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摘要：本文首先介紹了我國遠(yuǎn)程高等教育管理政策現(xiàn)狀，分析了建立遠(yuǎn)程高等教育政策體系的必要性，并依據(jù)相關(guān)法律、教育理論及可借方法，提出了遠(yuǎn)程高等教育管理結(jié)構(gòu)及金字塔形政策體系的框架。關(guān)鍵詞：遠(yuǎn)程高等教育：政策體系“教育部支持若干所高等學(xué)校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院，開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點工作，是國家推動高等教育改革和發(fā)展的重大舉措?！?，[1]現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育(本文主要討論遠(yuǎn)程高等教育)已經(jīng)試點近5年，教育部先后出臺了《關(guān)于支持若干所高等學(xué)校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點工作的幾點意見》(教高廳[2000]10號，以下簡稱“10號文”)、《教育部關(guān)于加強高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》(教高[2002]8號，以下簡稱“8號文”)、《關(guān)于現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育校外學(xué)習(xí)中心(點)建設(shè)和管理的原則意見》(教高廳[2002]1號，以下簡稱“1號文”)、《教育部、衛(wèi)生部關(guān)于舉辦高等醫(yī)學(xué)教育的若干意見》(教高[2002]10號，以下簡稱“若干意見”)等文件，明確了發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的意義和目的，初步明確了試點院校的責(zé)、權(quán)、利，對于試點院校的發(fā)展具有一定的指導(dǎo)，同時針對試點中出現(xiàn)的問題也進(jìn)行了規(guī)范。這些政策的出臺對于我國現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點工作的順利開展起到了積極的作用。然而就遠(yuǎn)程教育這樣一個具有創(chuàng)新性質(zhì)、政策性強、涉及面廣、發(fā)展?jié)摿薮蟮氖聵I(yè)，無論是管理者還是實踐者都需要一個系統(tǒng)的、相對穩(wěn)定的、一致性、操作性強的政策體系，來全面指導(dǎo)和規(guī)范遠(yuǎn)程教育組織者的行為。一部分熱心遠(yuǎn)程教育事業(yè)的政協(xié)代表，已經(jīng)從立法的角度表示出對于遠(yuǎn)程教育宏觀管理政策體系的希望。其實，在“10號文”中對此也有清晰的表述“教育部將不斷總結(jié)網(wǎng)絡(luò)教學(xué)試點工作的經(jīng)驗，并根據(jù)試點情況調(diào)整有關(guān)的管理方法和運行機(jī)制，逐步形成規(guī)范、合理的管理制度?！盵1]所以，適時建立一個遠(yuǎn)程教育的政策體系是十分必要的。一、建立遠(yuǎn)程教育政策體系的法律基礎(chǔ)及理論1．相關(guān)法律基礎(chǔ)與教育有關(guān)的法律主要有《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》、《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)。在《憲法》中關(guān)于教育的表述之一為“第四十六條中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄督逃ā分邢鄳?yīng)的表述為“第九條中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會?！盵2]它們的主體思想均體現(xiàn)為：人人都有接受教育的權(quán)利，在教育面前人人平等。這與大教育家孔子的“有教無類”及現(xiàn)代教育中的開放性思想是完全一致的。因此，制定遠(yuǎn)程教育政策體系時，首先必須與《憲法》、《教育法》的基本思想保持一致。