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摘要：在高等教育公共管理中，績效本是一種資源管理的手段，但在有些地方績效本身成為了目的，在追求績效的行動(dòng)中，公共性價(jià)值被忽視。比如20世紀(jì)90年代以來的高校合并潮，其最初始的動(dòng)機(jī)是改變條塊分割、重復(fù)辦學(xué)、部分高校規(guī)模過小、資源配置效率不高等問題，應(yīng)當(dāng)說這是高等教育體制改革的積極舉措。可是，當(dāng)合并被利用來滿足上規(guī)模、上層次、上等級(jí)之類的政績要求的時(shí)候，教育本身的目的給模糊了，受教育者的權(quán)利和利益給漠視了。

關(guān)鍵詞：高等教育；公共管理；行為

公共性是衡量高等教育公共管理基本的規(guī)范價(jià)值尺度，然而公共性總是受到現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，其中最重要的是觀念因素。在我國，對(duì)于高等教育公共性的認(rèn)識(shí)可以從下面一些表述得到反映：如“忠誠黨的教育事業(yè)”；教育是“民族的、科學(xué)的、大眾的”、“反映新的政治經(jīng)濟(jì)，鞏固與發(fā)展人民民主專政的一種工具”；“高等學(xué)校的基本任務(wù)，是貫徹執(zhí)行教育為無產(chǎn)階級(jí)的政治服務(wù)，教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合的方針，培養(yǎng)為社會(huì)主義建設(shè)所需要的各種專門人才”等等。在這種意識(shí)形態(tài)之下，高等教育事務(wù)已經(jīng)不是通常意義上的公共事務(wù)，而是政治事務(wù)、政黨事務(wù)，高等教育成為階級(jí)專政的工具。因此，在相當(dāng)一段時(shí)期，高等學(xué)校是有政治“門檻”的?！啊逼陂g，政治性限制被推到了一個(gè)極端，只有“根紅苗正”、“立場(chǎng)堅(jiān)定”的人才能進(jìn)大學(xué)，只有“緊跟”的人才能上講臺(tái)，此時(shí)高等教育的公共性喪失殆盡。

改革開放以后，隨著以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱左傾思想束縛的逐漸肅清，社會(huì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，以及高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的不斷深入，人們對(duì)于高等教育的觀念也在發(fā)生變化。人們?cè)絹碓浇邮苓@樣的觀點(diǎn)，“大學(xué)——面向全民的文化場(chǎng)所和學(xué)習(xí)場(chǎng)所”，高等教育是要“培養(yǎng)非常合格的畢業(yè)生和能夠滿足人類各方面活動(dòng)需要的負(fù)責(zé)任的公民”。百姓接受高等教育的權(quán)利意識(shí)則越來越強(qiáng)，平等、公平的觀念愈益深入人心。而政府的管理也在走向轉(zhuǎn)型，公共管理的概念開始建立。不過，高度政治化觀念的影響仍然存在，公共性在行政話語中還是一個(gè)陌生的字眼。在高等教育管理實(shí)踐中，傳統(tǒng)的制度、傳統(tǒng)的行為還很有市場(chǎng)。教育管理制度改革尤其是高等教育管理制度改革落后于社會(huì)其它事業(yè)制度的改革，應(yīng)當(dāng)說與此不無相關(guān)。

