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摘要：基于《退役軍人保障法（草案）》有關(guān)退役軍人檔案管理的規(guī)定，從法律基礎(chǔ)、法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性政策文件等方面梳理和考察了我國退役軍人檔案管理法制體系的建設(shè)現(xiàn)狀，分析了退役軍人檔案管理法制建設(shè)中存在的問題，從重視頂層設(shè)計、加強統(tǒng)籌規(guī)劃、重構(gòu)法規(guī)體系、避免法出多門等方面構(gòu)思并探討了新時代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案。

關(guān)鍵詞：退役軍人；檔案管理；法制建設(shè)

退役軍人檔案是保障退役軍人享受撫恤優(yōu)待、社會保險、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、教育培訓(xùn)、稅費減免、考研考公、軍齡確認等各種社會保護和補償待遇及相關(guān)合法權(quán)益的重要憑據(jù)。2020年6月，《中華人民共和國退役軍人保障法(草案)》（下稱《退役軍人保障法(草案)》）正式向社會公開征求意見，其中第14條對“退役軍人檔案管理”做出了明確規(guī)定。這一條款的具體內(nèi)容和表述在將來正式出臺時或許還會有所調(diào)整和完善，但伴隨著《退役軍人保障法(草案)》立法進程的加快，梳理分析我國退役軍人檔案法制建設(shè)現(xiàn)狀及問題，展望和探討新時代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案，已成為推進退役軍人管理保障體系和能力現(xiàn)代化的重要課題。

1退役軍人檔案管理法制建設(shè)現(xiàn)狀考察

退役軍人檔案管理是我國檔案管理事業(yè)的重要內(nèi)容，也是我國退役軍人管理保障體系的有機構(gòu)成。退役軍人檔案管理法制建設(shè)實際上涉及到國家檔案法制建設(shè)、退役軍人管理保障法制建設(shè)、軍事檔案法制建設(shè)、人事檔案法制建設(shè)等多個領(lǐng)域的交融。國家檔案局于2011年出臺的《國家檔案法規(guī)體系方案》將我國檔案法規(guī)體系劃分為法律（含基本法律和專門法律）、行政法規(guī)（含黨內(nèi)法規(guī)、軍事法規(guī)）、地方性法規(guī)和規(guī)章四個層次。[1]這為考察我國退役軍人檔案管理法制建設(shè)現(xiàn)狀提供了可資借鑒的體系框架。

1.1有關(guān)退役軍人檔案管理的法律基礎(chǔ)。2020年6月新修訂的《中華人民共和國檔案法》（下稱《檔案法》）為“新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”提供了堅強的法治保障，[2]也為我國退役軍人檔案管理法制建設(shè)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。尚在制定中的《退役軍人保障法》將為新時代退役軍人管理保障提供堅強的法治保障，也將成為指導(dǎo)退役軍人檔案管理法制建設(shè)的一部基礎(chǔ)性法律。另外，我國《刑法》《民法典》等基本法律以及《國防法》《兵役法》《軍人保險法》《社會保險法》等專門法律中涉及到退役軍人檔案管理的內(nèi)容和條款，同樣也構(gòu)成了退役軍人檔案管理法制建設(shè)的法律基礎(chǔ)。

1.2有關(guān)退役軍人檔案管理的行政（黨內(nèi)、軍事）法規(guī)和地方性法規(guī)。2017年修訂的《檔案法實施辦法》是指導(dǎo)退役軍人檔案管理的基礎(chǔ)性行政法規(guī)。新修訂的《軍隊檔案條例》于2020年實施，成為“新時代軍隊檔案工作的基本依據(jù)”，[3]也是指導(dǎo)新時代退役軍人檔案管理的重要軍事法規(guī)。2018年中共中央辦公廳印發(fā)的《干部人事檔案工作條例》成為新時代“全國各級各類干部人事檔案工作的基本遵循”，[4]也是指導(dǎo)退役軍人檔案管理的重要黨內(nèi)法規(guī)?！锻艘凼勘仓脳l例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》等法規(guī)中所包含的規(guī)范退役軍人檔案管理的內(nèi)容，同樣也構(gòu)成退役軍人檔案管理法制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。另外，各省級人大及其常委會制定的《實施<中華人民共和國檔案法>辦法》或《檔案條例》則是在各省級行政區(qū)域內(nèi)指導(dǎo)退役軍人檔案管理立法的地方性法規(guī)。

