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本文作者：王菲作者單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué)

我國(guó)公共行政價(jià)值的歷史演變

在我國(guó)的不同階段，實(shí)現(xiàn)公共利益、全心全意為人民服務(wù)都是貫穿于我國(guó)公共行政價(jià)值發(fā)展的一條主線，是我國(guó)公共行政的目標(biāo)性?xún)r(jià)值，它既是中國(guó)共產(chǎn)黨先進(jìn)性的根本體現(xiàn)，也是我國(guó)公共行政實(shí)踐的本質(zhì)要求。根據(jù)不同發(fā)展時(shí)期內(nèi)占主導(dǎo)地位的工具性?xún)r(jià)值的不同，主要分為以下階段［2］。

1．以效率為中心的價(jià)值選擇。新中國(guó)剛成立不久，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定是中央政府的首要選擇。因此，效率成為這個(gè)時(shí)期的首要價(jià)值追求，這不僅是合理的更是非常必要的。鑒于此，國(guó)家通過(guò)高度集中的政治與經(jīng)濟(jì)體制對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面的干預(yù)與控制，并通過(guò)國(guó)家政權(quán)的強(qiáng)制作用使社會(huì)高度一體化。在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思想指導(dǎo)下，我國(guó)取得了巨大的成績(jī)，提前完成了社會(huì)主義改造。然而，在快速發(fā)展生產(chǎn)熱情下出現(xiàn)了急躁冒進(jìn)的傾向，在行政體系中，居于主流地位的公共行政價(jià)值異化為以犧牲效率為代價(jià)的平均主義導(dǎo)向。在這個(gè)時(shí)期，公共行政價(jià)值的演變可以分為兩個(gè)階段:建國(guó)后至“”運(yùn)動(dòng)之前，效率是最主要的工具性?xún)r(jià)值;從“”運(yùn)動(dòng)至“”結(jié)束前，平均主義占據(jù)主導(dǎo)地位，人文關(guān)懷和民主精神缺失，工具性?xún)r(jià)值被異化。其中，存在于改革開(kāi)放前的脫離生產(chǎn)力發(fā)展水平的平均主義并不是公平，公共行政價(jià)值在此階段處于缺失狀態(tài)。

2．以“效率優(yōu)先、兼顧公平”為中心的價(jià)值選擇。改革開(kāi)放后，經(jīng)過(guò)多年的探索，鄧小平在1992年春視察南方的談話中對(duì)社會(huì)主義的本質(zhì)做出了科學(xué)的總結(jié)性概括。其中，“解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”實(shí)質(zhì)上是提高社會(huì)主義效率;“消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富?！眲t是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)公平問(wèn)題。在此，公共行政價(jià)值中公平與效率這對(duì)矛盾關(guān)系恰到好處地統(tǒng)一到了一起，公有制維護(hù)社會(huì)公正、促進(jìn)共同富裕的目標(biāo)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟(jì)效率的功能也得以結(jié)合，既體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的基本特征，又體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，這也成為引導(dǎo)我國(guó)公共行政價(jià)值選擇的航標(biāo)。為此，黨中央確立了以公有制為主體、多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。在完善分配結(jié)構(gòu)和分配方式方面，黨的十五大報(bào)告提出了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則，亦即將發(fā)展生產(chǎn)力與實(shí)現(xiàn)共同富裕結(jié)合起來(lái)。從十一屆三中全會(huì)至黨的十六大召開(kāi)前，在黨的各項(xiàng)方針政策的指導(dǎo)下，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指引下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)能量和效率都得到了極大的釋放。然而，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，由于不同社會(huì)成員之間對(duì)社會(huì)財(cái)富的占有很不平等，造成收入差距過(guò)大，基尼系數(shù)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線。這一階段，盡管奉行全心全意為人民服務(wù)的目標(biāo)性?xún)r(jià)值，但不難看出，經(jīng)濟(jì)懸殊的擴(kuò)大化，客觀上要求政府營(yíng)造一個(gè)更為公平、自由的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以此來(lái)保證競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的平等及競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)與競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的平等。

3．以公平、民主、責(zé)任為中心的價(jià)值選擇。2002年11月8日，黨的十六大在北京召開(kāi)，這次大會(huì)標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，“以人為本”成為該時(shí)期我國(guó)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值。黨和國(guó)家從解決關(guān)系人民群眾切身利益的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手，更加注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)人的全面發(fā)展;更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果;更加注重民主法制建設(shè)，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，保持社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。在“以人為本”的公共行政核心價(jià)值的指引下，公共行政更加體現(xiàn)出民主和責(zé)任的價(jià)值取向。保證人民當(dāng)家作主，保證人民有參與國(guó)家管理、參與重大決策提供暢通的渠道。政府更加善于從政策取向上抓準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益與不同階層的具體利益的結(jié)合點(diǎn)，正確反映并高度重視不同群體的利益需求，體現(xiàn)出公共行政尊重公民權(quán)利、維護(hù)人民利益的民主價(jià)值。此外，政府不斷轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，培養(yǎng)起較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)，在責(zé)任制度上，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究，基本實(shí)現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)公民責(zé)任和政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變。

