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一、公共行政、公共管理的相關(guān)理論

隨著我國(guó)“公共管理”一級(jí)學(xué)科的設(shè)置和MPA研究生教育的開(kāi)辦，關(guān)于公共行政與公共管理理論的探討已成為學(xué)術(shù)界的一大熱點(diǎn)，觀點(diǎn)頗豐。在此，筆者只選擇有關(guān)理論予以介紹。筆者選擇的值標(biāo)準(zhǔn)是:該理論、觀點(diǎn)在學(xué)術(shù)界較為主流或權(quán)威;該理論、觀點(diǎn)有助于公安管理內(nèi)涵的研究并對(duì)公安改革具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。我國(guó)行政學(xué)界的主流觀點(diǎn)是公共行政即行政，公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)、「1」行政管理學(xué)。①行政學(xué)或行政管理學(xué)的許多不同定義，區(qū)別主要集中在“政治”與“管理”兩個(gè)層面對(duì)“行政”一詞的不同理解:持“政治”行政觀的是一些早期行政學(xué)者，他們從宏觀國(guó)家權(quán)力分配的基礎(chǔ)上將行政理解為狹窄的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的功能或事務(wù)，認(rèn)為凡國(guó)家立法、司法以外的政務(wù)總稱(chēng)行政，行政是政府行政部門(mén)所管轄的事務(wù);持“管理”行政觀的主要是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起后的一些行政學(xué)者，他們從科學(xué)管理的原則出發(fā)，認(rèn)為行政是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策的一切運(yùn)作，行政學(xué)特別注重管理方法、程序、具體操作，是研究政府做什么和如何做的理論。仁2〕也有學(xué)者認(rèn)為，僅就“行政”與“管理”而言，二者之間存在差異。

陳振明從學(xué)科專(zhuān)業(yè)詞典和教科書(shū)的解釋中歸納:“行政”本質(zhì)上包含遵從指示和服務(wù)的涵義，而“管理”首先意味著獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)個(gè)人責(zé)任，基于這種差別，加上“公共”定語(yǔ)后，“公共行政”與“公共管理”亦有所不同，“公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要執(zhí)行由別人(政治家)所制定的政策與法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過(guò)程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并以?xún)?nèi)部定向，關(guān)心機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理，而“公共管理”有以最小成本達(dá)到目標(biāo)以及管理者為獲得的結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。以傳統(tǒng)的“行政”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)(公共行政)肯定有別于以“管理”概念為基礎(chǔ)的公共服務(wù)(公共管理)。[3j公共管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代至70年代。這一時(shí)期，西方社會(huì)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與政府失靈等，使傳統(tǒng)的公共行政學(xué)說(shuō)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，公共行政陷人有管理無(wú)公共的窘境。在這樣的社會(huì)背景和學(xué)術(shù)背景下，西方學(xué)者開(kāi)始試圖將傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論和現(xiàn)代管理理論結(jié)合起來(lái)，探討不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑，即公共管理研究途徑?！?〕公共管理理論先后被西方發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用到政府改革實(shí)踐中，取得了矚目的成就并呈現(xiàn)出國(guó)際化趨勢(shì)。我國(guó)學(xué)者對(duì)此亦有不少論述:張成福、黨秀云將公共管理定義為“以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提高政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福扯與公共利益”;〔5」張良認(rèn)為“公共管理是指社會(huì)公共組織以及其他組織推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)社會(huì)共同利益實(shí)現(xiàn)，通過(guò)制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新對(duì)社會(huì)公共事物進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制的活動(dòng)”;①「6]顧愛(ài)華認(rèn)為“公共管理是公共組織依法運(yùn)用公共權(quán)力管理社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程”。②「4」與公共行政相比，公共管理更廣泛、更綜合、更少受功能專(zhuān)門(mén)化的限制。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要學(xué)科基礎(chǔ)是政治學(xué)，尤其是以官僚體制理論和政治一行政二分法作為理論基礎(chǔ)的。

