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一、社會(huì)組織的定義

我國(guó)在2007年10月中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告上開始正式使用“社會(huì)組織”的概念，取代了“民間組織”這一容易讓人誤解、存在片面認(rèn)識(shí)的稱謂，有利于這類組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中更好地發(fā)揮積極作用。

二、社會(huì)組織的出現(xiàn)及其積極作用

20世紀(jì)中期以后，鑒于二次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，很多國(guó)家高度重視基本人權(quán)以及相關(guān)的結(jié)社自由權(quán)利，西方國(guó)家因此興起了一場(chǎng)廣泛的“第三部門”運(yùn)動(dòng)，原來(lái)政府承擔(dān)的大量的社會(huì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)由各種非營(yíng)利性的社會(huì)組織來(lái)提供。改革開放以后，我們國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了大量的非營(yíng)利的社會(huì)組織，涉及到教育、環(huán)境保護(hù)、文化、學(xué)術(shù)等諸多領(lǐng)域，在社會(huì)發(fā)展以及個(gè)人、國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系中發(fā)揮著積極的互動(dòng)作用。當(dāng)前,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深入推進(jìn),社會(huì)轉(zhuǎn)型向縱深發(fā)展,不同利益群體的出現(xiàn),社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式日益多樣化。社會(huì)要想和諧穩(wěn)定的發(fā)展，就必須正確協(xié)調(diào)、妥善處理不同利益群體之間的矛盾,必須著力推進(jìn)社會(huì)公共管理體制的創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能。社會(huì)公共管理體制的創(chuàng)新首先就應(yīng)是培育發(fā)展社會(huì)組織,只有廣泛吸納社會(huì)組織和公眾參與公共事務(wù)管理,才有助于轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理體制，從而進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系,充分調(diào)動(dòng)一切積極因素,才能為社會(huì)力量的發(fā)展和社會(huì)活力的迸發(fā)創(chuàng)造條件。

三、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織有了很大發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1989年，全國(guó)民間非營(yíng)利組織只有4446個(gè)，2003年底發(fā)展到26.66萬(wàn)個(gè)，年均增長(zhǎng)34％。民辦非企業(yè)單位則呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，2001年復(fù)查登記結(jié)束時(shí)有8.2萬(wàn)個(gè)，2003年已發(fā)展到12.45萬(wàn)個(gè)，年均增長(zhǎng)23％。目前民間非營(yíng)利組織仍然以每年10～15％的速度遞增。截止到2010年底，全國(guó)依法登記的社會(huì)組織43.9萬(wàn)多個(gè)，同時(shí)，在各級(jí)民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)4萬(wàn)多個(gè)、城市社區(qū)社會(huì)組織20萬(wàn)多個(gè)。我國(guó)的社會(huì)組織與過(guò)去相比有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比就顯得發(fā)展滯后了。世界上社會(huì)組織比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，平均每一百個(gè)人就有一個(gè)社會(huì)組織。而我國(guó)社會(huì)組織的突出問(wèn)題是數(shù)量偏少，質(zhì)量較低，缺乏活力，沒(méi)有起到相應(yīng)的作用，總體上還處于發(fā)展的初階階段。

（一）社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)，依賴性高

大量的從政府部門中脫胎出來(lái)、與政府有“血緣”關(guān)系的社會(huì)組織，其機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施等大都來(lái)源于政府，主要領(lǐng)導(dǎo)大多由政府部門的領(lǐng)導(dǎo)或政府機(jī)關(guān)改革分流出來(lái)的官員擔(dān)任，形成與政府部門千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，導(dǎo)致其組織體制、運(yùn)行機(jī)制和活動(dòng)模式仍帶有濃厚的行政性質(zhì)，對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，自治程度較低。