值得我們注意的是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，人們對(duì)于高等教育的屬性有了另一種認(rèn)識(shí)。從允許高校招收委培生、允許社會(huì)力量辦學(xué)，到實(shí)行學(xué)生繳費(fèi)上學(xué)、畢業(yè)自主擇業(yè)，我們可以看到社會(huì)意識(shí)對(duì)高等教育私人性、市場(chǎng)投資價(jià)值的關(guān)注。20世紀(jì)90年代初，政府明確把教育作為第三產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)教育是“對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性、先導(dǎo)性影響的基礎(chǔ)行業(yè)”，把它作為加快發(fā)展第三次產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)。在這種政治決策的導(dǎo)向下，高等教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或者說市場(chǎng)價(jià)值被強(qiáng)調(diào)，高等教育“產(chǎn)業(yè)化”、“市場(chǎng)化”一度成為社會(huì)、學(xué)界的流行話語。而在高等教育管理的實(shí)踐上，努力開拓市場(chǎng)渠道，提高資源配置效益，成為政府施政的主要方略。從高等教育的公共投入看，20世紀(jì)90年代“財(cái)政撥入高等教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)額也在不斷增長，但增長速度低于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅”；“財(cái)政撥入高等教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不僅沒有增加，反而略有下降”。從普通高校收入來源結(jié)構(gòu)看，國家財(cái)政性撥款的比例在不斷下降，1997年為85.78％，2000年為55.7％。

高等教育公共管理公共性所受到的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，除了觀念因素以外，還與公共資源不足的困境有關(guān)。作為發(fā)展中國家，我國高等教育公共資源的短缺顯而易見。在這樣一種情況下，保證公共財(cái)政的合理投入和資源的恰當(dāng)配置，就顯得尤為重要。然而令人遺憾的是，我國教育公共財(cái)政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例長期低于世界平均水平，高等教育規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張加劇了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的緊張，這種緊張部分地被不恰當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移到了公眾身上，造成了新的機(jī)會(huì)不平等和社會(huì)不公平?！敖^對(duì)量的高速增長掩蓋著一個(gè)相反的事實(shí)：由于學(xué)生數(shù)量的增速快于國家和社會(huì)投入的增速，因此生均國家投入和社會(huì)投入已經(jīng)連續(xù)幾年悄然削減。1999年生均國家投入登上9743元的最高峰，隨后3年便逐次減為9324元、8268元、7622元，平均每年削減7.9％。社會(huì)投入趨勢(shì)亦然，平均減幅為9.6％。而個(gè)人投入?yún)s一如既往地上漲，每年的生均值都要增加1000元以上，2002年生均為11272元，比國家投入高47.9％?！比绻覀?cè)侔褏^(qū)域之間高等教育發(fā)展的不平衡、高等教育內(nèi)部發(fā)展的不平衡考慮進(jìn)去，矛盾可能更為突出。

公共性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，與公共權(quán)力的民主性程度有關(guān)。公民社會(huì)的發(fā)達(dá)是公共管理有效實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)，民主政治能培養(yǎng)對(duì)公共行政的“理智性理解”，公民的參與和監(jiān)督能夠克服或最大程度地減少公共權(quán)力的異化。從我國高等教育公共管理的實(shí)踐來看，政府權(quán)力高度集中、高度壟斷、人治化管理、專制式管理，是典型的特征，并已形成傳統(tǒng)，根深蒂固。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，這種制度化形式的負(fù)效應(yīng)是不可避免的。我國高等教育一些重大政策的出臺(tái)，常常是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人“首肯”或“拍板”，習(xí)慣于“摸著石頭過河”，缺失和失誤也就不可難免?？祵幵?jīng)以1999年高校擴(kuò)招為案例，對(duì)擴(kuò)招政策的決策背景、預(yù)期影響，特別是過渡期教育決策特點(diǎn)與制度安排的關(guān)系，進(jìn)行了分析和探討。她認(rèn)為，擴(kuò)招的主要政策目標(biāo)沒有達(dá)到預(yù)期，原因就在于雙重制度的制約。由政府主導(dǎo)的干預(yù)（制度安排），使得教育資源的配置方向、性質(zhì)、作用以及效果既不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的資源配置，也不同于市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下的資源配置。在今后的轉(zhuǎn)軌中，雙重制度約束將使決策的兩難選擇加大，變革成本上升。當(dāng)決策者在不能改變?cè)兄贫瓤蚣芟逻M(jìn)行某一制度創(chuàng)新時(shí)，即使政策制定過程是完全理性的（事實(shí)上只能是有限理性），也可能得到一個(gè)改革成本大于實(shí)際收益的結(jié)果。人們對(duì)制度性短缺的共識(shí)不足，將會(huì)影響到教育政策的環(huán)境。

