huán)境的差異,善治政府的規(guī)模和范圍的不同是可欲的。新公共管理對(duì)發(fā)展中國(guó)家尤其是其中的轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政府改革的借鑒在于其提高公共服務(wù)質(zhì)量,完善政府自我創(chuàng)新與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的訴求與嘗試,應(yīng)在重視個(gè)人自由的價(jià)值的同時(shí)堅(jiān)持最低的正義底線,而不應(yīng)追求激進(jìn)式的打破制度約束,一味要求最小政府,因?yàn)槲覀兊膯?wèn)題恰恰是制度不足和因之引起的政府低效。不同的政權(quán)無(wú)須接近于任何理想類型,實(shí)際上他們也不可能接近,以不同方式解決最基本權(quán)利之間及內(nèi)部的沖突的最低限度的合法政權(quán)都是合理的。極端的自由主義和極端的集權(quán)主義同樣屬于學(xué)理和實(shí)踐中的偏執(zhí)。因此,馬克思主義的自由觀仍然可以為中國(guó)轉(zhuǎn)型期的政府改革提供啟示。

馬克思主義,尤其是它的哲學(xué)觀可在一定程度上理解為人本主義的對(duì)人的價(jià)值的不懈探詢。在他看來(lái),政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究主題就應(yīng)該是人,是人的個(gè)性地、自由地發(fā)展,關(guān)注的焦點(diǎn)要由人的尺度來(lái)衡量。從社會(huì)發(fā)展的角度看,人的“自由”的全面發(fā)展是在“實(shí)質(zhì)的”意義上定義并以此為基礎(chǔ)的,即享受那種人們有理由珍視的生活的可能性。按照馬克思的邏輯,自由是一種自然權(quán)利,一個(gè)存在物擁有自由并不需要其他因素為其合理性提供證明,只是由于他是人他就應(yīng)該擁有自由發(fā)展的條件,馬克思把自由當(dāng)作終極目的自由。并且他認(rèn)為自由應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性的和有物質(zhì)保障的,如果自由僅僅意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)、宗教信仰權(quán)和選舉權(quán)(在馬克思的時(shí)代,普選還沒(méi)有在西方國(guó)家廣泛推行,所以馬克思對(duì)這一權(quán)利是有所保留的)等只有上層階級(jí)才能享受的權(quán)利,那么這種自由是微不足道的,是不值得追求的,不能被作為理想提出來(lái)。真正的自由意味著在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自由———這就只能通過(guò)共產(chǎn)主義來(lái)實(shí)現(xiàn)。[9]“———在共產(chǎn)主義社會(huì)高級(jí)階段,在迫使個(gè)人奴隸般地服從分工的情形已經(jīng)消失了;在腦力勞動(dòng)和體力勞動(dòng)的對(duì)立也隨之消失之后;在勞動(dòng)已不僅僅是謀生的手段,而且本身成了生活的第一需要之后;在隨著個(gè)人的全面發(fā)展生產(chǎn)力也增長(zhǎng)起來(lái),而集體財(cái)富的一切源泉都充分流涌之后,———只有在那個(gè)時(shí)候,才能完全超出資產(chǎn)階級(jí)權(quán)利的狹隘界限,社會(huì)才能在自己的旗幟上寫(xiě)上:‘各盡所能,按需分配’?！盵10]

傳統(tǒng)的管制型政府的主要弊端,在于“全能大政府”體制顛倒了政府和人民之間的主仆關(guān)系,最終導(dǎo)致政府喪失了其公共性質(zhì)。130年多前馬克思在討論巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí),曾經(jīng)反復(fù)重申,最重要的事情是全力防止“社會(huì)的公仆成為社會(huì)的主人”。[11]如果所有的公民都有了實(shí)質(zhì)上的自由能力,也就是說(shuō)作為市民社會(huì)的一員有了規(guī)避政治國(guó)家不合理的行政模式的物質(zhì)基礎(chǔ),那么他們就有機(jī)會(huì)激發(fā)行政體制進(jìn)行自發(fā)的改革和提高服務(wù)質(zhì)量?？茖W(xué)發(fā)展觀的根本要求是以人為本,單純的GDP增長(zhǎng)算不上社會(huì)的全面發(fā)展。善治政府的本質(zhì)就在于對(duì)自身理性局限性的認(rèn)識(shí),對(duì)于發(fā)展中國(guó)家尤其是其中的轉(zhuǎn)型期國(guó)家的政府改革來(lái)說(shuō),認(rèn)識(shí)的結(jié)果就應(yīng)該是通過(guò)建立合理的制度框架提高公民的自由的能力,以使公民個(gè)人有能力逃避政府理性構(gòu)建主義的潛在威脅,并反而通過(guò)自由能力的增強(qiáng)對(duì)公共政策施加更大的影響,從弘揚(yáng)人自身目的性價(jià)值的角度真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。因此,在馬克思主義自由觀指引下公民個(gè)人自由能力的擴(kuò)展不僅僅是政府改革應(yīng)有的題中之意,而且也是彌補(bǔ)制度不足和實(shí)現(xiàn)公正的制度轉(zhuǎn)型的保障。