（二）社會(huì)地位不夠民眾對(duì)社會(huì)組織的地位和作用的認(rèn)識(shí)程度較低

對(duì)于與政府有“血緣”關(guān)系的社會(huì)組織，民眾一般就認(rèn)為其是政府的某個(gè)部門，因其有政府部門作“后盾”，如普通民眾提起“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”都認(rèn)為它是和工商部門“一起的”，并不把它當(dāng)做獨(dú)立的社會(huì)組織看待。而對(duì)于普通的社會(huì)組織，因其沒(méi)有一定的權(quán)力與影響力，不能達(dá)到預(yù)期的效果，民眾對(duì)其信賴度低，熱情不高；同時(shí)，有關(guān)的黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)也不夠，不能充分的認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織對(duì)于社會(huì)管理與服務(wù)的重要作用，對(duì)于一些管理和服務(wù)職能不愿意“放出去”，因此導(dǎo)致向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能不到位，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)進(jìn)展緩慢。

（三）規(guī)模不大、服務(wù)能力不高、實(shí)力不強(qiáng)

民間自發(fā)形成的組織普遍存在規(guī)模不大、服務(wù)能力不高、實(shí)力不強(qiáng)等問(wèn)題。在美國(guó)，醫(yī)療行業(yè)中一半以上的病床設(shè)在非營(yíng)利醫(yī)院，一半左右的高校以及60％的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)都是非營(yíng)利組織，社會(huì)組織提供的公共服務(wù)占到一半以上，而我國(guó)的社會(huì)組織開展醫(yī)療、教育、社會(huì)福利等事業(yè)的空間還很小。另外，社會(huì)組織作為民間社會(huì)團(tuán)體，現(xiàn)階段國(guó)家雖然提出了發(fā)展社會(huì)組織，但在國(guó)家扶持社會(huì)組織發(fā)展的具體政策措施還沒(méi)制定并落實(shí)之前，大多數(shù)社會(huì)組織對(duì)外進(jìn)行資金募集不容易、自我創(chuàng)收受限，正?；顒?dòng)難以開展，舉步維艱，資金來(lái)源成為了社會(huì)組織發(fā)展中的一個(gè)尷尬問(wèn)題。

（四）組織管理體制不完善，監(jiān)督管理不到位

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理體制，是雙重管理體制，登記機(jī)關(guān)與主管機(jī)關(guān)雙重管理，體制重心偏向于管制和約束，培育和扶持的功能體現(xiàn)不充分。“管理權(quán)力很大，管理能力很弱”是對(duì)監(jiān)管工作的形象概括。社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與政府之間尚未形成有效的溝通渠道和交流、合作機(jī)制，制約了它們對(duì)社會(huì)事務(wù)及政府決策的參與。

（五）法律制度不健全、政策環(huán)境不完善

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，社會(huì)組織也呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，與此相比，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)組織法制建設(shè)相對(duì)滯后。目前有關(guān)社會(huì)組織調(diào)整的法律規(guī)范僅僅有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政程序性法規(guī)，并且在這幾部法規(guī)中對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部制度、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等極為重要的實(shí)體性內(nèi)容沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)范，對(duì)社會(huì)組織的管理還沒(méi)有形成一整套完備的法律體系?？梢?，我國(guó)社會(huì)組織要成為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的重要力量，發(fā)展和規(guī)范的任務(wù)都十分艱巨。

四、對(duì)我國(guó)社會(huì)組織法制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

我國(guó)社會(huì)組織法制建設(shè)中存在的問(wèn)題：一是立法層級(jí)較低。目前我國(guó)還沒(méi)有社會(huì)組織的專門法律，調(diào)整規(guī)范社會(huì)組織的只有三部行政法規(guī)和一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)，法律體系構(gòu)架不完善，法律層級(jí)與社會(huì)組織的地位和作用不相符。二是現(xiàn)行法規(guī)的內(nèi)容不完善。現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)以社會(huì)組織登記管理的程序性規(guī)定為主，缺乏實(shí)體性規(guī)范，監(jiān)督管理的規(guī)定多，培育扶持的內(nèi)容少。三是管理體制有待改進(jìn)?，F(xiàn)行管理體制下，政府的培育發(fā)展和監(jiān)督管理職責(zé)均難以落實(shí)到位，不但限制了社會(huì)組織的活力，而且影響了行政管理體制改革的順利進(jìn)行。因此，要推動(dòng)社會(huì)組織的健康發(fā)展，必須通過(guò)法制來(lái)規(guī)制社會(huì)組織與國(guó)家、民眾的關(guān)系，劃定國(guó)家權(quán)力與社會(huì)組織權(quán)利的邊界，確保社會(huì)組織的獨(dú)立與自治，在改進(jìn)管理體制、制定扶持政策、促進(jìn)能力建設(shè)、引導(dǎo)發(fā)揮作用等方面營(yíng)造良好制度環(huán)境，形成社會(huì)組織與政府之間的相互分離又相互協(xié)作、相互推動(dòng)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的和諧發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的立法思想