“10號文”中“網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院可以通過國家統(tǒng)一的考試來錄取學(xué)生，也可以自行組織考試錄取學(xué)生，招生形式和入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)由試點學(xué)校自行規(guī)定。招生計劃由試點學(xué)校根據(jù)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院的辦學(xué)能力自行制定”這一段文字，其含義可以理解為：只要辦學(xué)能力允許，網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院應(yīng)該最大程度地滿足社會學(xué)習(xí)的需求。因此，“10號文”在教育的開放性思想方面，與《憲法》、《教育法》保持了一致。但是令人困惑的是在“若干意見”中又對參加遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)者身份進(jìn)行了限制。如“各類高等學(xué)校遠(yuǎn)程教育舉辦的相關(guān)醫(yī)學(xué)類專業(yè)、藥學(xué)類專業(yè)的學(xué)歷教育，只能招收已取得衛(wèi)生類執(zhí)業(yè)資格的人員，停止招收非在職人員?！盵3]曾經(jīng)有一位從事旅游行業(yè)的工作人員，希望系統(tǒng)地學(xué)習(xí)護(hù)理知識，以便在工作中更好地為旅游者服務(wù)?？墒怯捎凇叭舾梢庖姟敝新殬I(yè)身份的限制，致使她無法入學(xué)，對此她提出了強烈的異議：“我并不想成為一名執(zhí)業(yè)護(hù)士，只希望學(xué)習(xí)高級護(hù)理知識，為什么我不能參加學(xué)習(xí)呢?”其實，“若干意見”旨在加強醫(yī)學(xué)教育質(zhì)量，無可厚非。但“若干意見”中將執(zhí)業(yè)資格作為能否參加學(xué)習(xí)的必要條件，就使一部分行業(yè)外且需要系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)知識的人無法實現(xiàn)愿望?！叭舾梢庖姟敝械倪@一點實際上與《教育法》中“不分職業(yè)，依法享有平等的受教育機(jī)會”的條款有所矛盾，這恐怕是“若干意見”有所疏漏的地方?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點工作目前主要指遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育，而高等學(xué)歷教育所依據(jù)的直接的法律是《高等教育法》?！陡叩冉逃ā分械摹暗谑鍡l國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實施高等教育”[4]這一表述已經(jīng)從國家立法的高度確定了遠(yuǎn)程高等教育的地位。這里所討論的現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育政策體系可以是這一法律條款的實施細(xì)則?！陡叩冉逃ā分幸?guī)定“第十九條高級中等教育畢業(yè)或者具有同等學(xué)歷的，經(jīng)考試合格，由實施相應(yīng)學(xué)歷教育的高等學(xué)校錄取，取得?？粕蛘弑究粕雽W(xué)資格。”[4]，“10號文”中的提法與此相一致。然而，在試點過程中個別學(xué)院卻出現(xiàn)了不顧學(xué)生的實際水平免試入學(xué)，或者非國民教育系列文憑等同國民教育系列文憑的現(xiàn)象；《高等教育法》中規(guī)定“第三十二條高等學(xué)校根據(jù)社會需求、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例”[4]，而個別試點學(xué)院不顧自身教學(xué)資源、教學(xué)管理能力，盲目擴(kuò)大招生。之所以出現(xiàn)以上這些情況，原因之一在于個別院校法律意識淡薄。