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一、完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的理論基礎(chǔ)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

（一）、基礎(chǔ)教育財(cái)政投入體制的理論基礎(chǔ)

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，基礎(chǔ)教育是一種典型的公共物品。由于基礎(chǔ)教育是一種全民教育，傳授的是基礎(chǔ)知識(shí)，目的是滿足社會(huì)公眾對(duì)初等教育的需求，推動(dòng)人類文明的進(jìn)程?；A(chǔ)教育的數(shù)量和質(zhì)量直接關(guān)系著一個(gè)國(guó)家整體素質(zhì)水平的高低和綜合國(guó)力的強(qiáng)弱，它是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)因素，對(duì)一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起著決定性的作用，因此具有較強(qiáng)的公共性和較弱的私人性，是一種準(zhǔn)公共物品。對(duì)于農(nóng)村而言，通過(guò)基礎(chǔ)教育提高農(nóng)村人口的整體勞動(dòng)素質(zhì)，使其提高進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的能力，是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要手段。研究表明，教育是緩解貧困的重要手段。

基礎(chǔ)教育具有正的外部效應(yīng)。基礎(chǔ)教育不僅可使個(gè)人獲益，也可使他人獲益。教育收益通常并不能被限制在某個(gè)地理區(qū)域，也不能被限制在某個(gè)產(chǎn)業(yè)部門。人們一旦接受了良好的基礎(chǔ)教育，就具有了更強(qiáng)的判斷能力，能提高自己的涉世處事能力。基礎(chǔ)教育是提高整個(gè)民族素質(zhì)的基本途徑，達(dá)到社會(huì)民主與法制的必由之路，其社會(huì)收益是顯而易見的，顯著的外部性特征決定了基礎(chǔ)教育必須由政府來(lái)進(jìn)行投資。根據(jù)世界銀行高級(jí)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家普薩卡拉波羅斯對(duì)教育投資回報(bào)率進(jìn)行研究表明，不同階段的教育回報(bào)率是不同的，初等教育投資的回報(bào)率和社會(huì)回報(bào)率相對(duì)與中等教育和高等教育都要高，而且初等教育的社會(huì)效益更加明顯。從區(qū)域來(lái)看，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的外部性比城市更要加強(qiáng)。每年都有大量的農(nóng)民子弟通過(guò)高考走進(jìn)大學(xué)，他們畢業(yè)后很少回到農(nóng)村，從而使農(nóng)村基礎(chǔ)教育成為城市人才培養(yǎng)的重要基地，城市成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育的收益者。所以，農(nóng)村教育單純由農(nóng)村縣、鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府財(cái)政來(lái)投資不符合公共產(chǎn)品投資與受益的相對(duì)公平性。

（二）國(guó)外基礎(chǔ)教育投資體制

當(dāng)今世界，各國(guó)政府都特別重視教育的發(fā)展，根據(jù)基礎(chǔ)教育的特點(diǎn)，將其投資舉辦責(zé)任歸于州政府和地方政府的為多，并以州政府為主。

美國(guó)是三級(jí)政府共同負(fù)責(zé)的，以州政府為主組織基礎(chǔ)教育。1992年，公立基礎(chǔ)教育資金來(lái)源中，聯(lián)邦占6.6%，州政府占約46%，地方政府（包括城市、鎮(zhèn)或縣的一部分）占47%。基礎(chǔ)教育是州和地方政府提供的最基本的公共服務(wù)，也是最大的支出（1991年占州和地方政府總支出的1/4，占地方本級(jí)支出的40%）。1992年，50個(gè)州共有36個(gè)州的州級(jí)教育資金占教育總支出的40%，有46個(gè)州占比達(dá)到30%以上。

法國(guó)有中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)政府四級(jí)體制，基礎(chǔ)教育由省和市鎮(zhèn)共同承擔(dān)，但以省政府為主。省政府負(fù)責(zé)初中教育，占全部基礎(chǔ)教育投資的85%左右。小學(xué)教育由市鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)，僅占全部教育經(jīng)費(fèi)的15%。

在澳大利亞，初等和中等教育的支出責(zé)任完全在州政府，州政府負(fù)責(zé)管理和經(jīng)營(yíng)學(xué)校，并負(fù)責(zé)學(xué)校所有的資金來(lái)源，地方政府沒(méi)有任何支出責(zé)任。在巴西、墨西哥，基礎(chǔ)教育是中央和省的共同責(zé)任。在德國(guó)、印度、阿根廷，基礎(chǔ)教育主要是?。ㄖ荩┱?fù)責(zé)任。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的現(xiàn)狀與問(wèn)題

現(xiàn)行的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資體制始于1985年，其核心思想在于兩點(diǎn)：一是分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理；二是多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)。十幾年中，農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資體制一直是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”。這種體制在運(yùn)行過(guò)程中暴露出了許多問(wèn)題：教育經(jīng)費(fèi)短缺且使用效益不高，政府投資比重持續(xù)下降，投入水平的區(qū)域差距日益擴(kuò)大等。而且由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及農(nóng)民承受能力差異極大，使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育普及和發(fā)展中出現(xiàn)了嚴(yán)重的不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)短缺及由其引起的教師外流、師資不足問(wèn)題異常突出。2000年開始在各地陸續(xù)展開的農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資兩項(xiàng)政策，使原有的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制發(fā)生了重大變化，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的開展舉步維艱。安徽省作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的發(fā)源地，稅費(fèi)改革較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但基層政府的收入也隨之減少。2000年1776個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員達(dá)66萬(wàn)人，僅工資一項(xiàng)就需要49.5億元，而當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力約46億元，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資都不夠，根本無(wú)力舉辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育等公用事業(yè)。為此，國(guó)務(wù)院2001年頒布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理投資、管理體制。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》也強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制，從政策上實(shí)現(xiàn)了由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”的基礎(chǔ)教育投入體制的過(guò)渡。