公共管理學(xué)則更多依賴(lài)經(jīng)濟(jì)學(xué)和工商管理學(xué)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法分析公共管理問(wèn)題，將研究的焦點(diǎn)由傳統(tǒng)公共管理學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究，使得戰(zhàn)略管理、公共管理的政治環(huán)境、項(xiàng)目執(zhí)行、績(jī)效評(píng)估、公共責(zé)任以及公共倫理等這樣一些在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中沒(méi)有的或不受重視的主題成為公共管理學(xué)的核心主題。同時(shí)，公共管理學(xué)還涉及大量公共行政沒(méi)有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動(dòng)的邏輯、制度與創(chuàng)新、成本核算等等。[4」公共管理的積極意義反映在政府為了適應(yīng)外部環(huán)境的變化，對(duì)履行政府職責(zé)的理念、方式以及管理過(guò)程的控制等所作出的新的選擇:在管理理念上，政府由單純的注重效率發(fā)展到效率、效益以及社會(huì)公正、平等并重，并把提高管理與服務(wù)的社會(huì)效益、保持公共管理的公平公正等放到突出位置;在管理方式上，公共管理打破了傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會(huì)提供的公共服務(wù)領(lǐng)域，更多地引人市場(chǎng)機(jī)制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體擴(kuò)大到非政府公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，通過(guò)授權(quán)、委托、等方式，調(diào)動(dòng)更多的公共機(jī)構(gòu)參與公共服務(wù)與管理;從管理過(guò)程來(lái)看，則更多關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部「1的管理之中?！?]

二、公安學(xué)者對(duì)公安管理的界定

目前，公安學(xué)界有關(guān)“公安管理”的界定，較權(quán)威的是1999年出版的全國(guó)公安管理專(zhuān)業(yè)指定教材《公安管理學(xué)》(楊健和等，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教材》)中的界定:“公安管理亦稱(chēng)公安行政管理，是指各級(jí)公安機(jī)關(guān)為提高系統(tǒng)的效能，維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)公共安全，保障社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行，依法運(yùn)用各種方法與手段，充分發(fā)揮公安人力、物力、財(cái)力、信息等資源的作用而進(jìn)行的決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列活動(dòng)”?！?〕顯然，這一界定關(guān)注的是“內(nèi)部取向”。同時(shí)，《教材》還認(rèn)為“廣義的公安管理學(xué)包括治安管理學(xué)、交通管理學(xué)和消防管理學(xué)，因?yàn)檫@三門(mén)課程都屬于公安行政管理”。可以看出，《教材》對(duì)公安管理的界定和劃分沿承的是傳統(tǒng)“政治”層面上的行政理論，關(guān)注的是對(duì)公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的管理，系統(tǒng)的開(kāi)放管理也是有限度的。另外，中國(guó)人民公安大學(xué)的張光也提出了自己的界定，他認(rèn)為:“公安行政管理是國(guó)家公共行政的重要組成部分，是通過(guò)對(duì)公安機(jī)關(guān)的有效組織和管理，促進(jìn)公安行政行為的實(shí)施以確保公安機(jī)關(guān)職能充分發(fā)揮的活動(dòng)過(guò)程”;“所謂公共行政就是國(guó)家機(jī)構(gòu)有效地推行國(guó)家政務(wù)和實(shí)施公共管理的活動(dòng)過(guò)程”?！?」這一界定有些模糊，并且在定義中出現(xiàn)了被定義的“管理”一詞。另外，張光在解釋該定義的含義時(shí)也有些矛盾:首先，他認(rèn)為“公安行政的客體是公安機(jī)關(guān)所面臨的公安行政事務(wù)和要解決的公共問(wèn)題••…公安行政的途徑是有效組織管理和公安業(yè)務(wù)工作的實(shí)施(這里將犯罪偵查、武裝警衛(wèi)等職能列人其中)……公安行政的目的是體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的宗旨和使命……”然后，他又認(rèn)為，這種“廣義的研究過(guò)于龐大和繁雜，而且將警察行政職能的各項(xiàng)活動(dòng)都由一門(mén)學(xué)科來(lái)承擔(dān)不切實(shí)際……業(yè)務(wù)執(zhí)行工作應(yīng)交給專(zhuān)門(mén)學(xué)科進(jìn)行研究”。筆者認(rèn)為，陷人這種矛盾境地的根本原因還是這一界定仍然建立在傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)上。

