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當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投人總量不足是影響農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個(gè)重要因素，教育經(jīng)費(fèi)問題是困擾農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個(gè)根本問題。不建立穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投人體制和管理體制，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展就沒有保障。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入總t缺口分析

1.由于歷史發(fā)展原因?qū)е碌霓r(nóng)村基礎(chǔ)教育資源存t不足形成的缺口

農(nóng)村基礎(chǔ)教育和義務(wù)教育的發(fā)展，需要滿足兩個(gè)基本條件，一是必須擁有的基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備;二是基本的教師素質(zhì)。中國(guó)特殊的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致廣大農(nóng)村地區(qū)在這兩方面與城市地區(qū)存在巨大差距。

20世紀(jì)末期，我國(guó)教育投資管理體制的發(fā)展大致可分為三個(gè)階段:第一，基礎(chǔ)教育的統(tǒng)一財(cái)政與分級(jí)管理(1970-1985)。在這一階段，雖然農(nóng)村中小學(xué)教育在規(guī)模上迅猛擴(kuò)大，形式上花樣翻新，但其目標(biāo)、內(nèi)容與方法已背離教育規(guī)律，總的財(cái)力、物力和人力資源的投人水平受到當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理體制的限制，仍處于相當(dāng)?shù)偷乃?第二，基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理(1985-1993)。在這個(gè)階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，教育總投人逐年增加，但這些投人都是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和農(nóng)民認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的自發(fā)投人，國(guó)家財(cái)政投人水平并不高，雖然頒布了《義務(wù)教育法》，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資管理體制進(jìn)行了法律規(guī)定，但由于當(dāng)時(shí)財(cái)政管理體制尚處于變革之中，國(guó)家財(cái)政投人的重點(diǎn)也沒有放在農(nóng)村基礎(chǔ)教育上，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展速度雖然加快，但總體水平不高，且存在許多問題;第三，國(guó)家財(cái)政撥款為主，多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)(1993-2001)01992年，同志在黨的十四大上指出，到本世紀(jì)末，基本普及九年制義務(wù)教育，基本掃除文盲。國(guó)家制定了“基本普及九年制義務(wù)教育、基本掃除文盲”的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了不同地區(qū)達(dá)標(biāo)的時(shí)間表，并開展了由各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督、由各級(jí)政府實(shí)施的“雙基”達(dá)標(biāo)活動(dòng)，在這一階段，農(nóng)村教育財(cái)政管理體制逐步走向制度化，財(cái)政投人水平顯著增加?？梢哉f，每一階段的教育投資體制都曾有過積極作用，都把解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展問題作為重點(diǎn)，但都未能從根本上解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的問題。

2.由于近年經(jīng)濟(jì)政策原因?qū)е碌脑鰂不足形成的缺口

1993年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》確定的教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4%，這一目標(biāo)是根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育發(fā)展水平，并參考國(guó)際上其他國(guó)家的情況而確定的，應(yīng)該說是合理的和可行的，可是進(jìn)入90年代以后，我國(guó)財(cái)政性教育支出占GNP的比例并未如人們所期望的那樣穩(wěn)步上升，而是呈現(xiàn)了持續(xù)下滑的趨勢(shì)，1991年為2.85%,1992年為2.73%,1993年和1994年平均為2.52%,1995年為2.46%。到1999年僅為2.97%,2000年為2.90%，仍比國(guó)家預(yù)定目標(biāo)少投人1.1個(gè)百分點(diǎn)。

3.農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入搖求的影響

2000年，全國(guó)各地陸續(xù)進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作。2001年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》指出:“實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費(fèi)改革與促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展結(jié)合起來，對(duì)因稅費(fèi)改革而減少的教育經(jīng)費(fèi)，有關(guān)地方人民政府應(yīng)在改革后的財(cái)政預(yù)算上和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金中優(yōu)先安排，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的水平?！倍愘M(fèi)改革給現(xiàn)有的農(nóng)村教育投資格局帶來重大的沖擊?？h鄉(xiāng)財(cái)政可用于基礎(chǔ)教育的收人在稅費(fèi)改革后主要依靠?jī)蓚€(gè)來源:一是縣鄉(xiāng)中非國(guó)有或非公有制經(jīng)濟(jì)的稅收。由于縣及縣以下經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是缺少國(guó)有經(jīng)濟(jì)，因此，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育是否能正常進(jìn)行的關(guān)鍵。另一方面，整個(gè)稅費(fèi)改革過程又受制于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和大部分教育集資，而教育費(fèi)附加是補(bǔ)充農(nóng)村教師工資不足部分的經(jīng)費(fèi)來源，農(nóng)村集資則是改善校舍和辦學(xué)條件的主要經(jīng)費(fèi)來源。雖然國(guó)家在進(jìn)行稅費(fèi)改革過程中做出了原則性的規(guī)定:實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地區(qū)，要把農(nóng)村稅費(fèi)改革與促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展結(jié)合起來，對(duì)因稅費(fèi)改革而減少的教育經(jīng)費(fèi)，有關(guān)地方人民政府應(yīng)在改革后的財(cái)政預(yù)算和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金中優(yōu)先安排，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育投入不低于農(nóng)村稅費(fèi)改革前的水平。但如果不進(jìn)一步建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制，僅僅靠地方財(cái)政是難以完全填補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來的日益擴(kuò)大的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主體結(jié)構(gòu)存在的問題及成因分析

