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一、質(zhì)疑新公共管理是一門獨(dú)立學(xué)科

這個(gè)問題的實(shí)質(zhì)是新公共管理是威爾遜以來的公共行政的繼承和發(fā)展，還是一門剛剛崛起的獨(dú)立的新學(xué)科。如果認(rèn)為新公共管理是一門獨(dú)立的新學(xué)科，那么就必須具備兩點(diǎn)條件:一是作為一門學(xué)科必須有統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在邏輯;二是必須有特定的研究對(duì)象，也就是說它必須與公共行政學(xué)有十分明顯的區(qū)分度，即不同的研究領(lǐng)域。從這兩點(diǎn)上進(jìn)行考察，新公共管理都不具備成為一門獨(dú)立的新學(xué)科的條件。從新公共管理的理論基礎(chǔ)上來看，它沒有統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)。管理主義、公共選擇理論、委托一理論、交易成本理論、新右派的意識(shí)形態(tài)、新技術(shù)、政府再造、企業(yè)家政府，以及私人部門的競(jìng)爭(zhēng)、人力資源管理、戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理和新組織形式等，都可以作為新條件下在公共行政的某些領(lǐng)域開展新公共管理的理論根據(jù)。從作為新公共管理運(yùn)動(dòng)開展的多種多樣的理論基礎(chǔ)可以看出，它不可能有統(tǒng)一的管理運(yùn)動(dòng)。實(shí)際上它是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府為了解決20世紀(jì)70年代所面臨的政府信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)所采取的因應(yīng)管理措施。沒有統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)就不可能有內(nèi)在邏輯。當(dāng)然各種各樣新公共管理運(yùn)動(dòng)有一個(gè)共同的前提條件:認(rèn)為古典自由主義所主張的政府越小越好;政府管得越少越好，政府不能實(shí)現(xiàn)公共利益，私人企業(yè)才能更好實(shí)現(xiàn)公共利益。

因?yàn)檎堑托У?，企業(yè)是高效的;政府是自利的，企業(yè)是利他的。這些假定的前提條件，不能作為一個(gè)學(xué)科的理論基礎(chǔ)。而且，這也許符合西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，但在發(fā)展中國(guó)家完全照搬可就危險(xiǎn)了。因?yàn)椋湍壳皝碇v，發(fā)展中國(guó)家的政府還不能像發(fā)達(dá)國(guó)家作用那么小，政府依然是推動(dòng)國(guó)家和社會(huì)全面發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。那么，新公共管理與公共行政有十分明顯的區(qū)分度和不同的研究領(lǐng)域嗎?新公共管理在管理主體上依然承認(rèn)政府是管理主體，但主張第三部門參與管理。這不是什么全新的創(chuàng)造，第三部門參與政府管理具有悠久的歷史，只不過沒有像在新公共管理運(yùn)動(dòng)中受到那樣的高度重視。傳統(tǒng)的人事管理變?yōu)槿肆Y源管理，后者比前者有更新的管理理念，更注重對(duì)人的開發(fā)和利用，但就其研究對(duì)象而言，并沒有發(fā)生什么根本性的變化。傳統(tǒng)的人事管理也不是不重視工作人員的培訓(xùn)。政府全面質(zhì)量管理以及顧客導(dǎo)向理論，更強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)質(zhì)量和效率，這只不過是政府引進(jìn)企業(yè)管理工具來提高政府服務(wù)的新方法，因而是傳統(tǒng)公共行政的效率價(jià)值的延續(xù)和發(fā)展。戰(zhàn)略管理是政府宏觀決策的延伸，任何政府都有其國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，只不過政府卻因?yàn)橐M(jìn)戰(zhàn)略管理而使其在政府部門普遍化，但鑒于大多數(shù)政府不像企業(yè)那樣擁有完全自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)，政府各個(gè)部門都實(shí)行戰(zhàn)略管理也是不可能的。新公共管理在美國(guó)叫政府再造，在英國(guó)叫管理主義，在其他一些國(guó)家叫新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理提出了四種政府模式:市場(chǎng)政府模式、參與政府模式、靈活政府模式和解制式政府模式。這些政府模式的主體依然是政府。