1.3有關(guān)退役軍人檔案管理的部門（黨內(nèi)、軍事）規(guī)章。2002年實施的《中國人民解放軍士兵檔案管理規(guī)定》是規(guī)范士兵檔案管理和退役士兵檔案移交的專門性軍事規(guī)章?！秱麣垞嵝艄芾磙k法》作為原由民政部公布實施的部門規(guī)章，于2019年由退役軍人事務(wù)部修訂后重新公布，其中專章規(guī)定了傷殘撫恤管理中退役軍人的“傷殘證件和檔案管理”。2009年施行的《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》首次以軍事規(guī)章形式對傷病殘軍人退役安置做出了全面規(guī)范，也為傷病殘退役軍人檔案移交和管理提供了直接依據(jù)。1996年由中央組織部、國家人事部制定施行的《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》規(guī)范了流動人員人事檔案管理，為自主擇業(yè)或就業(yè)的退役軍人檔案管理提供了可資參照的規(guī)范。

1.4有關(guān)退役軍人檔案管理的規(guī)范性政策文件。民政部辦公廳于2012年印發(fā)的《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》專門針對傷病殘退役士兵檔案的整理、移交、審核和接收進行了規(guī)制。民政部辦公廳、總參謀部軍務(wù)部于2013年印發(fā)的《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》和退役軍人事務(wù)部、中央軍委政治工作部于2019年的《關(guān)于進一步規(guī)范退役士兵移交安置工作有關(guān)具體問題的通知》確立了退役士兵檔案移交、審核和接收的基本規(guī)程。此外，地方政府也制定出臺了不少相關(guān)政策文件。

2退役軍人檔案管理法制建設(shè)問題分析

如上所述，我國退役軍人檔案管理法制建設(shè)已取得顯著成就，形成了以《檔案法》《兵役法》《國防法》等為法律基礎(chǔ)，以《檔案法實施辦法》《退役士兵安置條例》《軍隊檔案條例》《干部人事檔案工作條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等為法規(guī)支撐，以《中國人民解放軍士兵檔案管理規(guī)定》《傷殘撫恤管理辦法》《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等規(guī)章和《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》《關(guān)于進一步規(guī)范退役士兵移交安置工作有關(guān)具體問題的通知》等為配套措施的法制體系。黨的四中全會進一步提出“健全退役軍人工作體系和保障制度”的治理任務(wù)。[5]在此背景下，退役軍人檔案管理法制建設(shè)也面臨著新的問題。

2.1法制建設(shè)頂層設(shè)計亟待強化?！稒n案法》《兵役法》《國防法》等法律雖然為我國退役軍人檔案管理法制建設(shè)奠定了法律基礎(chǔ)，但其中并未包含有關(guān)退役軍人檔案管理的具體條款和內(nèi)容，無法為退役軍人檔案管理法制建設(shè)確立明晰的頂層框架。同時，《退役軍人保障法（草案）》尚未正式頒行，暫不能為退役軍人檔案管理法制建設(shè)的頂層設(shè)計提供基本遵循。這導(dǎo)致退役軍人檔案管理法制建設(shè)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，明顯存在分割立法的狀況：一是退役士兵與軍轉(zhuǎn)干部的檔案管理分別由不同的法規(guī)政策規(guī)制。前者由《退役士兵安置條例》《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》等規(guī)制，后者由《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》《干部人事檔案工作條例》等規(guī)制。二是退役士兵與傷病殘退役士兵的檔案管理雖然統(tǒng)一由《退役士兵安置條例》規(guī)制，但具體操作規(guī)程則需分別遵循《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》和《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》的規(guī)定。三是傷病殘退役軍人檔案與傷殘退役軍人優(yōu)撫檔案的管理也分別由不同的法規(guī)政策規(guī)制。前者由《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》等規(guī)制，后者由《軍人撫恤優(yōu)待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等規(guī)制。