我國(guó)公共行政價(jià)值存在的問(wèn)題

從西方與我國(guó)公共行政價(jià)值的歷史演變，不難看出，西方公共行政始終逃不出公平和效率的矛盾范疇，我國(guó)公共行政改革同樣面臨著公平與效率的價(jià)值沖突:一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，歷次行政改革都是效率取向的，它追求“小政府，大社會(huì)”的目標(biāo)，大力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員，這是我國(guó)歷次行政改革的重點(diǎn)和難點(diǎn);另一方面，人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義政權(quán)性質(zhì)內(nèi)在地要求政府公平、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，對(duì)小規(guī)模政府的追求和對(duì)優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)的需求是矛盾的。概括而言，我國(guó)當(dāng)前公共行政價(jià)值存在的問(wèn)題［3］主要有:

(一)行政價(jià)值主體地位的喪失

在政府與社會(huì)所形成的價(jià)值評(píng)價(jià)關(guān)系中，政府是被評(píng)價(jià)者，它只能處在價(jià)值評(píng)價(jià)客體的地位，而社會(huì)是評(píng)價(jià)者，必然居于價(jià)值評(píng)價(jià)的主體地位。一般來(lái)說(shuō)，主體與客體之間所形成的實(shí)踐關(guān)系與價(jià)值關(guān)系是基本重合的，因?yàn)閮r(jià)值關(guān)系是以實(shí)踐關(guān)系作為基礎(chǔ)的。也就是說(shuō)，實(shí)踐關(guān)系中的主體往往也是價(jià)值關(guān)系的主體，實(shí)踐關(guān)系中的客體往往也是價(jià)值關(guān)系的客體。但是，這一情況在行政實(shí)踐關(guān)系與行政價(jià)值關(guān)系中變得異常復(fù)雜。從行政管理的角度來(lái)看，我國(guó)政府是行政主體，它與社會(huì)的關(guān)系是命令與服從的關(guān)系，兩者的法律地位是不對(duì)等的。因此，政府出于社會(huì)的價(jià)值需要而產(chǎn)生，而政府產(chǎn)生以后，在政府與社會(huì)的實(shí)踐關(guān)系中，政府卻一躍而成為行政主體，這就造成了社會(huì)作為行政價(jià)值主體卻喪失了實(shí)踐主體的地位，而處在行政客體的地位。這種政府對(duì)社會(huì)的“異化”是不可避免的，是社會(huì)正義必須為之付出的代價(jià)。除此之外，政府對(duì)社會(huì)的異化還體現(xiàn)在另外一個(gè)方面，即在現(xiàn)實(shí)的行政價(jià)值評(píng)價(jià)關(guān)系中，社會(huì)常常喪失了作為價(jià)值評(píng)價(jià)主體的地位，即理論界通常所言的“政府本位”現(xiàn)象。從應(yīng)然的角度看，能夠適應(yīng)社會(huì)不斷變化發(fā)展需要的政府就是最好的政府、成功的政府、善的政府。從實(shí)然的角度看，政府一旦從社會(huì)中獨(dú)立出來(lái)以后，往往以社會(huì)需要管理為理由始終以一種居高的姿態(tài)出現(xiàn)，結(jié)果常常是政府凌駕于社會(huì)之上，公共行政的管理活動(dòng)常常是以政府為中心展開(kāi)的，政府要求全社會(huì)都服從于其統(tǒng)一、集中的安排與管理。結(jié)果，一切以政府的意志為轉(zhuǎn)移，適應(yīng)政府就是善的，不適應(yīng)政府就是惡的。在這種行政價(jià)值評(píng)價(jià)關(guān)系中，政府錯(cuò)置為行政價(jià)值評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)主體，社會(huì)作為行政價(jià)值主體卻喪失了評(píng)價(jià)主體的地位。