因此，在制定現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育政策體系時，首先應(yīng)強調(diào)法律依據(jù)，與相關(guān)法律保持一致，從遵守國家法律的高度來規(guī)范試點院校的工作；其次應(yīng)強化組織、實施現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的單位和工作人員的法律意識；其三，對于違反政策甚至是違反法律的行為，在政策體系中應(yīng)明確具體的處罰措施。2．教育管理理論現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育其本質(zhì)仍為教育，教育的基本理論對于現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育仍具有指導(dǎo)意義。因此，制定現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育政策應(yīng)借鑒一些教育管理理論，如高等教育發(fā)展的階段化理論等。馬丁·特羅教授的精英、大眾和普及三階段的高等教育發(fā)展理論，被許多國家作為制定高等教育發(fā)展規(guī)劃的一個重要的理論依據(jù)。馬丁·特羅不僅從量上區(qū)別了高等教育發(fā)展的不同階段，而且還通過比較及分析不同發(fā)展階段的制度與機(jī)構(gòu)類型，揭示出高等教育在功能、課程、教學(xué)形式、師生關(guān)系、機(jī)構(gòu)特點、學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及管理形式等方面的變化情況。(見表1)我國的高等教育毛入學(xué)率2002年已經(jīng)達(dá)到了15％，正處在由精英階段向大眾化階段轉(zhuǎn)變的時期。馬丁·特羅的比較對于我們制定遠(yuǎn)程高等教育的政策體系在以下幾個方面具有啟示。第一，在高等教育觀方面，學(xué)習(xí)者更加注重自己的權(quán)利。在制定政策時應(yīng)對學(xué)習(xí)者權(quán)益的保護(hù)有所重視和體現(xiàn)，如對于學(xué)習(xí)者投訴的處理等。第二，制定標(biāo)準(zhǔn)切忌單一，應(yīng)具備多樣化和綜合性。如哪些人可以招收，哪種類型可以開辦，運用哪些指標(biāo)進(jìn)行評價。第三，網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院應(yīng)該由專業(yè)管理人員進(jìn)行管理。2002年遠(yuǎn)程教育試點情況統(tǒng)計，網(wǎng)絡(luò)教育從業(yè)人員只有約1／3對遠(yuǎn)程教育有所了解，大部分管理者沒有得到遠(yuǎn)程教育基本知識方面的培訓(xùn)，管理者缺少遠(yuǎn)程教育的專業(yè)特質(zhì)。解決專業(yè)管理人員缺少可以用兩種方法：加快遠(yuǎn)程教育專業(yè)人才培養(yǎng)；對現(xiàn)有從事遠(yuǎn)程教育的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，推行持證上崗。3．遠(yuǎn)程教育宏觀管理理論遠(yuǎn)程教育管理理論是研究遠(yuǎn)程教育管理過程及其規(guī)律的理論。我國遠(yuǎn)程教育學(xué)者丁興富按照遠(yuǎn)程教育管理對象將其分為遠(yuǎn)程教育管理的宏觀理論和微觀理論?！昂暧^理論將整個國家的遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)作為研究對象，主要研究國家各級政府及其教育行政部門應(yīng)用立法、行政、財政等手段，對各級各類遠(yuǎn)程教育院校機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和控制，使有限的遠(yuǎn)程教育資源得到合理的配置，以實現(xiàn)遠(yuǎn)程教育管理目標(biāo)的最優(yōu)化?！盵6]遠(yuǎn)程教育管理的宏觀理論對于制訂遠(yuǎn)程教育的政策體系具有直接的指導(dǎo)意義。遠(yuǎn)程教育的宏觀管理主要體現(xiàn)在三個方面：立法、管理體制、財政。世界各國日益重視遠(yuǎn)程教育工作，部分國家通過立法來規(guī)范和發(fā)展遠(yuǎn)程教育。開展遠(yuǎn)程教育的國家如英國、日本、泰國等均頒布了設(shè)立開放大學(xué)開展遠(yuǎn)程教育的國家法令。