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一、改變了政府的定位權(quán)力

迄今為止,對(duì)政府高等教育管理權(quán)力的分析,一般是按政府卷入院校、市場(chǎng)的程度來(lái)劃分的。較簡(jiǎn)約的有“二分法”,即尼夫和范富格特所謂的“起促進(jìn)作用的國(guó)家”和“起干預(yù)作用的國(guó)家”。在新公共管理運(yùn)動(dòng)以前,英國(guó)就已經(jīng)形成了這種“起促進(jìn)作用國(guó)家”的思想,政府只負(fù)責(zé)提供大學(xué)資源,但對(duì)大學(xué)的自由和自治不加干涉,大學(xué)管理權(quán)力和學(xué)術(shù)人員個(gè)人權(quán)力都能得到保障。自從新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái),英國(guó)正在朝“起干預(yù)作用的國(guó)家”轉(zhuǎn)變,表現(xiàn)在干涉學(xué)校的內(nèi)部事務(wù)(改進(jìn)效率)、卷入大學(xué)與它的周?chē)h(huán)境之間的關(guān)系、影響學(xué)生的質(zhì)量等。1989年,查多克按“資本主義演變成國(guó)家控制、國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)”的程度,將政府權(quán)力劃分為7種不同的類(lèi)型。第1種類(lèi)型國(guó)家是一種“純粹類(lèi)型”,國(guó)家最小控制、自由企業(yè),只有一種私有的形式。第7種類(lèi)型表示中央計(jì)劃下的命令系統(tǒng),由中央政府實(shí)行全面控制。這兩種都是極端的形式,實(shí)際上在全世界是不存在的。當(dāng)時(shí),英國(guó)被劃為第3種類(lèi)型———“發(fā)達(dá)福利系統(tǒng)的國(guó)家控制資本主義”。

英國(guó)政府沉湎于一種強(qiáng)有力的、有時(shí)甚至是強(qiáng)迫國(guó)家的權(quán)力行為,英國(guó)政府在很多高等教育事務(wù)中獨(dú)斷專(zhuān)行,不像以前的大學(xué)撥款委員會(huì)與大學(xué)有比較充分的協(xié)商過(guò)程。之所以政府認(rèn)為干預(yù)是必要的,理由在于高等教育對(duì)社會(huì)有廣泛的利益,并自認(rèn)為政府干預(yù)可以糾正一些市場(chǎng)的錯(cuò)誤①。伴隨著政府的干涉,大學(xué)的自治權(quán)受到侵蝕。在英國(guó),各種公共組織根據(jù)其功能、權(quán)力特征、控制的形式等,在“組織鏈條”中處于一個(gè)特定位置。在一端是軍隊(duì)、稅務(wù)、國(guó)家安全等部門(mén),完全聽(tīng)命于國(guó)家權(quán)威,而大學(xué)和博物館等處于這個(gè)鏈條的另一端,基本上有完全的獨(dú)立性。新公共管理運(yùn)動(dòng)開(kāi)始后,在英國(guó)國(guó)際高等教育管理中心主任約翰•泰勒稱(chēng)之為胡蘿卜加大棒高等教育政策的作用下,大學(xué)的自治權(quán)一步一步縮?、?。另一方面,大學(xué)前所未有地受到市場(chǎng)的推拉、擠壓,市場(chǎng)權(quán)力進(jìn)一步侵蝕了大學(xué)的自治。隨著新公共管理背景下英國(guó)政府高等教育管理權(quán)力的重新定位,英國(guó)的高等教育發(fā)生了深刻的變革,政府完全卷入和直接導(dǎo)演了高等教育的市場(chǎng)化?！罢龠M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的主要手段是財(cái)政,政府的資助方式是想促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和提高成本效益”。此外,政府還通過(guò)一系列評(píng)估和質(zhì)量控制、改組大學(xué)撥款委員會(huì),直至以新的機(jī)構(gòu)取而代之、取消雙重制、不斷擴(kuò)大招生、迫使大學(xué)向創(chuàng)業(yè)型大學(xué)轉(zhuǎn)型等手段,加強(qiáng)對(duì)高等教育的干涉和控制,政府權(quán)力大大增強(qiáng)。