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，財(cái)政體制的調(diào)整在很大程度上影響著農(nóng)村教育財(cái)政投人體制的基礎(chǔ)。一方面，從我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政設(shè)入的發(fā)展及演變的過程可以清楚地看到中央與地方財(cái)政在權(quán)力和責(zé)任分配上的變化;另一方面，中央與地方財(cái)政權(quán)力與責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的改革決定了我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的體制，也決定了投人主體的權(quán)力與責(zé)任的。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.從各級(jí)財(cái)政主體財(cái)力分配格局來看

盡管中央和地方的財(cái)政的收入分配格局有所改變，但與之相對(duì)應(yīng)的教育投人的支出格局卻沒有得到相應(yīng)的改變，依然強(qiáng)調(diào)了地方政府財(cái)政投人在整個(gè)基礎(chǔ)教育投人中的重要性，即地方財(cái)政占大頭，中央財(cái)政只占很小的比例。1996年全國(guó)教育投人2262.3億元，其中，中央只占10.8%，地方占89.2%。到1998年，教育投人總額為2949.1億元，中央的教育投人比重略有提高，當(dāng)年為12.8%，而地方仍高達(dá)87.2%

2.從各級(jí)財(cái)政主體的轉(zhuǎn)移支付情況來看

具體到農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，我國(guó)中央、省級(jí)政府在這幾年中也投人了大量專項(xiàng)財(cái)政資金用于解決貧困地區(qū)義務(wù)教育的普及問題。但這些轉(zhuǎn)移支付資金的數(shù)額與實(shí)際各縣級(jí)財(cái)政投人在教育的資金仍有較大差距，中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的教育補(bǔ)助專款還無法彌補(bǔ)現(xiàn)階段農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在的巨大資金缺口。3.從財(cái)政主體結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)發(fā)展來看

從財(cái)政主體結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)發(fā)展來看，財(cái)政體制還存在著收人重心上移、支出重心下移的傾向。一方面，收入上移。在分稅制財(cái)政體制下，縣需要將75%的增值稅和100%的消費(fèi)稅上繳中央財(cái)政;中央財(cái)政對(duì)縣的補(bǔ)助主要有稅收返還和機(jī)關(guān)事業(yè)單位增加工資補(bǔ)助。這樣中央集中各地的增值稅、消費(fèi)稅收入增量較多，而地方得到兩稅增量的比重卻大幅度下降。從縣財(cái)政與省級(jí)和市級(jí)財(cái)政的關(guān)系看，省級(jí)和市級(jí)政府在中央集中一部分財(cái)力的基礎(chǔ)上，又對(duì)共享收人和地方固定收人進(jìn)行了分成，即又對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)力再次進(jìn)行了集中。收人的上移使縣鄉(xiāng)基層財(cái)政財(cái)力薄弱，入不敷出現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，支出下移，使縣鄉(xiāng)財(cái)政支出不斷加大。在中央及省市財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政的關(guān)系上，在層層集中財(cái)政收入的同時(shí)，還存在著負(fù)擔(dān)下放的傾向，即將部分應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方政府，這在基礎(chǔ)教育上的表現(xiàn)特別突出。省級(jí)以上財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少，農(nóng)村義務(wù)教育投人基本上是由縣鄉(xiāng)財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

4.農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主體結(jié)構(gòu)存在問題的原因

縣級(jí)財(cái)政財(cái)力薄弱的基礎(chǔ)性原因在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，缺乏推動(dòng)和支持農(nóng)村教育持續(xù)發(fā)展的能力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收人在80年代聯(lián)產(chǎn)承包和90年代農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)的政策調(diào)整中，曾有兩次明顯的提高，1978-1990年，農(nóng)民人均收人增加5.1倍。但90年代后期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升、農(nóng)村勞動(dòng)力過剩等原因，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩，1991-2000年，農(nóng)民人均收入增加3.1倍，農(nóng)民實(shí)際收入增長(zhǎng)甚微，有的地區(qū)和有的年份甚至下降，個(gè)別的還有人不敷出、種地賠本的現(xiàn)象，這勢(shì)必影響農(nóng)村教育的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