三、從公共管理的視角研究公安管理的基本內(nèi)涵

筆者選擇這一角度并不是照搬公共管理理論，也不是否定公共行政的學(xué)科背景。筆者認(rèn)為，從公共管理的視角探討公安管理，有以下積極意義:第一，可以拓展公安管理學(xué)的研究視野和空間，使公安管理的研究不局限在“內(nèi)部取向”的研究上，公安管理學(xué)不僅研究“為提高系統(tǒng)效能”“對(duì)公安機(jī)關(guān)的有效組織和管理”，也研究公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的管理:關(guān)注所提供的治安保障與服務(wù)的過(guò)程、程序以及實(shí)際執(zhí)行行動(dòng)，關(guān)注公眾對(duì)治安保障與服務(wù)的利益需求，關(guān)注社會(huì)治安管理的公正與效率，關(guān)注以最低成本取得最佳結(jié)果，關(guān)注公眾對(duì)所提供的治安保障與服務(wù)的評(píng)價(jià)等。第二，從公共管理的視角研究公安管理，可以解決過(guò)去在闡釋公安管理特質(zhì)時(shí)陷人的學(xué)術(shù)尷尬，一方面不再停留在“公安管理總體上屬于國(guó)家行政管理，同時(shí)還具有部分司法職能活動(dòng)和一定的武裝性質(zhì)活動(dòng)兩個(gè)個(gè)性”，「9〕“廣義的公安管理學(xué)包括治安管理學(xué)、交通管理學(xué)和消防管理學(xué)”這種傳統(tǒng)“政治”行政觀層面;另一方面可以用公共管理學(xué)所涉及的研究主題內(nèi)容來(lái)引導(dǎo)公安管理學(xué)選擇自己的研究對(duì)象(如公安戰(zhàn)略管理、公安管理的政治環(huán)境、①警察公共服務(wù)的制度與創(chuàng)新、治安效益目標(biāo)及評(píng)估研究等等)，不再簡(jiǎn)單認(rèn)為一旦公安管理研究對(duì)社會(huì)的管理，就會(huì)出現(xiàn)“所有警察行政職能的活動(dòng)都將由一門(mén)學(xué)科來(lái)承擔(dān)”的狀況，準(zhǔn)確把握公安管理學(xué)與其他公安專(zhuān)業(yè)學(xué)科的關(guān)系，解決目前公安管理學(xué)研究游離于各公安學(xué)科之間的不確定性問(wèn)題。第三，從公共管理視角探討公安管理的內(nèi)涵，能從理論上闡明當(dāng)前許多公安改革舉措(如社區(qū)警務(wù)、行政審批制度改革等)，能為公安改革提供一個(gè)更新觀念的理論思路—這種思路也是與當(dāng)前政府改革的趨勢(shì)(有限政府、責(zé)任政府)一脈相承的。筆者將公安管理初步界定為;公安管理是政府公共管理的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)治安效益目標(biāo)，②依據(jù)依法獲授的公共權(quán)力，運(yùn)用多種方法和手段，與社會(huì)各種力量相互作用，對(duì)法律規(guī)定的與社會(huì)治安有關(guān)的公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的活動(dòng)過(guò)程。

這一界定包含七層含義:第一，公安管理是政府公共管理的重要組成部分。政府公共管理的內(nèi)容不僅僅是政府內(nèi)部的行政事務(wù)管理，還包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，如公共安全與秩序、公共問(wèn)題、公共財(cái)產(chǎn)和公共資源等，公安機(jī)關(guān)專(zhuān)門(mén)司職公共安全事務(wù)中有關(guān)社會(huì)治安與秩序的事務(wù)。公安管理同樣分為公安機(jī)關(guān)對(duì)自身的管理和對(duì)社會(huì)治安的管理。公安管理的根本目的是更好地管理與社會(huì)治安有關(guān)的公共事務(wù)，沒(méi)有與社會(huì)治安有關(guān)的公共事務(wù)管理要求，公安機(jī)關(guān)對(duì)自身的管理就失去意義。公安管理學(xué)不能僅停留在“內(nèi)部取向”的研究上。第二，公安管理的主體是公安機(jī)關(guān)。公安管理是一個(gè)開(kāi)放式管理體系，公安機(jī)關(guān)在政府領(lǐng)導(dǎo)下，在法律范圍內(nèi)，可以運(yùn)用委托、授權(quán)、以及組織、發(fā)動(dòng)等方式發(fā)展與社會(huì)各種力量的伙伴關(guān)系以及互動(dòng)關(guān)系，形成共同承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安秩序義務(wù)的模式。但是，在這種多元化主體模式中，各管理主體的地位、作用、參與管理方式都是不盡相同的，公安機(jī)關(guān)依然是社會(huì)治安管理的主體，其核心地位不會(huì)因其他主體的參與而有所動(dòng)搖。第三，公安管理的客體是法律規(guī)定的與社會(huì)治安有關(guān)的公共事務(wù)。這就表明公安管理不僅僅是治安行政管理，也包括刑事司法管理、武裝性質(zhì)的管理等。只要是法律規(guī)定的，涉及到社會(huì)全體人民整體生活質(zhì)量和共同利益的與社會(huì)治安有關(guān)的公共事務(wù)，都屬于公安管理的客體。值得一提的是，公安管理學(xué)的客體研究并不簡(jiǎn)單等同于各公安專(zhuān)業(yè)學(xué)科的具體的對(duì)策性研究，它的知識(shí)體系具有普遍性、基礎(chǔ)性、宏觀性的特征，如公安戰(zhàn)略和政策選擇、公安管理的政治環(huán)境、治安目標(biāo)及評(píng)估等等。第四，公安管理的基礎(chǔ)是國(guó)家、人民授予的部分公共權(quán)力，如治安行政管理權(quán)、刑事司法權(quán)、緊急狀態(tài)處置權(quán)等。公安管理必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，“法律授權(quán)即管理，法無(wú)授權(quán)即禁止”。