二、增強(qiáng)了高等教育市場(chǎng)化的程度

新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要思想,就是要降低成本,提高成本效益,引入市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。英國(guó)政府致力于將大學(xué)引入市場(chǎng),主導(dǎo)形成了高等教育的外部市場(chǎng)和內(nèi)部市場(chǎng)。英國(guó)政府在80年代初開(kāi)始大幅度削減高等教育正常撥款,政府準(zhǔn)備在三年內(nèi)將大學(xué)的總撥款減少17%,“增加效率,改變高等教育系統(tǒng)的方向使之成為‘產(chǎn)業(yè)的需要’”③。這次經(jīng)費(fèi)削減對(duì)大學(xué)的影響不一,大多數(shù)技術(shù)大學(xué)受到非常大的損失,有的削減高達(dá)40%,這表明了政府決策的集權(quán)化和對(duì)大學(xué)的控制。政府意在通過(guò)這種手段,迫使大學(xué)直面社會(huì)和市場(chǎng)。政府將自己放在一個(gè)由大學(xué)提供的各種服務(wù)和產(chǎn)品的一個(gè)消費(fèi)者的位置上,明確提出政府不是高等教育的唯一購(gòu)買(mǎi)者,希望大學(xué)減少對(duì)政府的依賴(lài),成為創(chuàng)業(yè)型的大學(xué)。同時(shí),要求給更廣泛的消費(fèi)者提供服務(wù),特別是工業(yè)領(lǐng)域應(yīng)成為大學(xué)研究、咨詢(xún)和人員培訓(xùn)的主要消費(fèi)者。到1987年,大學(xué)從工商業(yè)得到的研究撥款、合同和服務(wù)收入占到了大學(xué)總收入的26%,高于1981年的16%④。

政府推動(dòng)的另一個(gè)市場(chǎng)是爭(zhēng)奪留學(xué)生。留學(xué)生被要求至少負(fù)擔(dān)“全額經(jīng)濟(jì)成本”,所付的學(xué)費(fèi)高于本國(guó)學(xué)生。政府希望大學(xué)被削減的經(jīng)費(fèi),能從招收留學(xué)生中彌補(bǔ)回來(lái)。大學(xué)一直以來(lái)是接受大學(xué)撥款委員會(huì)每5年為一個(gè)周期的撥款,這種大筆撥款體制給大學(xué)提供了與捐贈(zèng)類(lèi)似的收入?！耙坏┑玫竭@些收入,就可以自己花了。實(shí)際上,他們?cè)谡綋芸畹?年期結(jié)束時(shí)也不要進(jìn)行說(shuō)明”⑤。到了70年代5年期撥款結(jié)束,這是一個(gè)決定性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。按照新公共管理競(jìng)爭(zhēng)、效率、目標(biāo)導(dǎo)向、績(jī)效付費(fèi)的原則,整個(gè)高等教育資助方式發(fā)生了變化。1986年開(kāi)始進(jìn)行研究評(píng)估,使大學(xué)撥款委員會(huì)的大學(xué)和學(xué)科分層撥款公開(kāi)化,1987年,教育和科學(xué)部決定取消給大學(xué)的撥款,代之以院校和撥款委員會(huì)之間的合同。1989年成立大學(xué)基金委員會(huì),“大學(xué)基金委員會(huì)的建立是為了把大學(xué)推向市場(chǎng),政府在建立教育市場(chǎng)中充分地行使了它的中央權(quán)力,在這個(gè)過(guò)程中利用了多元市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中介”⑥。很明顯,這里的市場(chǎng)是一種高等教育的內(nèi)部市場(chǎng)。這種新的資助方式是以?xún)r(jià)值判斷為基礎(chǔ)的,伴隨著一定的公式計(jì)算和獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn),主要的手段包括報(bào)價(jià)投標(biāo)、質(zhì)量評(píng)估等。大學(xué)的報(bào)價(jià)投標(biāo)在1990年進(jìn)行,是由政府主導(dǎo)創(chuàng)建的一個(gè)在大學(xué)部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的方式。各大學(xué)根據(jù)大學(xué)基金委員會(huì)分學(xué)科、按成本計(jì)算出來(lái)的指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行報(bào)價(jià),報(bào)價(jià)必須低于指導(dǎo)價(jià),又必須提供足夠的材料以確保不會(huì)因?yàn)檫@樣的價(jià)格而影響教育質(zhì)量。