我國雖然在《高等教育法》中“第十五條國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實施高等教育”，從國家立法的高度確定了遠(yuǎn)程高等教育的地位，但實際工作中卻一直是依據(jù)各級政府及教育行政部門的行政法規(guī)和文件決定，尚無國家立法機(jī)關(guān)通過的有關(guān)遠(yuǎn)程教育的法律法規(guī)。當(dāng)然，立法通常要經(jīng)過較長時間的準(zhǔn)備、論證、辯論、審批等過程。在短時間內(nèi)，主要還是會依據(jù)一套比較完整的行政管理政策體系進(jìn)行宏觀管理。而經(jīng)過實踐檢驗的政策體系可以成為立法的重要參考。遠(yuǎn)程教育的管理體制指國家對遠(yuǎn)程教育院校的行政管理體制。從世界范圍來看，多數(shù)國家的遠(yuǎn)程教育由政府直接推動和管理。如英國開放大學(xué)由英國政府創(chuàng)辦并直接管轄；美國、澳大利亞、法國等政府始終關(guān)注、推進(jìn)或直接管理遠(yuǎn)程教育的發(fā)展。其原因一是遠(yuǎn)程教育對于國家發(fā)展的重要意義和作用；二是遠(yuǎn)程教育的發(fā)展范圍具有全國性或國際性特點；三是遠(yuǎn)程教育的發(fā)展需要國家層面的支持。在現(xiàn)行我國的遠(yuǎn)程教育中，中央廣播電視大學(xué)由國家設(shè)立、國家管理，其他各級電大由各級政府設(shè)立、管理；普通高等學(xué)校的網(wǎng)絡(luò)教育試點由教育部審批，各校地方學(xué)習(xí)中心由地方教育行政主管部門審批，實行的是多層次管理。這種多層次管理對于遠(yuǎn)程教育的實施雖然起到了一定的管理制約作用，但其負(fù)面影響卻是十分致命的。如網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院辦學(xué)過程中通常需要地方學(xué)習(xí)中心的支持，學(xué)習(xí)中心的設(shè)立是目前網(wǎng)絡(luò)學(xué)院發(fā)展關(guān)鍵點之一。目前學(xué)習(xí)中心的審批由地方教育行政主管部門負(fù)責(zé)。有些地方教育行政主管部門出于各種原因，對于學(xué)習(xí)中心的審批并不積極，少數(shù)甚至出現(xiàn)抵觸情緒。因此，即便是網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院與地方合作單位兩情相悅，也難以取得合法地位。2002年66所高校共設(shè)立學(xué)習(xí)中心1968個，已經(jīng)通過省級教育廳審核的為1170個，審核通過率為59.5％，未通過的798個學(xué)習(xí)中心成了違規(guī)的事實合作。因此，在制訂我國遠(yuǎn)程教育政策體系時，應(yīng)“以國家管理為主，其他部門為輔”。即管轄權(quán)仍由國家教育部行使，地方教育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。如學(xué)習(xí)中心的管理可以恢復(fù)10號文的告知性備案管理，地方教育行政主管部門依據(jù)管理制度進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題上報國家教育部，由教育部對主辦高校進(jìn)行處理。

關(guān)于財政問題，國際遠(yuǎn)程教育界普遍認(rèn)同“誰受益，誰承擔(dān)”的原則。遠(yuǎn)程教育中的受益方通常包括國家、社會團(tuán)體和學(xué)生。遠(yuǎn)程教育是國家支持教育發(fā)展的重大舉措，承擔(dān)著提高國民素質(zhì)、提高綜合國力等重要作用。因此，國家首先應(yīng)給予遠(yuǎn)程教育財政支持。我國《教育振興行動計劃》現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程投資數(shù)億元，主要用于硬件建設(shè)、新世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)等。由于各學(xué)校專業(yè)、課程等方面的原因，新世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)資源共享的實現(xiàn)程度與設(shè)想存在較大差異。