新公共管理在西方從理論到實(shí)踐也受到質(zhì)疑，它在西方既沒有統(tǒng)一的運(yùn)動(dòng)，也沒有統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)，更沒有成為一門獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在邏輯，也缺乏與公共行政學(xué)的區(qū)分度，因此，它只是公共行政發(fā)展的一個(gè)階段。吳瓊恩教授認(rèn)為:“持平而論，公共行政猶如‘老干’;公共管理則像‘新枝’，新枝必然是在老干的基礎(chǔ)上發(fā)展，硬將二者截然切斷，恐怕不盡合理，也沒有必要?！比绻麑⑺鳛橐婚T獨(dú)立的學(xué)科來對(duì)待，勢(shì)必將新公共管理運(yùn)動(dòng)中在西方不同發(fā)達(dá)國(guó)家采取的不同改革措施當(dāng)作普遍性的原則，有百害而無一利。研究表明，“成功地起到提高組織運(yùn)營(yíng)作用的往往是己知的方法，而不是什么全新的、以前并不知曉的措施”[2〕。新公共管理所采取的措施也不是什么全新的東西，在傳統(tǒng)公共行政和企業(yè)管理中都可以找到。新公共管理用新的復(fù)雜和深?yuàn)W的語(yǔ)言，使簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)者的通病之一是深?yuàn)W可以提高他們的地位，使他們成功?！俺苏f的多，說的妙之外，另一個(gè)引人注意的有效途徑是，在發(fā)展中使用復(fù)雜的語(yǔ)言、復(fù)雜的概念、復(fù)雜的語(yǔ)句結(jié)構(gòu)、復(fù)雜的分析等等?！瓕W(xué)者所引用的復(fù)雜語(yǔ)言通常與主題無關(guān)，相反，由于對(duì)地位的欲望往往導(dǎo)致他們的語(yǔ)言深?yuàn)W難懂。”〔3了新公共管理之所以成為一種令人矚目的運(yùn)動(dòng)，除了行政管理需要之外，西方政府領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者用深?yuàn)W難懂的語(yǔ)言將簡(jiǎn)單的問題復(fù)雜化，借以提高自己的地位和用以展示他們的成功，也是重要原因。而在我國(guó)，它則更進(jìn)一步成為了一門學(xué)科，并且仿佛成為了只有少數(shù)人才懂的顯學(xué)。甚至有的人號(hào)稱不懂公共行政學(xué)，而是公共管理學(xué)權(quán)威，豈不怪哉。

二、質(zhì)疑政府官員和政府是利己的

政府官員和政府是利己者，這種理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是新公共管理的理論基礎(chǔ)。當(dāng)然，這是西方學(xué)者的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，也是西方傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)，不過那是作為監(jiān)督政府和權(quán)力分立的理論基礎(chǔ)。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的行政改革的理論依據(jù)，來源于尼斯卡寧、塔洛克、奧斯特洛姆等學(xué)者和公共選擇學(xué)派對(duì)官僚體制缺點(diǎn)的分析。這些學(xué)者認(rèn)為:“由于組織成員，尤其是機(jī)關(guān)最高長(zhǎng)官們對(duì)自身利益的關(guān)心，導(dǎo)致了政府官僚體制傾向于以令人無法接受的速度膨脹，而且以公共服務(wù)為由向其經(jīng)費(fèi)提供者(即議會(huì))索要更多的經(jīng)費(fèi)。官僚職業(yè)的永久性，尤其是他們對(duì)信息的壟斷，使他們?cè)谂c議會(huì)等立法機(jī)關(guān)打交道時(shí)處于有利地位。若從這個(gè)角度來看，政府部門失敗的原因，就是官僚的利己行為。”政府的最高長(zhǎng)官們是利己的，也就是等于說政府是利己的。這樣的政府必然效率低下，服務(wù)質(zhì)量差，人滿為患，壟斷權(quán)力和信息，擴(kuò)大預(yù)算。當(dāng)然，對(duì)政府不信任，認(rèn)為政府是必要的邪惡，是《圣經(jīng)》原罪論文化的必然結(jié)果。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府的確存在著各個(gè)方面的不足，也有存在著利己的官員，但這不是普遍現(xiàn)象，也不能因此認(rèn)為政府是利己的。如果認(rèn)為政府是利己的，政府官員尤其是高級(jí)官員也是利己的，那么政府必須應(yīng)由大公無私的人來組成。