政府意在通過(guò)投標(biāo)降低成本、節(jié)約開(kāi)支又不降低教育質(zhì)量,還能提供更多的高等教育學(xué)位,但并未獲得成功。大學(xué)基金委員會(huì)基本上沒(méi)能收到幾個(gè)低的報(bào)價(jià),有人認(rèn)為是副校長(zhǎng)之間已結(jié)成聯(lián)盟⑦。20世紀(jì)80年代中期以來(lái),英國(guó)政府高等教育政策的一個(gè)重要特征是對(duì)政府研究資金的選擇性分配。這種選擇性是以新公共管理的質(zhì)量、效率、消費(fèi)者反應(yīng)等為標(biāo)準(zhǔn)的,達(dá)到這種目標(biāo)的最理想手段無(wú)疑是評(píng)估。在新公共管理思想作用下,加上英國(guó)歷史傳統(tǒng)文化中對(duì)質(zhì)量問(wèn)題的深深憂(yōu)慮,當(dāng)前英國(guó)已形成了世界上最為完備的高等教育質(zhì)量保障體系。科研評(píng)估和教學(xué)質(zhì)量評(píng)估都是資源選擇性分配的重要杠桿,政府通過(guò)評(píng)估牢牢控制了大學(xué)。“科研評(píng)估制的創(chuàng)立代表了大學(xué)自治權(quán)受到侵蝕的另外一個(gè)階段……在研究評(píng)估程序中重新確定標(biāo)準(zhǔn)和支配評(píng)估,以便于為它所希望的資源選擇性分配方式提供一個(gè)可行性基礎(chǔ)”⑧。所以,其從產(chǎn)生起就受到爭(zhēng)議?！笆紫?它顯示了一種機(jī)構(gòu)偏見(jiàn),支持傳統(tǒng)大學(xué)而反對(duì)新大學(xué)。第二,它輕視一些特定社會(huì)組織、女性、年輕學(xué)者以及少數(shù)民族成員。第三,它構(gòu)造了令人不愉快的程序,花費(fèi)高、麻煩和消耗時(shí)間。第四,它發(fā)出一些關(guān)于高等教育的錯(cuò)誤的信息。”⑨同樣的,教學(xué)質(zhì)量評(píng)估由于成本太高、耗時(shí)太多、評(píng)估不精確、主要受學(xué)校地位影響而受到批評(píng)?！白鳛橐环N政府政策,教學(xué)質(zhì)量評(píng)估是失敗的”⑩。

三、促進(jìn)了大學(xué)的轉(zhuǎn)型和管理模式的轉(zhuǎn)變

新公共管理對(duì)大學(xué)產(chǎn)生了巨大的影響。在政府的強(qiáng)權(quán)作用下,大學(xué)不得不迎合政府進(jìn)行教學(xué)和科研,必須面向政府和工商界兩個(gè)市場(chǎng)爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)。大學(xué)的課程設(shè)置、培養(yǎng)方案、科學(xué)研究要更加注重為社會(huì)服務(wù),越來(lái)越多的大學(xué)向創(chuàng)業(yè)型大學(xué)方向發(fā)展。學(xué)術(shù)人員被取消了終身制,實(shí)行合同制,一些基礎(chǔ)學(xué)科、文科的教師提前退休、改行,流向其他國(guó)家或失業(yè),學(xué)術(shù)人員要根據(jù)內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估的績(jī)效得到經(jīng)費(fèi)和合同。學(xué)生作為消費(fèi)者,他們的評(píng)估和選擇在學(xué)校經(jīng)費(fèi)收入和教師評(píng)價(jià)中發(fā)揮著很大的作用。管理人員(尤其是副校長(zhǎng))的地位大大提高,管理進(jìn)一步走向?qū)I(yè)化,這表明了大學(xué)的核心部分轉(zhuǎn)型和管理模式的轉(zhuǎn)變。實(shí)行新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái),大學(xué)面臨著更為復(fù)雜的環(huán)境。

撒切爾政府強(qiáng)調(diào)的效率與質(zhì)量、成本與效益、目標(biāo)管理與分權(quán)存在著不可克服的矛盾,政府經(jīng)費(fèi)無(wú)力滿(mǎn)足高等教育的需要,雖然政府力保大學(xué)不會(huì)被關(guān)閉,但一些院系、學(xué)科的合并甚至消亡卻在所難免。1985年5月,了題為《90年代高等教育的發(fā)展》的綠皮書(shū),要求大學(xué)加強(qiáng)與企業(yè)和社區(qū)的聯(lián)系,端正對(duì)工商業(yè)的態(tài)度,積極發(fā)展與工商業(yè)的關(guān)系。1988年頒布的教育改革法更規(guī)定取消教師的終身服務(wù)制度,學(xué)術(shù)人員士氣低落。在這種情況下,一種新的大學(xué)治理模式———?jiǎng)?chuàng)業(yè)型大學(xué)逐漸形成了。創(chuàng)業(yè)型大學(xué)的概念是由伯頓•克拉克提出來(lái)的?？死藢?duì)歐洲5個(gè)國(guó)家的5所大學(xué)進(jìn)行了研究,探索他們組織轉(zhuǎn)型的途徑?？死藢?duì)英國(guó)的沃里克大學(xué)進(jìn)行深入調(diào)查研究。沃里克大學(xué)較早地意識(shí)到英國(guó)中央政府是一個(gè)不可依靠的贊助者,加上政府鼓勵(lì)大學(xué)主動(dòng)尋求多元化的收入,沃里克大學(xué)開(kāi)始走上自力更生的道路?！斑@是對(duì)英國(guó)1979年以來(lái)鼓勵(lì)院校內(nèi)部強(qiáng)勢(shì)管理,以開(kāi)發(fā)出可替代的、更加多樣化的資助形式的概括”?！半m然只是集中研究了沃里克大學(xué),但是創(chuàng)業(yè)型的價(jià)值和實(shí)踐體現(xiàn)在1979年以來(lái)英國(guó)的許多其他大學(xué)之中”○11。