而大部分網(wǎng)絡(luò)學(xué)院由于起步較晚，自身積累少，財政狀況也是影響其提高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的原因之一。因此，新政策體系中除重視資源建設(shè)外，還應(yīng)該對辦學(xué)質(zhì)量、社會效益好的辦學(xué)單位給予直接的財政支持，重點支持并形成一批獲得社會認(rèn)可的遠(yuǎn)程教育學(xué)院。二、建立遠(yuǎn)程教育政策體系可借鑒的方法方法是為了達(dá)到目標(biāo)的具體策略、步驟、技巧等，是解決問題的方案?？茖W(xué)的管理需要科學(xué)的方法。在建立遠(yuǎn)程教育政策體系時，可以借鑒的科學(xué)的方法包括梯級管理、質(zhì)量認(rèn)證、準(zhǔn)入與退出機(jī)制、輸入輸出方法、信息公開法、直接反饋法等。1．梯級管理遠(yuǎn)程教育的管理體系中可以將組織者分為試驗院校、辦學(xué)院校、服務(wù)滿意院校三個層次。試驗院校即達(dá)到開展遠(yuǎn)程教育的基本要求且評估合格的院校；辦學(xué)院校即經(jīng)過試驗期且達(dá)到正常辦學(xué)要求的院校；服務(wù)滿意院校即辦學(xué)質(zhì)量突出的院校。三個梯級各自有各自的責(zé)、權(quán)、利，如可以對試驗院校在開辦專業(yè)、招生人數(shù)等方面給予限制，而對于服務(wù)滿意院?？梢越o予重點支持。三個梯級實行動態(tài)管理，辦學(xué)質(zhì)量好的院校可以變?yōu)榉?wù)滿意院校，服務(wù)滿意院校出現(xiàn)質(zhì)量問題將退為辦學(xué)院校，問題嚴(yán)重的退回試驗院校直至取消遠(yuǎn)程教育辦學(xué)資格。2.質(zhì)量認(rèn)證質(zhì)量認(rèn)證主要是依據(jù)質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)對遠(yuǎn)程教育組織者的質(zhì)量管理體系進(jìn)行審核。質(zhì)量管理的標(biāo)準(zhǔn)可以直接導(dǎo)入國際標(biāo)準(zhǔn)IS09000，也可以參照該標(biāo)準(zhǔn)制定相關(guān)的要求。質(zhì)量認(rèn)證主要目的在于督促遠(yuǎn)程教育院校建立并持續(xù)改善質(zhì)量保證體系，從而使遠(yuǎn)程教育組織者自身利用科學(xué)的管理方法來提高教學(xué)質(zhì)量。質(zhì)量認(rèn)證的工作可以由教育部認(rèn)可的第三方(認(rèn)證機(jī)構(gòu))來具體實施。質(zhì)量認(rèn)證的內(nèi)容可以參考以下五個方面來考慮：內(nèi)部質(zhì)量保證機(jī)制及其在實踐中的運行隋況(是否建立、是否持續(xù)提高、同行評價等)；教學(xué)過程質(zhì)量控制機(jī)制(聘用教師的標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)的設(shè)置、學(xué)習(xí)條件、是否建立信息反饋機(jī)制等)；滿足學(xué)生需要的機(jī)制(確保學(xué)生了解評價、學(xué)分轉(zhuǎn)換、學(xué)校資源、申述程序等)；教學(xué)成果(是否根據(jù)社會需求來培養(yǎng)學(xué)生，畢業(yè)生應(yīng)達(dá)到的知識、技能、品性的詳細(xì)描述，評價是否具有國際可比性)；遠(yuǎn)程教育資源(財力、物力、人力)。3．準(zhǔn)入與退出機(jī)制準(zhǔn)入機(jī)制即具備基本開辦遠(yuǎn)程教育要求的組織，經(jīng)評估合格后方能提供遠(yuǎn)程教育服務(wù)。10號文中對于試點的院校提出了原則性的軟硬件、人員等方面的要求，但沒有具體的指標(biāo)，因此試點院校的評估實際操作時缺少可以依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。在這幾年的試點實踐中，開辦遠(yuǎn)程教育的基本條件逐步清晰起來，如專職工作人員、網(wǎng)絡(luò)管理平臺、網(wǎng)絡(luò)課件、資金支持等方面都可以提出具體的指標(biāo)。具備基本條件的院校均可以申請進(jìn)行遠(yuǎn)程教育試點。這樣就避免出現(xiàn)試點院校不具備條件而具備條件的院校又不能試點的尷尬局面。準(zhǔn)入的同時要強調(diào)退出機(jī)制。