然而，在原罪論文化熏陶下成長(zhǎng)起來的西方學(xué)者，他們會(huì)認(rèn)為有人是大公無私的嗎?在個(gè)人主義培養(yǎng)下成長(zhǎng)起來的西方人，他們會(huì)認(rèn)為不利己是正常的嗎?因此，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府，似乎沒有人可以成為合格的政府官員，也不可能有一個(gè)公眾滿意的政府。在西方學(xué)者看來，政府官員和政府是自私的，而私人企業(yè)卻是利他的。那么，難道私人企業(yè)的老板們不是理性經(jīng)濟(jì)人嗎?應(yīng)該看到，私人企業(yè)的老板們也是在西方文化中成長(zhǎng)起來的。從現(xiàn)實(shí)上看，以利潤(rùn)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)和私人企業(yè)與以權(quán)力為基礎(chǔ)的政府相比，是更自私的，更利己的。政府官員和政府與私企和老板相比，則更有公心，更能夠?qū)崿F(xiàn)公共利益。環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平、社會(huì)秩序、公共物品等只能由政府提供。對(duì)市場(chǎng)和私人企業(yè)的違法行為，包括走私、偷稅、漏稅、暴利和壟斷等必須由政府來進(jìn)行管制，而這些不法行為正是私人企業(yè)所為，決不是政府的行為。美國(guó)政府在1929年發(fā)生世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)進(jìn)行了強(qiáng)有力的干預(yù)，加強(qiáng)了政府職能。第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)發(fā)生周期性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，民族矛盾、勞工運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)等使社會(huì)動(dòng)蕩。為了緩和各種矛盾，政府采取各種措施，實(shí)行普遍的福利制度，使政府職能越來越大，機(jī)構(gòu)和人員越來越多。那時(shí)，美國(guó)政府為了社會(huì)穩(wěn)定而采取的各種措施，廣泛地干預(yù)社會(huì)，西方學(xué)者并沒有批評(píng)政府干預(yù)過多，政府無能，政府無效。