通過(guò)創(chuàng)業(yè)的實(shí)際,競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)業(yè)思想受到鼓勵(lì),管理隊(duì)伍得到精簡(jiǎn),決策更為迅速,對(duì)政府資助的依賴(lài)減弱,市場(chǎng)力量對(duì)大學(xué)各項(xiàng)活動(dòng)的影響大大增強(qiáng)。沃里克大學(xué)從80年代開(kāi)始轉(zhuǎn)型,經(jīng)過(guò)短短的15年,經(jīng)費(fèi)較同類(lèi)院校充足得多,政府資助從1980年的70%下降到1995年的不到40%。沃里克大學(xué)成為英國(guó)第一所開(kāi)辦研究生院的大學(xué),在全英排名前10名、甚至經(jīng)常是前5名。將大學(xué)公司化的含義,是希望大學(xué)從私營(yíng)部門(mén)的管理理論和實(shí)踐借鑒一些工作方式,像公司一樣有很高的效率。大學(xué)由強(qiáng)大中央集權(quán)領(lǐng)導(dǎo),由不同功能的人員團(tuán)體組成,如學(xué)術(shù)的、技術(shù)的、管理的,與其他公共管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)一樣接受同樣的挑戰(zhàn),作為教育和研究的生產(chǎn)者提供公共服務(wù)。由于特別強(qiáng)調(diào)效率,所以“英國(guó)大學(xué)的公司化是直接由1985年的賈拉特報(bào)告所鼓動(dòng)的,作為對(duì)傳統(tǒng)上大學(xué)模糊不清的決策和院系自治的替代……在邏輯上是新公共管理政策作用的結(jié)果”○12。在政府、市場(chǎng)和大學(xué)轉(zhuǎn)型的作用下,大學(xué)的原有管理模式也發(fā)生了變化。斯科特將牛津、劍橋以外老大學(xué)的內(nèi)部行政和管理分為4個(gè)階段:一是市民階段(20世紀(jì)初),外行人行使很大權(quán)力;二是學(xué)術(shù)人員階段(到20世紀(jì)60年代);三是民主大學(xué)階段(20世紀(jì)60年代晚期到70年代);四是管理的大學(xué)階段(80年代到現(xiàn)在)。管理的大學(xué)與以前大學(xué)的民主大學(xué)管理不同,雖然學(xué)術(shù)人員的自治還存在,但其地位和影響力已經(jīng)大不如前,學(xué)校更多地根據(jù)效率、財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)準(zhǔn)則來(lái)行動(dòng)。管理人員越來(lái)越多,日趨專(zhuān)業(yè)化,權(quán)力從高級(jí)學(xué)術(shù)人員和他們所在的院系向院校中央轉(zhuǎn)移。根據(jù)賈拉特報(bào)告的建議,大學(xué)副校長(zhǎng)是總的行政長(zhǎng)官,負(fù)責(zé)各等級(jí)的學(xué)術(shù)人員,而不只是領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)委員會(huì),副校長(zhǎng)更像一個(gè)專(zhuān)業(yè)的管理者,而以前則更像一個(gè)學(xué)術(shù)人員。

四、提高了高等教育的效益

教育是一種典型的非壟斷性公共物品、準(zhǔn)公共物品,要耗費(fèi)巨額的國(guó)家開(kāi)支。1977/1978財(cái)政年度,英國(guó)公共服務(wù)部門(mén)的公共開(kāi)支中,教育開(kāi)支是83.41億,超過(guò)軍事(58.27億)、衛(wèi)生保健(68.23億)和治安(10.37億),只低于社會(huì)保障(151.5億)○13。在70年代末,英國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)90%來(lái)源于政府,被指責(zé)為效率不高、與工商業(yè)疏離、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性而成為撒切爾政府主要的成本核算部門(mén)。效率、市場(chǎng)、成本、合同等新公共管理的要旨全部引入高等教育,提高了英國(guó)高等教育的效益。英國(guó)高等教育傳統(tǒng)的“小大學(xué)、寄宿制生活和親密的師生關(guān)系的結(jié)合”,與德國(guó)、美國(guó)高等教育形成鮮明對(duì)比。“直到最近仍舊以每八個(gè)學(xué)生一位教師的慷慨的比例在整個(gè)大學(xué)部門(mén)運(yùn)作著”。

