最低生活保障制度中的難題
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論文摘要：最低生活保障制度是指法律賦予每個公民在不能維持生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的制度。我國最低生活保障制度不斷完善，但在實施過程中面臨各種難題，探究各種難題及解決辦法對于健全這一關(guān)系國計民生的系統(tǒng)工程，保障其實施的有效性具有重大的現(xiàn)實意義。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失業(yè)保障和養(yǎng)老保障三項制度是我國社會保障制度的基本組成部分。最低生活保障制度與其他兩項制度相比，在對象上更具有特殊性，它關(guān)系到貧困線以下人口的生存問題，是三條社會保障中的”底線”和”生命線”，是社會最后一道安全網(wǎng)。
我國自改革開放以來，經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，同時也加劇了貧富兩極分化，建立健全最低生活保障制度，加大對”弱勢群體”進行扶持的力度，對于化解社會矛盾，消除社會不穩(wěn)定因素，鞏固和發(fā)展改革開放成果具有重要意義。
我國自l993年上海率先出臺社會最低生活保障制度以來，最低生活保障制度得到了不斷的推廣和發(fā)展。1994年，第十次全國民政工作會議提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，歷次全國民政廳局長會議都把實施這項制度列入民政工作的重點。1997年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》。與此相配套，國務(wù)院l999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》和2ooO年民政部下發(fā)關(guān)于深入貫徹《城市居民最低生活保障條例》的意見，進一步規(guī)范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央農(nóng)村工作會議在部署2oo7年新農(nóng)村建設(shè)工作時，明確提出要”積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵已經(jīng)建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度?！秉h的十七大提出要”以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系?！边M一步明確了最低生活保障制度在社會保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的難題和解決辦法
城市居民最低生活保障制度是政府依法對城市貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是目前世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家普遍實行的保障城市居民基本生存權(quán)利的一項制度設(shè)計。這項制度是對城市居民的一項”普惠性”的社會保障制度，同時又是一項最基礎(chǔ)的社會保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在實施過程中存在的問題
城市居民最低生活保障制度作為一種制度設(shè)計，會隨著其他社會政策的變更以及政治和經(jīng)濟環(huán)境的變化而出現(xiàn)一些與制度設(shè)計初衷不符的問題，事實上，這樣的問題也確實在實踐中體現(xiàn)了出來，主要表現(xiàn)為：
1．缺乏科學(xué)合理的最低生活保障標準。低保標準的制定是低保制度的核心內(nèi)容。標準的制定需要與社會平均水平相適應(yīng)、與其他社會保障項目的標準相配合，同時需要與我國采取的”消除絕對貧困為主、消除相對貧困為輔”的方針相適宜。但是，由于當(dāng)前各地確定標準的依據(jù)和方法，以及各地財政狀況各不相同，致使標準制定中存在不少問題，不能完全按照上述方針執(zhí)行。
2．缺乏切實可信的收入核算方法。低保制度的收入來源主要是財政轉(zhuǎn)移支付，不要求享受對象履行繳費義務(wù)，但它要求對申請對象進行家庭經(jīng)濟調(diào)查，只有認定申請者確實己經(jīng)陷入貧困的窘境，才能對其進行物質(zhì)上的救援。收入核算作為一項極為重要的行政程序，是制度得以運作的前提。然而，現(xiàn)實運作過程中存在經(jīng)辦機構(gòu)的調(diào)查能力不強、核實手段缺乏，以及講人情、放寬標準等問題，其中最突出的問題是核實方法和收入核算不合理，導(dǎo)致核實不實、應(yīng)保未保、騙保的事例不斷，家庭經(jīng)濟調(diào)查的可信度和有效性受到質(zhì)疑。
3．覆蓋范圍比較狹窄。目前保障對象僅限于有城鎮(zhèn)戶口的貧困群體，那些在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)、固定居所和相對穩(wěn)定收入但無城鎮(zhèn)戶口的進城務(wù)工、經(jīng)商人員還沒有被納入到這一體系當(dāng)中。當(dāng)這一部分人群的生活出現(xiàn)經(jīng)濟困難、低于城市最低生活保障線時，無法獲得相應(yīng)的救濟?？梢哉f，這一部分人是”被社會漏掉的”的弱勢群體。
4．低保制度與相關(guān)社會政策銜接尚不緊密。具體表現(xiàn)為”三條線”銜接不緊湊。所謂”三條線”是指最低生活保障、社會保險(主要指養(yǎng)老保險和失業(yè)保險)和最低工資標準(包括下崗職工基本生活費)這三道我國城市保障制度的防線。在實際的操作運行中，由于三條線分別由不同政府職能部和眾多的企業(yè)承擔(dān)，一些企業(yè)又存在拖欠工資或下崗職工基本生活費的問題，造成部分困難職工家庭的生活得不到保障，使低保制度難以順利實施。
(二)城市居民最低生活保障制度實施難題的對策
1．?dāng)U大保障范圍，并注重與配套措施的銜接，構(gòu)建綜合性低保救助制度。城市貧困是一種相對貧困，因此要擴大保障范圍，制定科學(xué)合理的最低生活保障標準，將符合條件的人群納入保障范圍，保證低收入群體維持生存的最低生活需求。同時還需要將目光轉(zhuǎn)向城市居民生活中支出份額越來越大的醫(yī)療、教育和培訓(xùn)、住房等方面，應(yīng)不同困難群體的不同需要，制定一系列相應(yīng)的配套制度，以有效地縮減貧富差距。如針對城市困難群體看病難、子女上學(xué)難、住房難、就業(yè)難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應(yīng)制定醫(yī)療救助、減免學(xué)費、廉租住房、免費職業(yè)培訓(xùn)、法律援助、取暖費減免等多項配套政策。