2.2法制體系仍然有待健全完善。一是可能會出現(xiàn)“上下位法”不協(xié)調(diào)情況?！锻艘圮娙吮Ｕ戏?草案)》的“按照國家人事檔案管理有關(guān)規(guī)定辦理”與《退役士兵安置條例》的“按照國家檔案管理有關(guān)規(guī)定辦理”明顯不統(tǒng)一。二是伴隨著退役軍人管理保障體制改革，退役軍人檔案管理法制建設(shè)明顯滯后。隨著新時代退役軍人管理保障體制的全面重構(gòu)，《軍人撫恤優(yōu)待條例》《傷殘撫恤管理辦法》等也進行了相應(yīng)修改?！锻艘圮娙税仓脳l例》《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》也應(yīng)修善?！蛾P(guān)于進一步規(guī)范退役士兵移交安置工作有關(guān)具體問題的通知》要求退役士兵檔案需移交或郵寄給地方“退役軍人事務(wù)部門”?，F(xiàn)行有效的《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》作為退役士兵檔案移交和管理的基本操作規(guī)程，其中關(guān)于退役士兵檔案向地方“民政部門”移交并由其負責(zé)接收的規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)行退役軍人管理保障體制“鑿枘不合”。三是退役軍人檔案管理立法領(lǐng)域尚多有空白亟待填補。與退役軍人檔案管理密切相關(guān)的自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部人事檔案管理立法和解放軍干部人事檔案管理立法均亟待出臺。

2.3地方立法存在“法出多門”現(xiàn)象。北京、寧夏、湖北、福建等多地均制定出臺有相關(guān)的“管理辦法”或“管理規(guī)定”，但由于在中央層面尚缺乏專門立法進行統(tǒng)一規(guī)制，地方退役軍人檔案管理立法存在明顯的“法出多門”現(xiàn)象。比如，2011年出臺的《仙桃市退伍軍人檔案管理暫行辦法》是由湖北省仙桃市民政局、檔案局兩家機構(gòu)共同制定的；2013年印發(fā)的《北京市退役大學(xué)生士兵就業(yè)及檔案接轉(zhuǎn)管理規(guī)定》是由北京市人社局負責(zé)制定的；2015年出臺的《寧夏回族自治區(qū)退役士兵檔案管理辦法》是由寧夏自治區(qū)民政廳、財政廳、人社廳與寧夏軍區(qū)司令部四家機構(gòu)聯(lián)合制定的[6]；2020年出臺的《寧德市退役士兵檔案管理辦法》作為福建省“首次”對退役士兵檔案規(guī)范化管理做出的專門規(guī)定，是由寧德市檔案局牽頭制定的。[7]

3新時代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案構(gòu)思

黨的報告將“維護軍人軍屬合法權(quán)益，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”明確為“組建退役軍人管理保障機構(gòu)”的宗旨。[8]《退役軍人保障法(草案)》開宗明義將“維護退役軍人合法權(quán)益,讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”確定為立法目的，前后一脈相承。同理，維護退役軍人合法權(quán)益、彰顯軍人職業(yè)尊崇性也是退役軍人檔案管理法制建設(shè)的基本原則。針對存在的問題，下面從三個方面構(gòu)思并探討新時代退役軍人檔案管理法制建設(shè)方案。