另外，教育成本由于教師工資和教材等材料價(jià)格的上升而提高，也進(jìn)一步使得許多地區(qū)單靠縣鄉(xiāng)財(cái)政已經(jīng)難以承擔(dān)義務(wù)教育的全部經(jīng)費(fèi)。貧困地區(qū)有的縣鄉(xiāng)全部財(cái)政收入還不夠發(fā)放教師工資;在農(nóng)村義務(wù)教育的管理權(quán)放到鄉(xiāng)級(jí)政府后，由于鄉(xiāng)財(cái)政中的大部分是教師工資，容易被挪用，這樣就連續(xù)出現(xiàn)了大面積拖欠教師工資的現(xiàn)象，2000年曾達(dá)到180億元，有的地區(qū)拖欠達(dá)半年以上，農(nóng)村教育面臨著經(jīng)費(fèi)短缺的嚴(yán)重困難。

三、完善我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入政策思路:構(gòu)建合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決公共投入的不均衡

當(dāng)前，解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投人的問題主要集中在兩個(gè)方面:一方面，加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投人總量，解決好投入結(jié)構(gòu)(各級(jí)財(cái)政投人比例、城鄉(xiāng)比例、基礎(chǔ)教育與中高等教育的投人比例)問題。另一方面，通過必要的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步縮小農(nóng)村地區(qū)教育公共投人上的差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育全面、協(xié)調(diào)的綜合發(fā)展。

1.明確政府財(cái)政是我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入主體

農(nóng)村基礎(chǔ)教育是事關(guān)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局問題，是關(guān)系到未來我國(guó)社會(huì)均衡持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。作為一種公共產(chǎn)品，國(guó)家有提供義務(wù)教育所必要的基本就學(xué)條件的義務(wù)，這也是保障公平就學(xué)機(jī)會(huì)的基本要求。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政的公共職能在農(nóng)村基礎(chǔ)教育中所發(fā)揮的作用。以政府的財(cái)政撥款保證普及義務(wù)教育資金投人和承擔(dān)高等教育的大部分經(jīng)費(fèi)。因此，在未來的財(cái)政公共體制改革中，明確財(cái)政的公共投入是我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)·教育的投人主體，由財(cái)政承擔(dān)起農(nóng)村基礎(chǔ)的投人。

2.增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入

農(nóng)村基礎(chǔ)教育在國(guó)民教育體系中有著舉足輕重的地位。農(nóng)村教育面廣量大，中小學(xué)在校生多達(dá)1.6億人。根據(jù)2002年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯its,2001年我國(guó)預(yù)算內(nèi)農(nóng)村中小學(xué)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)占總預(yù)算投人的比例分別為9.98%和21.12%。這一比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上絕大多數(shù)國(guó)家的相應(yīng)比例數(shù)據(jù)，同時(shí)，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的現(xiàn)狀也進(jìn)一步說明我國(guó)對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投人還存在著巨大的資金缺口，需要我國(guó)財(cái)政部門在未來通過更多的渠道投入更多的資金。

3.明確各級(jí)政府在基礎(chǔ)教育中應(yīng)承擔(dān)的貴任

我國(guó)的基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的管理體制。在今后我國(guó)基礎(chǔ)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投人體制的完善過程中，需要進(jìn)一步完善分級(jí)管理體制，明確各級(jí)政府在基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)籌措和管理方面的職責(zé)分工。在中央、省、縣和鄉(xiāng)各級(jí)政府之間確定一個(gè)合理的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)比例。

4.構(gòu)建合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決公共投入的不均衡

近幾年，中央用于各省的義務(wù)教育專項(xiàng)補(bǔ)助，在增進(jìn)基礎(chǔ)教育的公平與效率方面均起到了一定的作用。但由于補(bǔ)助的規(guī)模過小，補(bǔ)助使用過程中缺乏監(jiān)督等原因，使得這項(xiàng)補(bǔ)助的作用有限。因此，建立規(guī)范的中央對(duì)省基礎(chǔ)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。中央政府應(yīng)正確認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助的意義和重要性，采取各種措施加大補(bǔ)助規(guī)模，提高基礎(chǔ)教育的財(cái)政責(zé)任;加快基礎(chǔ)教育專項(xiàng)補(bǔ)助制度的法制化和規(guī)范化建設(shè)的進(jìn)程，設(shè)計(jì)科學(xué)合理、_可操作性強(qiáng)的轉(zhuǎn)移支付方式，同時(shí)簡(jiǎn)化分配程序，建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，將其納入法制軌道，使中央基礎(chǔ)教育專項(xiàng)撥款在決策、分配、使用和管理等各個(gè)環(huán)節(jié)都做到科學(xué)、透明，以達(dá)到增進(jìn)義務(wù)教育公平與效率的效果。