只是到了20世紀(jì)70年生石油危機(jī)以后，由于經(jīng)濟(jì)滯漲，學(xué)者們對(duì)政府財(cái)政開支過大、社會(huì)福利開支過大等進(jìn)行了十分尖銳的批評(píng)。認(rèn)為政府是全能政府，機(jī)關(guān)龐大，冗員過多，效率太低。從鐵女人撒切爾和里根執(zhí)政以來，才開始大刀闊斧地砍財(cái)政和社會(huì)福利支出，對(duì)政府公司實(shí)行私有化(或民營(yíng)化)，并對(duì)政府進(jìn)行精簡(jiǎn)。從此，發(fā)達(dá)國(guó)家就開始了沒有統(tǒng)一理論和統(tǒng)一方法的新公共管理運(yùn)動(dòng)。絕不像有的學(xué)者所講的，其動(dòng)機(jī)多么高尚，理論基礎(chǔ)多么堅(jiān)實(shí)。其實(shí)，西方國(guó)家對(duì)政府的作用有兩種截然不同的觀點(diǎn)。他們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，民主政府應(yīng)該在保證社會(huì)成員利益更加和諧方面發(fā)揮什么樣的作用，政府應(yīng)該在為整個(gè)社會(huì)營(yíng)造最好的社會(huì)和環(huán)境方面發(fā)揮什么樣的作用。那些相信集體的理性計(jì)劃可以在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)問題找到答案的人們，則更希望給予政府更大的權(quán)力，甚至不惜犧牲個(gè)人追求其自身經(jīng)濟(jì)利益的自由。而那些認(rèn)為野心和競(jìng)爭(zhēng)是人類進(jìn)步的動(dòng)力的人們，如杜爾哥和康德，就傾向于強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由競(jìng)爭(zhēng)以追求其期望的榮耀的重要性。同樣，那些相信自由市場(chǎng)這只看不見的手在天賦自由的條件下，可以最好地促進(jìn)整個(gè)社會(huì)利益的人們(如亞當(dāng)•斯密)，就會(huì)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由主義的重要性，并指出政府干預(yù)的危險(xiǎn)性。對(duì)這些思想家來說，不斷進(jìn)步的機(jī)會(huì)只有通過自由化、小政府和全球自由貿(mào)易才能得到最好的保護(hù)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在資本原始積累時(shí)期，強(qiáng)調(diào)政府少干預(yù)，因?yàn)檎深A(yù)對(duì)資本主義以掠奪的方式進(jìn)行瘋狂的原始積累不僅不利，而且是個(gè)障礙。當(dāng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)動(dòng)亂時(shí)，則希望政府干預(yù)。美國(guó)發(fā)生“gH”事件后，政府?dāng)U張了社會(huì)安全方面的職能，但卻沒有引起批評(píng)。但是，一旦社會(huì)穩(wěn)定，西方人對(duì)政府的不信任就十分明顯。因?yàn)槲鞣饺苏J(rèn)為人性惡，人是自私的，由人組成的政府是不能相信的。正是這個(gè)原因，西方國(guó)家才建立了較完備的法律制度和權(quán)力分立制度來制約政府，并用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。因此，他們對(duì)政府的干預(yù)與否的要求，是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而定的。他們對(duì)政府的否定，是與他們認(rèn)為市場(chǎng)萬(wàn)能和為市場(chǎng)統(tǒng)治的辯護(hù)有直接關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法制比較健全，但其發(fā)展也經(jīng)歷了200年的歷史，政府的作用可以小些;而發(fā)展中國(guó)家的政府作用不能太小，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有政府直接參與是不行的。尤其在那些十分貧窮落后的地區(qū)，沒有政府直接進(jìn)行投資建設(shè)，就不可能改變那種落后狀況。到那些貧窮落后地區(qū)看一看，就不會(huì)認(rèn)為政府是自私的了。西方學(xué)者認(rèn)為政府官員和政府是自私的，是為了減少政府干預(yù)，為市場(chǎng)創(chuàng)造空間。這也許符合西方發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，但它不完全符合發(fā)展中國(guó)家的情況;而且如果過于丑化政府和政府官員，使一個(gè)國(guó)家的政府失去權(quán)威，就不可能發(fā)展。從實(shí)踐上看，那些發(fā)展不起來的發(fā)展中國(guó)家，最重要的原因是缺少一個(gè)強(qiáng)有力的政府?？梢?，在一個(gè)正在發(fā)展的國(guó)家，政府和政府官員是最需要有公心的;否則，一個(gè)國(guó)家就不可能發(fā)展起來。這樣講，并不是說筆者主張大政府，也不是說筆者認(rèn)為政府和政府官員沒有需要解決的問題。