“由于這種形式的制度依靠學(xué)生對(duì)教師的低比率,它本質(zhì)上是一種高成本的制度”○14。新公共管理運(yùn)動(dòng)要求提高高等教育的效益,主要是增加受高等教育學(xué)生人數(shù),提高入學(xué)率。1988年后,每年平均的擴(kuò)招在10%和11%之間,一直到1992年秋季財(cái)政危機(jī)發(fā)生,才從毀滅性的打擊中清醒過(guò)來(lái)。1997年,英國(guó)98所大學(xué)有1408,000名學(xué)生。2003年1月,英國(guó)教育和技能部提供給國(guó)會(huì)的高等教育白皮書(shū)中主張進(jìn)一步擴(kuò)大高等教育的規(guī)模,以滿(mǎn)足青年人求學(xué)的需要?，F(xiàn)在的入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到33%,正在向50%的目標(biāo)邁進(jìn)。政府的權(quán)力隨著高等教育的擴(kuò)張而增長(zhǎng)了,大眾化的高等教育由于受教育人數(shù)大大增加,國(guó)家對(duì)其投入越來(lái)越大。在1977/1978和1996/1997之間,英國(guó)的高教開(kāi)支從6億6千7百萬(wàn)上升到41億3千2百萬(wàn)。當(dāng)財(cái)政和開(kāi)支越來(lái)越大以后,英國(guó)財(cái)政部、公共會(huì)計(jì)委員會(huì)和報(bào)刊開(kāi)始問(wèn)這些資源有沒(méi)有被合適地使用。同時(shí),大學(xué)對(duì)社會(huì)的影響也越來(lái)越大,受到社會(huì)各界和政府的更多關(guān)注、干預(yù)。政府作為社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的代言人,而確定高等教育的目的、審查其成本效益、評(píng)估其辦學(xué)質(zhì)量,大學(xué)走向社會(huì)的中心必須冒著失去自治權(quán)的危險(xiǎn)。擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)使高等教育對(duì)政治干預(yù)變得非常脆弱。

知識(shí)的生產(chǎn)需要自由,知識(shí)的應(yīng)用需要干涉,高等教育的國(guó)家價(jià)值是一把雙刃劍。總的來(lái)說(shuō),英國(guó)新公共管理對(duì)高等教育的影響呈現(xiàn)出與其他國(guó)家不同的特點(diǎn)。與歐洲大陸的分權(quán)趨勢(shì)相比,英國(guó)反而表現(xiàn)出一種政府的集權(quán)傾向,政府、大學(xué)形成了新的權(quán)力格局。傳統(tǒng)上,英國(guó)高等教育受兩個(gè)系統(tǒng)的管制:一是行政的,二是學(xué)術(shù)的。由于政府的不干涉和市場(chǎng)力量微弱,學(xué)術(shù)權(quán)力相對(duì)于其他歐洲大陸國(guó)家要強(qiáng)一些。新公共管理運(yùn)動(dòng)以后,權(quán)力似乎已經(jīng)從學(xué)術(shù)工作人員層面轉(zhuǎn)移到院校、國(guó)家權(quán)威和市場(chǎng)。90年代早期,大學(xué)中的工作人員感到受輕視,也感到失去了社會(huì)和政治的寵愛(ài)。雖然這種情緒在歐洲大陸也有,但據(jù)卡內(nèi)基委員會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)專(zhuān)業(yè)人員的研究,英國(guó)學(xué)者的失落感最強(qiáng)。如果用克拉克的三角形權(quán)力協(xié)調(diào)模式來(lái)分析,英國(guó)開(kāi)始是處于與歐洲大陸高等教育系統(tǒng)相對(duì)的學(xué)術(shù)控制的角上,現(xiàn)在則轉(zhuǎn)移到國(guó)家控制和市場(chǎng)控制一邊。是從早期專(zhuān)業(yè)人員控制和國(guó)家控制的不平衡,向國(guó)家———市場(chǎng)新的結(jié)合的轉(zhuǎn)移,這與其他國(guó)家的高等教育系統(tǒng)運(yùn)行方向相反。