2．加強職業(yè)介紹機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、福利單位的管理，促進再就業(yè)。建立合理數(shù)量的服務(wù)機構(gòu)，配置合適人員，并提高辦事效率，切實為下崗、失業(yè)人員提供充足可靠的就業(yè)服務(wù)。積極為學(xué)習(xí)者通過職業(yè)技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提高從業(yè)素質(zhì)和競爭力，并獲得公平的就業(yè)機會提供援助和支持，也就是通過能力建設(shè)促進就業(yè)率的提高，從而減少政府資金壓力，進而形成良性的發(fā)展模式。
3．做好三條保障線銜接工作，建立綜合性救助體系。1999年4月，勞動和社會保障部、民政部和財政部聯(lián)合《關(guān)于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領(lǐng)取基本生活保障費和失業(yè)保險金的人員能夠從再就業(yè)服務(wù)中心和失業(yè)保險機構(gòu)獲得相應(yīng)待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應(yīng)該充分發(fā)揮它安全網(wǎng)的”兜底”作用。通過促進三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩(wěn)定和繁榮。
三、農(nóng)村最低生活保障制度中的難題和解決辦法
(一)農(nóng)村最低生活保障制度在實施過程中存在的問題
1．保障對象和補助標準界定難。一方面，農(nóng)村社會救助對象的家庭收入難以準確界定。由于農(nóng)民外出務(wù)工的情況較多，無法準確統(tǒng)計就業(yè)情況，客觀上存在隱性就業(yè)收人；當(dāng)前法律法規(guī)授予的收人調(diào)查權(quán)限較含糊，民政部門面對數(shù)量龐大的個人申報行為，調(diào)查核實工作難度大。另一方面，受經(jīng)濟社會發(fā)展水平、物價上漲、銀行存貸利率變化等諸多因素的影響，農(nóng)民最低收人水平不斷變化，這種變化給補助標準的確定增加了難度。
2．資金投入不足。中央和省對農(nóng)村低的資金支持有限，主要靠市縣財政安排財力解決。在東部發(fā)達地區(qū)和縣域經(jīng)濟實力雄厚的市縣確可解決資金投入問題，但在縣域經(jīng)濟發(fā)展較滯后的中西部地區(qū)，全面解決資金問題的能力不足，這直接制約著農(nóng)村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建設(shè)滯后。目前農(nóng)村居民最低生活保障制度由于立法的滯后，造成了工作上和管理上的許多不規(guī)范現(xiàn)象，已不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要。加強法制建設(shè)，實現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理是亟需解決的問題。
(二)農(nóng)村最低生活保障制度實施難題的對策
1．加強調(diào)查研究，準確界定保障對象農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項針對貧困現(xiàn)象而設(shè)計的社會保障制度，應(yīng)達到既保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活，又不養(yǎng)懶漢的效果。這就要求進行艱苦細致的調(diào)查研究，對農(nóng)村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎(chǔ)上準確界定保障對象。
2．科學(xué)確定保障標準。最低生活標準是指在社會發(fā)展的某一時期，由政府制定的、與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個人生存的最低限度的基本生活標準。我國是一個發(fā)展中國家，從總體上講，我國的生產(chǎn)力水平比較低，同時，各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，生活水平差異較大，這種狀況使得難以制定適合全國的最低保障標準。因此，在確定最低生活標準線時，一定要考慮我國的國情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農(nóng)村居民的最基本生活需求、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、消費水平和財政承受能力出發(fā)，確定和調(diào)整最低生活保障線。
3．積極建立資金籌措機制。完全由地方財政來負責(zé)資金籌集，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度就很難真正落到實處。因此，在制度建設(shè)中，中央財政應(yīng)發(fā)揮更大的作用，另外可以考慮在縣級以上政府建立調(diào)劑資金，向經(jīng)濟落后、集體財力不足、救濟對象眾多的地方傾斜。同時可以采取征收統(tǒng)一的社會保障稅，以及建立最低生活保障基金會的方法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。
4．嚴格規(guī)范操作程序。需要實行動態(tài)管理，在有條件的地方建立微機管理并聯(lián)網(wǎng)，進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的工作管理體系，保證資金使用合理并發(fā)放及時，使管理工作再上一個新的臺階。
5．加快制度建設(shè)，加大扶貧力度，建立長效機制。制定《最低生活保障法》，從根本上保證最低生活保障制度的權(quán)威性和連續(xù)性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化軌道，達到確保每一個公民的基本生活權(quán)益不受侵害的目的。加大扶貧力度，使救助與扶貧相結(jié)合。農(nóng)村居民最低生活保障制度能夠為陷于貧困的保障對象給予資金和物質(zhì)幫助，以保障其基本生活，但從根本上消除農(nóng)村居民的貧困問題，則需要切實增加農(nóng)民收入。要通過以市場為導(dǎo)向調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，大力拓展農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外市場，減輕農(nóng)民負擔(dān)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，通過政策、科技、服務(wù)等多種形式扶持有勞動能力的保障對象發(fā)展生產(chǎn)，有效地提高保障對象自助、自救的能力，使他們收入增加，實現(xiàn)脫貧致富。
我國的最低生活保障制度正在逐步健全和完善，并在這一過程中進一步體現(xiàn)其公平性、綜合性與開放性，更好發(fā)揮其造福弱勢群體，推動構(gòu)筑和諧社會環(huán)境的積極作用。
