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一、新公共管理概述

20世紀(jì)后期，西方各國相繼步入全球化、信息化，以及知識經(jīng)濟(jì)的時(shí)代。在大工業(yè)時(shí)代形成和占統(tǒng)治地位的傳統(tǒng)的官僚制行政體制給西方各國帶來了政府機(jī)構(gòu)臃腫膨脹、官僚主義現(xiàn)象嚴(yán)重、管理成本無限增長、行政效率越發(fā)低下等諸多問題，導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府財(cái)政危機(jī)和政府信任赤字。西方各國勵(lì)志圖強(qiáng)，自70年代末80年代初開始，在西方各國內(nèi)部掀起了一場聲勢浩大但方興未艾的大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，這場運(yùn)動(dòng)被稱為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。其體現(xiàn)出來的核心價(jià)值為非官僚化，即政府功能定位的市場化取向、政府服務(wù)輸出的市場化取向、政府內(nèi)部改革的放松規(guī)制取向和政府間制度設(shè)計(jì)的分權(quán)化取向。這場運(yùn)動(dòng)在相當(dāng)程度上改善了西方國家的公共行政的管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)了西方國家在國際社會(huì)中的競爭力。與理性官僚體制的官僚制理論和政治一行政二分法的理論基礎(chǔ)不同，新公共管理有其賴以產(chǎn)生和發(fā)展的獨(dú)自的理論基礎(chǔ)，一個(gè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，即指五六十年代興起的公共選擇理論、新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來解釋和研究傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)和行政學(xué)領(lǐng)域的問題，使經(jīng)濟(jì)學(xué)理論向政治學(xué)、行政學(xué)理論滲透，從而構(gòu)建形成新的公共管理理論；另一個(gè)理論基礎(chǔ)是私營部門的管理理論和方法。這些具有更加、創(chuàng)新性、靈活性和環(huán)境適應(yīng)性的私營部門管理理論和方法，使政府趨向于“企業(yè)型政府”。盡管眾多的學(xué)者對于新公共管理的理解存在差異，但是還是有一些能夠達(dá)成的共識的基本內(nèi)容：

1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認(rèn)為的政府應(yīng)起掌舵而不是劃槳的作用；

2.將競爭機(jī)制注入到政府公共管理領(lǐng)域，取消政府公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的社會(huì)組織與公民力量廣泛參與；

3.視公眾為客戶，政府應(yīng)根據(jù)顧客和市場的需求向顧客提供服務(wù)，以顧客為中心，以顧客為導(dǎo)向，賦予顧客進(jìn)行選擇的權(quán)利；

4.政府應(yīng)采取分權(quán)的管理方式，改變原來金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；

5.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施明確的績效目標(biāo)控制，使組織由過去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變；

6.行政與政治不可能完全分開，公務(wù)員不必保持中立；

7.政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。

二、在我國的社會(huì)環(huán)境下對新公共管理的適應(yīng)性分析

自改革開放以來，我國在立足國情的基礎(chǔ)之上，不斷解放思想，學(xué)習(xí)和借鑒在國外已被實(shí)踐證明的先進(jìn)的理論、知識、技術(shù)和方法，用以推動(dòng)我國各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。而通過實(shí)踐證明，引進(jìn)和借鑒而來先進(jìn)的理論、知識、技術(shù)和方法在我國都存在與本土環(huán)境的契合問題，也就是適應(yīng)和不適應(yīng)兩個(gè)方面，新公共管理理論亦不例外。

1.適應(yīng)性方面，第一，改革開放以來，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論的提出、形成和豐富，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的出現(xiàn)、擴(kuò)展和社會(huì)化，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建、確立、穩(wěn)固化和成熟化，構(gòu)成了推動(dòng)我國國家現(xiàn)代化的政府改革的基本的歷史動(dòng)因和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在此意義上，我們可以認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際上構(gòu)成了我國政府改革的邏輯起點(diǎn)。為了適應(yīng)和推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國國家行政組織曾先后進(jìn)行過多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關(guān)于政府改革的政策闡釋，卻沒有提出、抑或尚未形成用于指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒有取得預(yù)期的效果。歷次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)呼喚以市場經(jīng)濟(jì)為理論內(nèi)核的用于指導(dǎo)政府改革實(shí)踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國經(jīng)過十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規(guī)則成為其成員國的基本義務(wù)之一。而作為當(dāng)代西方世界國家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內(nèi)容與WTO規(guī)則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強(qiáng)調(diào)自由、公正、公開、公平；在基本原則上，二者均以市場為取向，即讓市場來決定政府的行為標(biāo)準(zhǔn)，政府權(quán)力受到限制并且逐漸弱化，國家職能也逐漸縮小，政治權(quán)力也應(yīng)當(dāng)逐漸從政府社會(huì)返還于公民社會(huì)；在行為方式上，都推崇市場經(jīng)濟(jì)框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認(rèn)為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。

2.不適應(yīng)方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎(chǔ)、市場化價(jià)值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質(zhì)差異、政治傾向、具體政策實(shí)施和具體模式等方面受到了眾多的指責(zé)和批評，這也成為了新公共管理理論并沒有獲得普遍認(rèn)可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒有從民主政治制度上得到完全確認(rèn)、行政體系的運(yùn)作缺乏現(xiàn)代憲政制度的支撐，行政權(quán)力缺乏必要的剛性制衡機(jī)制，行政權(quán)力向社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域全面滲透的現(xiàn)象并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)、職業(yè)官僚隊(duì)伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨(dú)立人格和職業(yè)精神、公民和職業(yè)官員都普遍缺乏對體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，同現(xiàn)代法治秩序相適應(yīng)的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當(dāng)代中國行政發(fā)展所面臨的首要問題。從某種程度上說，目前以理性官僚制為發(fā)展方向的定位必將會(huì)在某些方面和領(lǐng)域成為新公共管理在我國引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當(dāng)代中國的實(shí)施尚存在諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約。例如，我國社會(huì)還沒有形成支撐新公共管理運(yùn)行的良好的民主法律制度和市場經(jīng)濟(jì)制度、“第三部門”的社會(huì)自治能力還難以擔(dān)負(fù)公共管理的重任、我國還難以達(dá)到新公共管理所要求的科學(xué)技術(shù)水平等等。