(二)公共行政主導(dǎo)價(jià)值的旁落

公共行政主導(dǎo)價(jià)值的旁落，即“全心全意為人民服務(wù)”行政價(jià)值的旁落?！叭娜鉃槿嗣穹?wù)”是中國(guó)共產(chǎn)黨先進(jìn)性的根本體現(xiàn)，也是我國(guó)公共行政實(shí)踐的本質(zhì)要求。以為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，早在創(chuàng)建井岡山革命根據(jù)地的時(shí)候，就開(kāi)始探索為人民服務(wù)的行政價(jià)值模式，并將它視為革命根據(jù)地生死存亡的關(guān)鍵。這一模式的實(shí)質(zhì)是確立了人民群眾在公共行政中的主人翁地位，而掌握國(guó)家公共權(quán)力的干部卻是“人民的公仆”。后來(lái)的《憲法》和《黨章》確認(rèn)了“為人民服務(wù)”這一行政價(jià)值模式。自此，“全心全意為人民服務(wù)”就成為我國(guó)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值。“為人民服務(wù)”這一主導(dǎo)行政價(jià)值的“旁落”，其意思不是指這一行政價(jià)值絲毫沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)與體現(xiàn)，而是指這一行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)尚沒(méi)有完全成為我國(guó)公共行政的主導(dǎo)價(jià)值取向。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，傳統(tǒng)社會(huì)主義“全能政府”所形成的“政府本位”模式，偏離了“為人民服務(wù)”的公共行政主導(dǎo)價(jià)值。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于行政價(jià)值的失范而產(chǎn)生的公共權(quán)力的異化現(xiàn)象，嚴(yán)重侵蝕了“為人民服務(wù)”的公共行政主導(dǎo)價(jià)值。這種“失范”現(xiàn)象的具體表現(xiàn)就是:由于公共權(quán)力價(jià)值觀的變異所引發(fā)的公共權(quán)力的道德腐敗，偏離了國(guó)家和政府行政管理的目標(biāo)，打破了公共行政的道德規(guī)范，損害了社會(huì)與公眾利益，違背了國(guó)家與人民的意志，嚴(yán)重侵蝕了“為人民服務(wù)”的主導(dǎo)價(jià)值。

(三)公共行政“負(fù)價(jià)值”對(duì)“正價(jià)值”的侵犯

當(dāng)權(quán)力意志服從公共意志時(shí)，公共權(quán)力行使的方向與方式是維護(hù)社會(huì)公共利益，這樣，公共行政是向善的，所體現(xiàn)的價(jià)值是積極的，即“公共行政的正價(jià)值”。相反，由于公共行政的價(jià)值主體喪失了現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐主體，又可能喪失評(píng)價(jià)主體的地位，尤其是當(dāng)權(quán)力意志違背公共意志時(shí)，公共權(quán)力行使的方向與方式會(huì)偏離社會(huì)公共意志，這樣，公共行政是向惡的，它所體現(xiàn)的價(jià)值往往是消極的，即“公共行政的負(fù)價(jià)值”。在我國(guó)，公共行政價(jià)值理念呈現(xiàn)低俗化傾向，一些行政人員在奉獻(xiàn)與索取、本能與人格、生存與發(fā)展等價(jià)值沖突與選擇中，所表現(xiàn)出來(lái)的價(jià)值理念傾向于庸俗化。也就是說(shuō)，一些行政人員僅僅把行政職業(yè)看作是謀生的手段，甚至是撈取不正當(dāng)利益的途徑，而置“為人民服務(wù)”的行政價(jià)值、“執(zhí)政為民”的行政理想于腦后，其價(jià)值理念完全建立在追求享樂(lè)、向社會(huì)索取、滿足自己及其家人生存欲望的基礎(chǔ)上。其次，公共行政價(jià)值選擇功利化傾向。行政人員在進(jìn)行行政價(jià)值選擇和評(píng)價(jià)時(shí)，其著眼點(diǎn)僅僅局限于眼前的“政績(jī)”，往往忽視部門(mén)自身實(shí)際及以后長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。最后，公共行政價(jià)值取向利己化傾向?，F(xiàn)實(shí)中，一些行政人員奉行的是以“我”為核心的價(jià)值取向，他們?cè)谶x擇與確立人生的價(jià)值目標(biāo)時(shí)，背離集體與社會(huì)對(duì)公共行政的價(jià)值需要，一頭鉆進(jìn)自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的“象牙塔”里，根本不講“我”應(yīng)當(dāng)為集體與社會(huì)做什么，而是一味地強(qiáng)調(diào)集體與社會(huì)能給“我”什么。他們奉行個(gè)人利益第一的原則，斤斤計(jì)較個(gè)人得失，絲毫不談對(duì)社會(huì)的奉獻(xiàn)。一切以個(gè)人的私利為轉(zhuǎn)移，其視野里根本就沒(méi)有社會(huì)與公眾的利益，而且使利己的行為采取了與公共利益相對(duì)立的表現(xiàn)形式，從而成為公共行政價(jià)值中“惡”的表現(xiàn)。

