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一、從傳統(tǒng)的公共行政到新公共管理

自20世紀(jì)70年代末80年代初以來,伴隨全球化、信息化、市場化與知識經(jīng)濟時代的到來,西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代,新公共管理迅速成為公共行政學(xué)研究領(lǐng)域的新動向,成為西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。新公共管理的涵義主要是企業(yè)化的管理、加強競爭和市場導(dǎo)向,總起來就是政府管理采納私人企業(yè)的管理方法,而不是去努力完善韋伯式的官僚制度,利用集權(quán)、加強監(jiān)督、加強責(zé)任制的辦法來改善行政績效。馬什卡雷尼亞什(Nascarenhas)研究了澳大利亞、新西蘭和英國的公共部門改革之后也指出:公共部門的“企業(yè)文化”正在出現(xiàn),這就是新公共管理。

新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范疇,具有一系列的主題創(chuàng)新。傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為其理論基礎(chǔ),其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為等,而新公共管理把當(dāng)代西方經(jīng)濟學(xué)、公共選擇學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的理論、原則和方法及技術(shù)融合進公共部門的研究之中,具有一系列的研究主題創(chuàng)新。與傳統(tǒng)公共行政相比,新公共管理強調(diào)的政府公共政策化和公共管理社會化,預(yù)示著公共行政模式的根本性變革。從傳統(tǒng)公共行政模式在社會總體中的位置和運行特征來看,傳統(tǒng)公共行政模式的主要特征有:①政府是公共管理的主體,且政府的公共管理無所不在;②隨著人類社會的發(fā)展,政府的公共管理職能分化出許多專業(yè)的領(lǐng)域;③政府機構(gòu)膨脹的趨勢不可避免;④政府在承擔(dān)公共管理職能時,具有公共預(yù)算總額最大化傾向,造成高成本、低效率。

新公共管理是以公共選擇理論為依據(jù),強調(diào)政府公共管理社會化和公共政策化趨勢。作為一個獨立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域,公共選擇被定義為“對非市場決策的經(jīng)濟學(xué)研究”。作為行政學(xué)中的一個思潮或?qū)W派,公共選擇又被稱作“官僚經(jīng)濟學(xué)”。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)力圖改善政府本身不同,公共選擇關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系,它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機構(gòu)來提供”,相反,它強調(diào)在提供公共服務(wù)時,應(yīng)該實現(xiàn)公共組織的理性選擇和引入市場競爭機制。因為既然政府內(nèi)部問題重重且歷次完善政府自身的機構(gòu)改革又不能解決問題,那么最好的途徑便是打破政府對提供公共服務(wù)的壟斷地位,建立起公共組織以及公私組織之間的充分競爭,實現(xiàn)公共管理職能被部分或全部轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織,即政府公共管理部分或全部社會化。公共管理的社會化實質(zhì)上即意味著政府的公共管理政策化,因為當(dāng)政府的公共管理職能轉(zhuǎn)移給社會后,就政府與社會關(guān)系而言,政府的基本職能就在于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行,官僚體制下政府與社會那種直接控制的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化,政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。[7]

二、新公共管理對我國事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位發(fā)展的啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物,又在一定程度上顯現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一,新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系,將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域,如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標(biāo)”,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時也緩解了政府財政困難。不難發(fā)現(xiàn),越是充分競爭、公平競爭的行業(yè),越能給社會帶來豐富、優(yōu)質(zhì)、價廉的服務(wù)和產(chǎn)品,例如百貨業(yè)、餐飲業(yè)、食品生產(chǎn)業(yè)、彩電業(yè)。越是政策保護、行政壟斷的行業(yè),帶給社會的服務(wù)和產(chǎn)品就越價高質(zhì)劣,例如多年前的汽車制造業(yè)、醫(yī)療亂收費、教育亂收費等現(xiàn)象。對于近年來,中國出現(xiàn)了很多民間科研機構(gòu)等其它公共事業(yè)單位的現(xiàn)象,行政管理學(xué)研究所所長毛壽龍先生希望:取消國家所有制和民間所有制的區(qū)分,廢除和修改具有所有制歧視性的法律規(guī)定,取消民辦非企業(yè)單位和國家所有制的事業(yè)單位之間的身份差別,統(tǒng)稱為事業(yè)法人。