三、對于引進(jìn)新公共管理理論的策略研究

新公共管理理論上對官僚制所取得的巨大的比較優(yōu)勢,在西方世界國家所取的重大成就,以及其在相當(dāng)程度上對我國國情的適應(yīng)性，使我們有理由相信新公共管理的理論會(huì)在我國行政體制改革的過程中能夠發(fā)揮積極而重要的作用。而如何借鑒和利用新公共管理，選擇激進(jìn)式或漸進(jìn)式中的哪一種方式進(jìn)行新公共管理取向的行政體制改革，成為擺在我國政府面前的現(xiàn)實(shí)課題之一。本文主張采用漸進(jìn)式的改革方式借鑒新公共管理的理論。理由如下：首先，中國行政體制改革的漸進(jìn)性是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性決定的。當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指的是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其特點(diǎn)是確定階段性的改革目標(biāo)，合理安排改革的先后順序,以及先找突破口，在試驗(yàn)推廣，以點(diǎn)帶面等。期間經(jīng)過了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)—商品經(jīng)濟(jì)—建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)—逐步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)等多個(gè)階段和步驟。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，經(jīng)濟(jì)改革的階段性的特點(diǎn)也必然要求行政體制進(jìn)行階段性的改革，從而為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。這種漸進(jìn)式的改革不但其試驗(yàn)和試錯(cuò)機(jī)制適應(yīng)了改革進(jìn)程中的不可控因素與不確定信息的安全穩(wěn)妥處理，即具備了轉(zhuǎn)型的可逆性，而且可以保證轉(zhuǎn)型自始自終的動(dòng)力充足，可預(yù)見并可控的前瞻力避開了路徑依賴的誤區(qū)。

因此，新公共管理方向的改革也必將隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革的深化而逐漸在我國的行政體制改革全面鋪開;其次，行政制度作為一種權(quán)力規(guī)范和結(jié)構(gòu)，一經(jīng)形成，就具有歷史的惰性，較其他社會(huì)制度更具穩(wěn)定性。行政制度的歷史惰性，一方面是由掌握政權(quán)的精英階層的獨(dú)占地位和利益所決定，作為既得利益者，他們希望維護(hù)現(xiàn)有秩序；另一方面，行政體制改革工程浩大，深刻復(fù)雜，往往缺乏足夠的動(dòng)力支持；另外，新公共管理主張權(quán)力下放的特點(diǎn)在激進(jìn)轉(zhuǎn)型的情況下容易使國家放權(quán)后中央式微、地方作大，中央與地方間產(chǎn)生權(quán)力鴻溝和控制真空局面的出現(xiàn)。所以，在必須求變的情況下，漸進(jìn)式改革成為政治精英們的首選。再次，漸進(jìn)性改革有利于創(chuàng)造民主政治氛圍，有時(shí)間和有機(jī)會(huì)使個(gè)人、企業(yè)和其他單位在改革的不同階段，為了自身利益，通過參加討論、發(fā)表言論等參與形式參加到政府行政改革進(jìn)程當(dāng)中去，從而影響改革進(jìn)程。這樣的漸進(jìn)式改革具有明顯的自下而上與演進(jìn)主義的特點(diǎn)，自下而上的局部性參與往往引導(dǎo)著由上而下的全局性改革。漸進(jìn)式改革促進(jìn)政治參與的大幅度提高，不僅有利于減少集中決策由于信息不足而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，也有利于從根本上改變傳統(tǒng)體制下集中的利益結(jié)構(gòu)、信息結(jié)構(gòu)和決策結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，為漸進(jìn)式改革提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

最后，漸進(jìn)式改革符合中國傳統(tǒng)的政治文化。中國的傳統(tǒng)社會(huì)在政治上是高度集中的官僚政治和大一統(tǒng)的帝國，政治至高無上，社會(huì)發(fā)育程度低下；在意識形態(tài)上，以強(qiáng)調(diào)團(tuán)體價(jià)值的家族主義的儒學(xué)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)整體與共性；在經(jīng)濟(jì)上，自給自足的自然經(jīng)濟(jì)排斥商品經(jīng)濟(jì)。這種文化已深深植根于中國人的血脈，世代相襲。契約觀念淡薄、小生產(chǎn)意識、官本位思想等根深蒂固，這無疑與發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)定位相違背。文化觀念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長而痛苦的過程，而漸進(jìn)式的改革方式成為了打破這種“堅(jiān)冰”最優(yōu)選擇?？傊?，我們應(yīng)當(dāng)看到我國目前正處于轉(zhuǎn)型期，生產(chǎn)力水平低，無論是國內(nèi)物質(zhì)資源還是人們心里承受能力,以及各種行政體制建設(shè)都適應(yīng)不了劇烈的變化，若采取激進(jìn)式的改革措施勢必會(huì)引起一定的社會(huì)動(dòng)蕩與不安，這無疑是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大忌。所以，我們應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)調(diào)試、平穩(wěn)推進(jìn)的方式引入新公共管理理論，進(jìn)行我們國家的行政改革。