三、質(zhì)疑政府一定低效

政府比企業(yè)和市場(chǎng)的效率低，是新公共管理的重要理論基礎(chǔ)之一。認(rèn)為政府比企業(yè)效率低，實(shí)際上是一種人云亦云的缺少實(shí)際驗(yàn)證的流行觀點(diǎn)。因此，他們主張用管理私人企業(yè)的辦法去管理政府，塑造所謂企業(yè)家或企業(yè)精神政府。企業(yè)家政府的理念也是建立在政府效率比企業(yè)低的基礎(chǔ)之上的。企業(yè)家是比政府官員更具戰(zhàn)略眼光、更能夠精打細(xì)算。英國(guó)曾經(jīng)成立效率小組進(jìn)行政府改革，其他一些國(guó)家為了提高政府效率和服務(wù)質(zhì)量，開展了全面質(zhì)量管理，也收到了一定成效。但是若認(rèn)為政府比市場(chǎng)效率低，這只是人為臆想的當(dāng)代神話?！皯?yīng)用市場(chǎng)的方式來改革政府的基本理論依據(jù)是，相信市場(chǎng)作為分配社會(huì)資源的機(jī)制的效率。市場(chǎng)模式的倡導(dǎo)者將其理念建立在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)之上，他們認(rèn)為其他的分配形式，如通過官僚體制的分配形式或更常見的法律分配形式，是對(duì)自由市場(chǎng)體系運(yùn)作的歪曲”囚?！凹词巩?dāng)我們看到市場(chǎng)機(jī)制作為社會(huì)分配機(jī)制的缺陷時(shí)……他們傾向于認(rèn)為，政府干預(yù)的手段越接近于市場(chǎng)模式，那么就越有可能得到更好的結(jié)果。正因?yàn)槿绱?，政府部門所使用的傳統(tǒng)的命令式干預(yù)機(jī)制便常常被描述成一種無效率的工具”困。首先，政府與企業(yè)兩者在衡量效率方面有很大的不可比性。因?yàn)閮烧呤莾煞N截然不同的社會(huì)組織。企業(yè)是以利潤(rùn)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)組織，是以利潤(rùn)作為衡量效率標(biāo)準(zhǔn)的。

因此，評(píng)估企業(yè)效率比較容易，效率指標(biāo)大多也可以量化。但是，政府是以權(quán)力為基礎(chǔ)的，主要是以社會(huì)效益和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)程度作為衡量效率的標(biāo)準(zhǔn)。政府不是經(jīng)濟(jì)組織，而是管理社會(huì)公共事務(wù)的公共組織，并且具有很強(qiáng)的政治性。因而，衡量政府效率是比較困難的。因?yàn)槠湫手笜?biāo)大多數(shù)很難量化，而且有許多管理效率也不是短時(shí)期可以看到的。同時(shí)，應(yīng)該看到，就是在能夠量化衡量個(gè)人工作效率的企業(yè)，測(cè)量個(gè)人的工作效率也是比較困難的?！霸S多指標(biāo)體系都假設(shè)對(duì)于個(gè)人所設(shè)置的個(gè)人業(yè)績(jī)指標(biāo)應(yīng)該能夠反映出此人在工作中的能力程度與技術(shù)水平。然而在互動(dòng)的系統(tǒng)內(nèi)單個(gè)人的業(yè)績(jī)是難以測(cè)量的。即使能對(duì)個(gè)人業(yè)績(jī)進(jìn)行精確的評(píng)價(jià)，其業(yè)績(jī)也是受個(gè)人所不能控制的許多因素作用的結(jié)果”〔7〕。