與此同時,各種限制民間資本和不具有國家干部身份的民間人員舉辦事業(yè)單位的障礙應(yīng)該陸續(xù)取消,使他們具有同等的身份和地位,能夠根據(jù)公平競爭原則,獲得國家財政的補助和支持。而發(fā)達國家的非營利機構(gòu),大都享有國家財政資金支持和免稅或低稅的政策扶持,民間捐贈和私人付費只是財源補充,這無疑也是我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展步履艱難的主要原因之一。若事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位通過公平競爭從而獲得國家財政的補助和支持,優(yōu)勝劣汰,既可以促進事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的良性發(fā)展,又可以提高政府資金利用的效率。以民政事業(yè)為例,一方面是國家投入少,制約了民政事業(yè)的發(fā)展,實質(zhì)是制約了社會保障能力的提高。建國以來歷年民政事業(yè)支出的比例最高為1963年的2.58%,最低為1958年的0.80%。進入市場經(jīng)濟以后(1992年以來),這一比例仍然徘徊在1.40%~1.55%之間,這是不正常的。另一方面,民政用財政獎金舉辦的各種福利機構(gòu)卻顯出與其他事業(yè)單位一樣的低效。可作對比的是民辦社會福利機構(gòu),它們在沒有國家財政投入的情況下,卻能夠生存下去,并可以在一定程度上得到發(fā)展。如果政府能夠向民辦福利機構(gòu)購買服務(wù),民辦福利機構(gòu)將會得到更大的發(fā)展。

第二,新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效,特別是社會公眾的滿意程度方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標(biāo)志。我們的政府歸根到底是人民的公仆,因此在制定和實施法律法規(guī)時,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現(xiàn)實,貼近公眾需求。那么目前我國財政包養(yǎng)的公益事業(yè)單位組織的效率是否滿足了民眾的要求呢?從歷次政府改革中可以看出這是一個比較難解決的問題?，F(xiàn)代社會的一個基本特征,是社會管理具有多元的參與性。在社會決策過程中,社會各階層都要有自己的利益訴求渠道,特別是社會中間層,由于它處于社會中間,易于協(xié)調(diào)和疏通上下之間的關(guān)系,因此中間層的參與決策往往是社會多元參與的核心問題。而中間層參與社會公共事務(wù)決策主要依賴于各種社會中介組織。我國的民間組織正是獨立于政府和企事業(yè)單位之外,在社會運行中主要發(fā)揮著社會中介組織職能的社會組織形式。民辦非企業(yè)單位的社會定位是憑借專業(yè)知識和技能,服務(wù)于社會、滿足人民需求的社會中介組織。如從業(yè)人員有較高的文化、業(yè)務(wù)素質(zhì),可以從更高的層次上增加公眾的滿意度。

以杭州市為例,據(jù)2001年底統(tǒng)計,全市在教育、科技、勞動、法律、中介領(lǐng)域的民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員中,本科以上學(xué)歷的高達23.6%,擁有中級以上職稱的占到19.1%。另外,我國的民辦非企業(yè)單位的民間性,起著政府與人民之間的“橋梁”、“紐帶”作用,使它更貼近民眾,更能傾聽到人民的呼聲,從而可以比事業(yè)單位更好的為民眾服務(wù)。從目前中國的現(xiàn)狀來看,民辦非企業(yè)單位的發(fā)展雖有限,也存在很多問題,但是不可否認,它在一定程度上也滿足了政府和民眾的需求。以民辦教育為例,據(jù)2000年度統(tǒng)計,全國民辦教育機構(gòu)有6萬多所,在校學(xué)生1000多萬人,民辦教育已經(jīng)成為我國教育體制中的組成部分。經(jīng)濟與社會將持續(xù)發(fā)展,社會與人民的需求仍會日益增長,政府負重將越來越大,而我國包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的社會公益部門幾乎還沒有真正發(fā)育,這始終會阻礙著中國朝“小政府、大社會”的目標(biāo)邁進。因此,今后的政府改革應(yīng)該雙管齊下,一方面針對政府機構(gòu)自身進行行政改革,提高政府滿足社會需求的能力和效率;另一方面,大力培植和扶持社會公益部門,促進社會力量的發(fā)展,使之與政府自身改革形成良性互動。