從政策層面上明確規(guī)定了農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)以縣級(jí)財(cái)政支付為主，使基礎(chǔ)教育投資體制改革向前邁進(jìn)了一步，但其實(shí)踐意義不大。“以縣為主”雖然在一定程度上使縣內(nèi)教育投入的貧富差別得以平衡，但仍無(wú)補(bǔ)于一個(gè)縣財(cái)政的絕對(duì)匱乏。事實(shí)上縣財(cái)政和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政有著相似的困難處境，很少有地方鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展較差而縣財(cái)政卻能“風(fēng)景那邊獨(dú)好”。即使把權(quán)責(zé)由鄉(xiāng)上升到縣，也并不能從根本上改變義務(wù)教育投入短缺的現(xiàn)狀，這一點(diǎn)可以從目前依然存在的教師工資拖欠現(xiàn)象得到印證。當(dāng)前我國(guó)的財(cái)力分配格局中，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)。小馬拉大車，大馬拉小車，這種政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱是基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的制度成因。教育經(jīng)費(fèi)短缺及由其引起的教師外流、師資不足問(wèn)題的基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀，要求我們?cè)诋?dāng)前政策的指導(dǎo)下，結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善基礎(chǔ)教育投資體制。

三、完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入制度的建議

（一）樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀

教育作為上層建筑，其發(fā)展規(guī)模和速度必須同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，我們確定教育發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和速度，必須與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。教育尤其是基礎(chǔ)教育，具有周期長(zhǎng)、見效慢的特點(diǎn)，教育的均衡發(fā)展相對(duì)教育大起大落更能適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，財(cái)力有限，更應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀，確立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育目標(biāo)，利用有限的教育資金，實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，全面提高教育的投資效益。

（二）、構(gòu)建新的基礎(chǔ)教育投資格局，明確各級(jí)政府在基礎(chǔ)教育中的投資比例

作為公共物品的基礎(chǔ)教育應(yīng)當(dāng)按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，同時(shí)借鑒國(guó)外基礎(chǔ)教育投資體制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，明確各級(jí)政府在基礎(chǔ)教育投資中的投資責(zé)任。把基礎(chǔ)教育的責(zé)任安排在中央和省級(jí)政府，同時(shí)縣級(jí)財(cái)政也承擔(dān)重要職責(zé)，最終形成多級(jí)政府承擔(dān)基礎(chǔ)教育職責(zé)的財(cái)政保障格局。就當(dāng)前而言，可以解決縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的投資窘態(tài)，調(diào)整基礎(chǔ)教育公共投資的責(zé)任與義務(wù)不對(duì)稱現(xiàn)象。就長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有助于解決我國(guó)目前存在的基礎(chǔ)教育分布不均的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府的教育宏觀調(diào)控目標(biāo)。

具體由中央按照因素計(jì)算法確定基礎(chǔ)教育的公共支出的基準(zhǔn)數(shù)額。按照在校生和教師崗位計(jì)算經(jīng)常性支出費(fèi)用，按照各省學(xué)校數(shù)量和規(guī)模確定校舍基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。中央按照基準(zhǔn)數(shù)額的一定比例（參照他國(guó)可以為10%-20%）劃到各??；各省依照此標(biāo)準(zhǔn)至少承擔(dān)40%，經(jīng)濟(jì)條件好的，可以增加資金數(shù)額；縣級(jí)財(cái)政拿出基準(zhǔn)數(shù)額的40%-50%，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況增加數(shù)額。三級(jí)政府的資金共同組成基礎(chǔ)教育資金，成立專門帳戶嚴(yán)格管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在承擔(dān)基礎(chǔ)教育支出，而負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)教育組織工作。

（三）、充分利用中央和省級(jí)政府基礎(chǔ)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段

各級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育投資的分擔(dān)比例已經(jīng)明確，但對(duì)基礎(chǔ)教育實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是必不可少的，尤其是對(duì)貧困地區(qū)的落后的基礎(chǔ)教育。通過(guò)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可以在基礎(chǔ)教育正常開展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)教育因經(jīng)濟(jì)地區(qū)差別導(dǎo)致的地區(qū)失衡進(jìn)行宏觀調(diào)控，進(jìn)行教育政策引導(dǎo)。

（四）、以稅收制度保障各級(jí)政府基礎(chǔ)教育投資的資金來(lái)源

在保證現(xiàn)有的稅制結(jié)構(gòu)和稅收總量的情況下，明確一項(xiàng)或若干項(xiàng)稅種為義務(wù)教育專項(xiàng)稅，宏觀調(diào)控義務(wù)教育。這方面可以借鑒美國(guó)的做法，美國(guó)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各州的財(cái)產(chǎn)稅，另有一些國(guó)家把個(gè)人所得稅收入專項(xiàng)作為教育資金來(lái)源。采用這種征稅辦法稅基穩(wěn)定豐富，稅收來(lái)源不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的波動(dòng)而有較大的起伏，保證了教育經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定和充裕。

（五）、健全義務(wù)教育投入體制的法制化建設(shè),完善依法籌措和分配教育資源的體制

要依法實(shí)現(xiàn)教育預(yù)算的單列,完善部門預(yù)算制度。在預(yù)算中適當(dāng)強(qiáng)化義務(wù)教育財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立性。要依據(jù)《義務(wù)教育法》,盡快制定《義務(wù)教育投入條例》,在法律上明確規(guī)定各級(jí)政府在義務(wù)教育投入上的責(zé)任、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比例和具體的財(cái)政措施。