公安權(quán)力主要有強(qiáng)制性權(quán)力和非強(qiáng)制性權(quán)力兩種形式，其行使應(yīng)是剛?cè)嵯酀?jì)、強(qiáng)制性與非強(qiáng)制性權(quán)力并舉。非強(qiáng)制性權(quán)力主要是通過(guò)說(shuō)服、教化、引導(dǎo)而使之服從的權(quán)力，其形式如提出公共規(guī)范、樹(shù)立學(xué)習(xí)榜樣、倡導(dǎo)某種價(jià)值取向和倫理道德、實(shí)施仲裁和調(diào)解等等。非強(qiáng)制性權(quán)力更容易被社會(huì)成員接受，有更大的施展空間，有助于實(shí)現(xiàn)公安管理的目的。第五，公安管理的職能(功能、職責(zé))是多元的，方法和手段是多樣的。公安管理除具有一般管理職能(如計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制)外，還具有部門(mén)職能，如服務(wù)職能、保衛(wèi)職能、治安管理職能、刑事司法職能等。其中，服務(wù)是政府職能的必然選擇，公安管理也不例外—服務(wù)是公安管理的核心，公安機(jī)關(guān)存在的目的就是滿(mǎn)足“消費(fèi)者”的需求，以盡可能高質(zhì)量的治安保障和服務(wù)爭(zhēng)取“消費(fèi)者”的支持。同時(shí)，公安管理要服從于國(guó)家，致力于保持政權(quán)穩(wěn)定，維護(hù)國(guó)家安全。要運(yùn)用政治的、法律的、行政的、管理的、經(jīng)濟(jì)的等多種方法和手段，充分發(fā)揮公安管理職能，確保社會(huì)治安狀態(tài)呈現(xiàn)出有序、有效、可控制的特征，滿(mǎn)足人民群眾對(duì)良好社會(huì)治安秩序的共同需要。第六，公安管理的目的是通過(guò)實(shí)現(xiàn)治安效益目標(biāo)來(lái)履行職責(zé)。筆者將治安效益定義為“公安機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)與社會(huì)治安有關(guān)的公共事務(wù)的管理，以盡可能小的公安成本(公安成本是公安管理的一個(gè)基本命題，也是公安管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，本文不贅述)，為社會(huì)和人民提供盡可能高質(zhì)量的治安保障與服務(wù)所取得的最佳效果”。至于“維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)公共安全，保障社會(huì)主義建設(shè)的順利進(jìn)行”這一目標(biāo)，筆者稱(chēng)其為公安管理的使命目標(biāo)(也可叫公安組織存續(xù)目標(biāo)①)，使命目標(biāo)的表述一般是概括性的、較原則的、較抽象的。要使公安管理活動(dòng)有效進(jìn)行，必須依據(jù)使命目標(biāo)制定出一個(gè)具體的、可衡量的目標(biāo)。

治安效益中的“治安保障和服務(wù)”使使命目標(biāo)更具體、可操作，其“盡可能小的公安成本”和“盡可能高的品質(zhì)”使接近和實(shí)現(xiàn)使命目標(biāo)的結(jié)果更可衡量。治安效益目標(biāo)不是傳統(tǒng)公安管理定義中的“效率”或“效能”，它必須以成本的大小，管理的公平、公正，服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量，“享受”和“消費(fèi)”治安保障和服務(wù)的人民大眾的滿(mǎn)意程度等多種尺度作為標(biāo)準(zhǔn)。治安效益目標(biāo)是公安管理的價(jià)值觀所在，是公安管理學(xué)研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。第七，公安機(jī)關(guān)必須通過(guò)治安效益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度來(lái)評(píng)估結(jié)果，并對(duì)結(jié)果擔(dān)負(fù)責(zé)任，只有這樣，公安管理才能實(shí)現(xiàn)其本質(zhì)含義。當(dāng)我們真正以治安效益目標(biāo)為導(dǎo)向，以其實(shí)現(xiàn)程度來(lái)評(píng)估公安機(jī)關(guān)及其人員的政績(jī)時(shí)，我們才在宏觀和微觀上找到公安管理改革的突破口，才能促使公安管理順應(yīng)政府改革的時(shí)代潮流，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。