能夠量化的企業(yè)的個(gè)人工作效率尚且難以確定，那么怎么能夠?qū)⒋蠖鄶?shù)效率指標(biāo)不能量化的政府同企業(yè)進(jìn)行效率比較?顯然兩者之間就沒有可比性。因?yàn)檎鼜?qiáng)調(diào)的是人與人之間的合作，更不可能完全由一個(gè)人獨(dú)立地完成一項(xiàng)行政事務(wù)。如果兩者沒有效率的可比性，那么，就不能夠認(rèn)為政府的效率一定比企業(yè)低。其次，政府在政治管理方面是不能用效率衡量的。維護(hù)國(guó)家的政治統(tǒng)治，是一個(gè)政府的首要職能。政府重要的作用是維護(hù)階級(jí)統(tǒng)治和保持社會(huì)穩(wěn)定，捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)，維護(hù)公民的生命和財(cái)產(chǎn)的安全，發(fā)展民主。這些決不是用投人產(chǎn)出所能夠衡量的，不是效率能夠衡量的。但是，企業(yè)卻沒有政治管理的使命。政府的要?jiǎng)?wù)是如何保持政治統(tǒng)治，為了達(dá)到此目的是不惜代價(jià)的，是效率的狹隘觀念所不能涵蓋的。最后，傳統(tǒng)理論認(rèn)為市場(chǎng)在資源配置方面是高效的，政府是低效的。

當(dāng)然，如果從政府不應(yīng)該過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的角度來講是對(duì)的。但是，如果將政府在資源配置方面看成是絕對(duì)無效的，則是錯(cuò)誤的。政府在資源配置的某些方面比市場(chǎng)還有效。美國(guó)的“曼哈頓計(jì)劃”和登月計(jì)劃的實(shí)施，是美國(guó)政府進(jìn)行的資源配置。前蘇聯(lián)的原子彈和氫彈制造以及航天事業(yè)，是前蘇聯(lián)政府領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，須知前蘇聯(lián)從來沒有實(shí)行過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)發(fā)展“兩彈一星”，也是由政府進(jìn)行的資源配置。這些事例說明市場(chǎng)配置資源的有效性也是有局限的，政府進(jìn)行資源配置在一些方面也是高效的。發(fā)展中國(guó)家資源有限，財(cái)力不足，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，在提供非公共物品方面，有時(shí)完全靠市場(chǎng)進(jìn)行資源配置也是做不到的，必須靠政府進(jìn)行資源配置。而在另外一些發(fā)展中國(guó)家，生產(chǎn)力落后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于萌芽狀態(tài)，市場(chǎng)根本不可能起到有效的資源配置作用。政府要推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來的時(shí)候，在某種程度上要起著替代市場(chǎng)的作用。不能用美國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看待發(fā)展中國(guó)家，兩者有很大的不可比性。美國(guó)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是十分成熟的，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或不成熟或剛剛建立。在這些國(guó)家，還需要政府對(duì)資源進(jìn)行配置。

從1978年我國(guó)進(jìn)行改革開放到1992年鄧小平同志提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)期間，我國(guó)沒有實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是政府進(jìn)行了十分有效的資源配置，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，世界為之矚目。而同時(shí)期那些主張市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中國(guó)家，并沒有取得可以與我國(guó)比肩的經(jīng)濟(jì)成就，中國(guó)和印度就是十分鮮明的對(duì)比。筆者這樣講，并不是有意貶低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置方面的重要作用，而只是講不能將市場(chǎng)的作用圖騰化、絕對(duì)化，也不能認(rèn)為政府在所有方面資源配置都是低效的。第二次世界大戰(zhàn)后，亞洲“四小龍”的發(fā)展就是政府主導(dǎo)型的，而一直就以市場(chǎng)為主導(dǎo)的大多數(shù)拉丁美洲國(guó)家，則問題和危機(jī)不斷，往往是發(fā)展一個(gè)階段就會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)或社會(huì)動(dòng)亂。究其原因，就是沒有一個(gè)強(qiáng)有力的政府。拉丁美洲一些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)大多是軍人政府發(fā)展起來的，如20世紀(jì)60年代以后出現(xiàn)的秘魯、巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、智利等國(guó)的軍人政府都使本國(guó)經(jīng)濟(jì)有較大的發(fā)展)但是，一旦軍人還政于民以后，軟弱的文官政府就使經(jīng)濟(jì)發(fā)展裹足不前，甚至發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī))因?yàn)槲墓僬幌褴娙苏菢訌?qiáng)而有力。筆者這樣講并不是贊揚(yáng)考迪羅主義和軍人獨(dú)裁，而只是說明一個(gè)強(qiáng)有力的政府對(duì)發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的重要性因此，可以認(rèn)為政府在資源配置的有效性與否，主要取決于一個(gè)國(guó)家的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，不能一概而論。