從另一方面講，公共性失范的又一個(gè)緣由，是公共管理主體倫理的不端。公共管理組織從邏輯上講是受公眾的委托來行使公共權(quán)力的，在道德上它們應(yīng)當(dāng)代表委托者的利益，以“公”的立場(chǎng)來正確處理公共事務(wù)?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)中，公共權(quán)力的行使者有可能謀求自身的利益。比如風(fēng)行于各地的“大學(xué)城”建設(shè)，被一些人稱為“教育地產(chǎn)”與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的黃金組合。在幾年時(shí)間里，全國近50座“大學(xué)城”興起。據(jù)全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組“對(duì)22個(gè)省（區(qū)、市）的不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年初，在建和擬建的大學(xué)城有46個(gè)，占地面積超過40萬畝……更有甚者，有的以建大學(xué)城和高爾夫球場(chǎng)為名，大搞房地產(chǎn)開發(fā)?！眹覍徲?jì)署對(duì)南京、杭州、珠海、廊坊4個(gè)城市的“大學(xué)城”開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違規(guī)審批非法占地問題突出，貸款規(guī)模過大存在償貸風(fēng)險(xiǎn)。如南京市仙林、江寧和浦口新校區(qū)的12所高校建設(shè)項(xiàng)目，目前銀行貸款為27.28億元，占實(shí)際到位資金的71％。這些學(xué)校還本付息主要靠學(xué)雜費(fèi)收入，按目前收費(fèi)情況測(cè)算，今后每年還本付息額將超過學(xué)雜費(fèi)收入的40％，個(gè)別甚至達(dá)到80％。造成“大學(xué)城”政策失控的原因可能有多方面，但決策者好大喜功、謀求政績、謀求經(jīng)濟(jì)利益，甚至謀求個(gè)人私利，是重要的因素。決策者對(duì)自身特殊利益的謀求必然侵害公共利益。一些“大學(xué)城”要求學(xué)生繳納高額的學(xué)費(fèi)，實(shí)際上把部分高額建設(shè)的成本分?jǐn)偨o了民眾。

我國現(xiàn)在是高等教育的世界第一大國，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是高等教育的強(qiáng)國，要使我國高等教育事業(yè)健康、和諧、可持續(xù)地發(fā)展，真正為建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)大的動(dòng)力，就必須改善高等教育公共管理。

牢固樹立公共性觀念，是未來高等教育公共管理改革必須要很好解決的價(jià)值前提。無論是極端的政治化，還是產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，都必然導(dǎo)致高等教育公共管理公共性的淡化?！案F國辦大教育”的確是中國的國情，但決不是我們一味強(qiáng)調(diào)效率、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化、強(qiáng)調(diào)差別的理由。

建立民主管理制度和權(quán)力約束機(jī)制，是改善高等教育公共管理的關(guān)鍵。對(duì)于教育這樣一種關(guān)涉廣大人民群眾利益、關(guān)系社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展而又極為復(fù)雜的事業(yè)，公共決策必須民主化、科學(xué)化，應(yīng)當(dāng)盡可能滿足社會(huì)各利益主體的多樣訴求，應(yīng)當(dāng)尊重教育的客觀規(guī)律。對(duì)于公共權(quán)力必須進(jìn)行有效的約束，防止權(quán)力膨脹，防止權(quán)力尋租，維護(hù)公共權(quán)益。

高等教育公共管理的社會(huì)參與，是改善高等教育公共管理的重要條件。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，民間非營利性組織參與社會(huì)治理，是解決政府“失靈”和市場(chǎng)“失靈”的有效途徑。高等教育領(lǐng)域同樣如此。我國高等教育的社會(huì)治理尚處于萌芽狀態(tài)，需要予以積極的扶持。社會(huì)力量強(qiáng)大了，就能夠更好地調(diào)節(jié)各方利益，吸納更多的社會(huì)資源，維護(hù)社會(huì)公平與正義，起到政府所起不到的作用。

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