應(yīng)對(duì)我國(guó)公共行政價(jià)值問(wèn)題的對(duì)策

(一)中國(guó)行政改革應(yīng)“堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則

在特定歷史時(shí)期，由于受經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則的影響和滲透，我國(guó)歷次行政改革都試圖通過(guò)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員裁減來(lái)達(dá)到提高行政效率的目標(biāo)?？陀^地看，這幾次以“精簡(jiǎn)、高效”為目標(biāo)的行政改革并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，因?yàn)榫?jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員是從節(jié)約成本的角度來(lái)提高行政效率，但這只是效率的一個(gè)方面即形式效率。行政效率更重要的內(nèi)涵是公共服務(wù)供給的高效率即實(shí)質(zhì)效率，單純地通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員來(lái)提高行政效率是行政改革的一個(gè)很大的誤區(qū)，因?yàn)樾姓什煌诮?jīng)濟(jì)效率，行政效率首先是一種社會(huì)效益，它必須以高質(zhì)量的公共服務(wù)和良好的社會(huì)效益為前提。另一方面，行政改革對(duì)效率的過(guò)度追求必然引發(fā)公平問(wèn)題。中國(guó)未來(lái)的行政改革必須堅(jiān)持公平優(yōu)先、兼顧效率的原則，絕不能為了形式上的效率而盲目地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，行政改革的目標(biāo)定位應(yīng)當(dāng)是追求社會(huì)公平、提高公共服務(wù)質(zhì)量、更好地服務(wù)公眾。

(二)中國(guó)行政改革的市場(chǎng)化取向應(yīng)有一個(gè)科學(xué)的“度”

公共事務(wù)不同于私人事務(wù)，公共行政也不同于私人行政，前者追求公平，后者追求經(jīng)濟(jì)和效率，二者有著本質(zhì)的區(qū)別。在公共行政改革中，雖然可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)節(jié)省成本、提高效率，但市場(chǎng)化并不能解決公共行政的所有問(wèn)題，“市場(chǎng)化為公共服務(wù)帶來(lái)了希望，但是也隨之帶來(lái)了困難，不應(yīng)把它看作是一種能治百病的靈丹妙藥”。西方國(guó)家市場(chǎng)化的行政改革已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。當(dāng)代中國(guó)行政改革的市場(chǎng)化取向也出現(xiàn)了很多問(wèn)題。如在高等教育領(lǐng)域，為了減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行高等教育收費(fèi)政策，但由于缺乏完備的制度建設(shè)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，大學(xué)收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般家庭的承受能力，然而政府助學(xué)貸款和社會(huì)助學(xué)制度卻問(wèn)題重重，從而導(dǎo)致了很多由于經(jīng)濟(jì)貧困而讀不起書(shū)、輟學(xué)、偷盜甚至違法犯罪等社會(huì)問(wèn)題。因此，我國(guó)行政改革必須慎重對(duì)待市場(chǎng)化問(wèn)題。

(三)培育公正、平等、服務(wù)和樂(lè)善好施的公共行政精神

首先政府及其公務(wù)員要牢固樹(shù)立樂(lè)善好施、一心為公的思想?！叭绻麤](méi)有樂(lè)善好施，公共行政僅僅是一種政府的工作。如果有了樂(lè)善好施，公共行政便有了意義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了做件好事的范疇，我們所做的工作因此而顯得尊貴?！残姓木袷墙⒃趯?duì)所有公民的樂(lè)善好施的道德基礎(chǔ)之上?！闭侨嗣竦恼?，公務(wù)員是人民的公仆，政府及其公務(wù)員必須想人民之所想、急人民之所急，做到“一心為公、執(zhí)政為民”，這是我國(guó)公共行政精神的核心。其次，確立“服務(wù)行政”的治理理念和模式。沒(méi)有為人民服務(wù)的觀念，就不可能有負(fù)責(zé)任的行為;同時(shí)，要在“服務(wù)行政”的理念指導(dǎo)下，通過(guò)行政體制改革，最終建立起“服務(wù)行政”的治理模式。在建設(shè)服務(wù)型政府方面，過(guò)去認(rèn)識(shí)上不明確，實(shí)踐上也很不得力。改革開(kāi)放后，做了很多工作，實(shí)際上是向這個(gè)方向努力的。但沒(méi)有明確提出建設(shè)服務(wù)型政府概念，因而做起來(lái)不夠自覺(jué)。