四、質(zhì)疑顧客導(dǎo)向理論

新公共管理認(rèn)為政府應(yīng)該把公眾當(dāng)作顧客對(duì)待，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，稱之為顧客導(dǎo)向。當(dāng)然，顧客是對(duì)政府與公眾關(guān)系的一種比擬。對(duì)企業(yè)而言，顧客是指具有購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)能力的消費(fèi)群體;對(duì)政府而言，顧客則是指受政府制定的公共政策和提供的公共服務(wù)影響的利益群體。美國(guó)和澳大利亞都曾經(jīng)實(shí)行過顧客導(dǎo)向的服務(wù)改革。它們基本的出發(fā)點(diǎn)是為顧客提供高質(zhì)量的滿意服務(wù)。應(yīng)該承認(rèn)其初衷是好的。但是，無論是企業(yè)還是政府，即使是為顧客提供高質(zhì)量的滿意服務(wù)，從本質(zhì)上來講，顧客都是處于被服務(wù)的被動(dòng)地位。企業(yè)提供這種服務(wù)是正常的，企業(yè)為了追求利潤(rùn)，占領(lǐng)市場(chǎng)，企業(yè)決策者們必須以顧客需要為導(dǎo)向，否則會(huì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中被淘汰。

就顧客與企業(yè)的關(guān)系而言，企業(yè)管理者是決策者，是產(chǎn)品或服務(wù)的提供者，而顧客則是消極的被服務(wù)者。顧客是以購(gòu)買或不購(gòu)買來表明自己對(duì)企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)的選擇。但是，提供什么樣的產(chǎn)品或服務(wù)是企業(yè)決定的，顧客并沒有直接的參與權(quán)。然而，政府把公眾當(dāng)作被動(dòng)的被服務(wù)者或純消費(fèi)者，則與政府的宗旨是背道而馳的。顧客導(dǎo)向理論仍然沒有擺脫政府單向行政的案臼，政府仍然是單向行使權(quán)力，只不過在一定程度上考慮到公眾的需要。但是，顧客理論卻忽視了當(dāng)代公共行政的最重要的基礎(chǔ)，即公眾參與。公眾參與是各國(guó)政府在決策時(shí)必須考慮的重要因素，也是公眾對(duì)政府監(jiān)督的重要手段。如果沒有公眾參與決策，沒有公眾參與對(duì)政府的監(jiān)督，就不可能確立人民在國(guó)家生活中的主體地位。

作為社會(huì)主義國(guó)家的我國(guó)，尤為重要。我國(guó)公共行政主張的是人民當(dāng)家作主。我國(guó)的公共行政不僅僅是顧客導(dǎo)向的問題，更重要的人民群眾怎么樣更好地行使當(dāng)家作主的權(quán)力的問題，也就是人民群眾如何參與政府決策和監(jiān)督政府的大問題。這是社會(huì)主義民主的重要組成部分。我國(guó)各級(jí)政府在進(jìn)行決策時(shí)，必須廣泛地吸收人民群眾的參與，讓人民群眾對(duì)政府和公務(wù)員進(jìn)行卓有成效的監(jiān)督。這些都是體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的精神。那種由不同的政府部門提供相同服務(wù)的主張，勢(shì)必造成政府部門林立，人員過多，開支過大。同時(shí)，它仍然抹殺了公眾在公共行政中的主體地位，也抹殺了公眾在公共行政中的能動(dòng)作用，因而這一導(dǎo)向和提法是值得商榷的。