正如上文提到，我國(guó)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型階段，單純依靠國(guó)家管控已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，因此要由國(guó)家本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，將社會(huì)組織立法重心由管理、控制轉(zhuǎn)向培育、扶持，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理。這種立法思想要貫穿整個(gè)社會(huì)組織的相關(guān)立法過(guò)程，如在立法方面要降低準(zhǔn)入門檻，減少成立社會(huì)組織的困難，就是在一定程度上鼓勵(lì)了社會(huì)組織的發(fā)展。

（二）要在基本法中明確社會(huì)組織的法律地位

《民法通則》中對(duì)法人的規(guī)定為“企業(yè)法人以及機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人”，而之后的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》新增了民辦非企業(yè)單位法人和基金會(huì)法人。社會(huì)組織的民事主體資格應(yīng)該統(tǒng)一明確，建議在修改《民法通則》時(shí)，增加民辦非企業(yè)單位法人和基金會(huì)法人，保障其權(quán)利，確立其法律地位與社會(huì)地位。

（三）要出臺(tái)社會(huì)組織的專門法律，繼續(xù)推動(dòng)立法

我國(guó)目前與社會(huì)組織相關(guān)的只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，立法層級(jí)較低。為了適應(yīng)社會(huì)組織建設(shè)的新形勢(shì)，亟需出臺(tái)一部專門的社會(huì)組織法，針對(duì)社會(huì)組織的登記管理、管理體制、監(jiān)管機(jī)制、政府補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)制度、稅收優(yōu)惠、政府獎(jiǎng)勵(lì)、信息公布、財(cái)務(wù)收支等內(nèi)容在法律層面上進(jìn)行規(guī)范和明確。我國(guó)目前只有三個(gè)規(guī)定程序性事項(xiàng)的管理?xiàng)l例，卻缺少實(shí)體性法律規(guī)定，出臺(tái)一部專門的社會(huì)組織法迫在眉睫。

（四）修訂和完善涉及社會(huì)組織的相關(guān)政策規(guī)定

與社會(huì)組織相關(guān)的政策規(guī)定，散見于各部門的政策文件中，對(duì)于社會(huì)組織以及民眾都難以全面掌握并運(yùn)用。更有一些規(guī)定是在上個(gè)世紀(jì)制定的，完全難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)展，亟需修訂和完善，使其成為社會(huì)組織法配套的法律法規(guī)，形成完備的社會(huì)組織法律體系。

（五）完善監(jiān)管法律，構(gòu)建合理有效的監(jiān)管制度

制定社會(huì)組織監(jiān)管辦法，完善監(jiān)管法律，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能，讓法治化成為社會(huì)組織監(jiān)管的基本方式。使對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管有法可依，積極推動(dòng)有關(guān)部門對(duì)社會(huì)組織合理的監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)，并且形成長(zhǎng)期制度，如年度檢查、財(cái)務(wù)審計(jì)、信息公開和社會(huì)評(píng)估等規(guī)范措施。切實(shí)做到對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管有法可依、依法辦事、違法必究。在確保社會(huì)組織自治性、獨(dú)立性的同時(shí)，防止其行為失范、服務(wù)失信、管理失控，保證社會(huì)組織朝著正確的方向健康發(fā)展，成為成熟、完備、講誠(chéng)信、有競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)建設(shè)者。

作者：趙新潮單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)