3.1重視頂層設(shè)計，厘定立法模式。針對頂層設(shè)計缺失情況主要表現(xiàn)在立法模式方面。退役士兵、傷病殘退役士兵、計劃安置軍轉(zhuǎn)干部、自由擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部等不同退役軍人群體的檔案管理分別由不同的法規(guī)政策調(diào)整和規(guī)范，呈現(xiàn)明顯的“碎片化”分割局面。《退役軍人保障法(草案)》規(guī)定“退役軍人原所在部隊?wèi)?yīng)當(dāng)按照國家人事檔案管理的有關(guān)規(guī)定，在軍人退役時將其人事檔案及時移交安置地人民政府退役軍人工作主管部門；退役軍人人事檔案的接收、移交等工作由安置地人民政府退役軍人工作主管部門按照國家人事檔案管理有關(guān)規(guī)定辦理”。[9]這一規(guī)定為加強退役軍人檔案管理法制建設(shè)的頂層設(shè)計厘清了方向。在頂層設(shè)計的關(guān)鍵是要在《退役軍人保障法》框架下建構(gòu)一個清晰的退役軍人檔案管理法制框架，進而厘定統(tǒng)一的立法模式，整合現(xiàn)有“碎片化”的立法資源，提升退役軍人檔案管理專門立法的層次。

3.2強化統(tǒng)籌規(guī)劃，加快立法進程。強化統(tǒng)籌規(guī)劃是指在中央層面強化由退役軍人事務(wù)主管部門及相關(guān)職能部門和國家檔案主管部門對退役軍人檔案管理立法目標和任務(wù)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)劃。確保法治體系的系統(tǒng)性、完整性以及修改廢止之間無縫銜接和有效協(xié)調(diào)。首先，在《退役軍人保障法》正式實施后，依據(jù)其中有關(guān)退役軍人檔案管理的規(guī)定，盡快修訂《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《干部人事檔案工作條例》等法規(guī)中涉及退役軍人檔案管理的條款，避免“上下位法”的不協(xié)調(diào)。其次，以《退役軍人保障法》為依托，在確保與前述相關(guān)法規(guī)有效銜接的前提下，吸納和整合《中國人民解放軍士兵檔案管理規(guī)定》《傷殘撫恤管理辦法》《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》等規(guī)章和政策文件中的成熟內(nèi)容。據(jù)此，由退役軍人事務(wù)部、中央軍委政治工作部、國家檔案局等相關(guān)職能部門聯(lián)合制定“退役軍人檔案移交與管理辦法”，統(tǒng)一規(guī)范退役士兵、傷病殘退役士兵、計劃安置軍轉(zhuǎn)干部、自由擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部等不同退役軍人群體的檔案移交和管理制度。

3.3重構(gòu)法規(guī)體系，避免“法出多門”。如果“退役軍人檔案移交與管理辦法”（下稱“辦法”）能夠順利出臺實施，則建議由退役軍人事務(wù)部、國家檔案局等相關(guān)職能部門依據(jù)該“辦法”盡快修訂《退役士兵檔案移交審核工作規(guī)程（試行）》（參務(wù)〔2013〕360號）、《傷病殘士兵退役交接安置工作規(guī)程（試行）》（民辦發(fā)〔2012〕24號），并制定實施新的“退役士兵（含傷病殘士兵）檔案移交與管理工作規(guī)程”。同時，建議由退役軍人事務(wù)部、國家檔案局等相關(guān)職能部門依據(jù)《干部人事檔案工作條例》的相關(guān)規(guī)定和“辦法”制定實施“軍轉(zhuǎn)干部（含自由擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部）檔案移交和管理規(guī)程”。在此基礎(chǔ)上，重構(gòu)退役軍人檔案管理法制體系，形成以《檔案法》和將來正式出臺的《退役軍人保障法》等法律為基本依托、以《退役士兵安置條例》《軍人撫恤優(yōu)待條例》《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》《干部人事檔案工作條例》等法規(guī)為重要支撐，以“退役軍人檔案移交與管理辦法”為業(yè)務(wù)指南，以“退役士兵檔案移交與管理工作規(guī)程”和“軍轉(zhuǎn)干部檔案移交和管理規(guī)程”為操作細則的“新體系”。這將為各地方開展退役軍人檔案管理立法提供基本的依歸和遵循，并推動地方立法走向統(tǒng)一和規(guī)范，有效避免地方上“法出多門”現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)生。

作者:李賽賽 岳宗福 單位:山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院