根據(jù)酒水桶定律，遠(yuǎn)程教育的組織者中總是會出現(xiàn)個別不符合要求甚至嚴(yán)重違規(guī)、違法的單位。這不僅給該單位本身造成重大損失，而且給整個遠(yuǎn)程教育事業(yè)造成無可挽回的嚴(yán)重影響。因此，對于個別違規(guī)試點單位必須堅決清理。4．輸入輸出任何一個工作環(huán)節(jié)均存在輸入與輸出。遠(yuǎn)程教育的總體過程可以理解為有學(xué)習(xí)需求學(xué)員的輸入與滿足了學(xué)習(xí)需求學(xué)員的輸出。輸入與輸出的管理是遠(yuǎn)程教育宏觀管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在輸入環(huán)節(jié)必須實行嚴(yán)格的資格認(rèn)證，保證學(xué)歷教育的嚴(yán)肅性。一方面，遠(yuǎn)程教育院校加強學(xué)員的資格審查；另一方面，教育部或委托地方教育行政主管部門對學(xué)員資格進(jìn)行抽查。對于已經(jīng)符合錄取資格的遠(yuǎn)程教育學(xué)員在統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)管理平臺中產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)學(xué)號，學(xué)校依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)學(xué)號進(jìn)行學(xué)籍管理。輸出方面即學(xué)員畢業(yè)工作可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)學(xué)號及學(xué)習(xí)過程監(jiān)督兩方面來控制。利用標(biāo)準(zhǔn)學(xué)號可以避免未正式注冊的學(xué)員獲證，同時也可以避免未達(dá)到學(xué)習(xí)基本年限的學(xué)員畢業(yè)的情況。學(xué)習(xí)過程的監(jiān)督由教育部或委托地方教育行政主管部門按一定比例抽查。5．信息公開法目前參加遠(yuǎn)程教育學(xué)習(xí)的學(xué)員了解遠(yuǎn)程教育的信息渠道十分有限，加之教育領(lǐng)域時常出現(xiàn)虛假信息，部分學(xué)員便直接電話咨詢省教育廳、教育部有關(guān)部門，教育行政機(jī)關(guān)每到招生期間就成為了遠(yuǎn)程教育招生咨詢處，嚴(yán)重影響了辦公秩序。所以，建立一個權(quán)威的公共信息平臺是十分必要的。通過該平臺可以公布開展遠(yuǎn)程教育機(jī)構(gòu)名單、已備案可以招生的學(xué)習(xí)中心、各學(xué)校招生簡章、國家的相關(guān)政策法規(guī)、重要通知等公開信息。6．直接反饋法遠(yuǎn)程教育是教育服務(wù)，這個觀點在國際遠(yuǎn)程教育界是共識，國內(nèi)也已經(jīng)為大多數(shù)遠(yuǎn)程教育的組織者所認(rèn)可。服務(wù)好壞的標(biāo)準(zhǔn)之一就是顧客即學(xué)員滿意的程度。為能夠準(zhǔn)確掌握反饋信息，教育主管部門可以利用互聯(lián)網(wǎng)信息平臺直接接收學(xué)生的投訴。經(jīng)核實的投訴將作為評價組織者的重要依據(jù)。以此推動組織者切實以學(xué)員為關(guān)注的焦點，提高遠(yuǎn)程教育服務(wù)水平。三、遠(yuǎn)程教育管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)目前，我國的遠(yuǎn)程教育管理者為教育部、省級教育主管部門?！爸鸩浇⑵鹆私逃繉徟圏c學(xué)校、省級教育行政部門審批校外學(xué)習(xí)中心(點)的兩級準(zhǔn)入制度，教育部對試點高校進(jìn)行管理、年檢和認(rèn)證，省級教育行政部門對校外學(xué)習(xí)中心(點)進(jìn)行管理、年度檢查和評估?！盵7](如圖2)在這種管理結(jié)構(gòu)中，校外學(xué)習(xí)中心(點)成為了大家關(guān)注的焦點。校外學(xué)習(xí)中心是試點院校在地方發(fā)展的關(guān)鍵，如果在某一個省沒有校外學(xué)習(xí)中心，試點院校則在該省無法開展正常教學(xué)服務(wù)。這也就造成了一個事實，即省級教育主管部門實際參與了試點院校的管理。如“個別省只允許一所高校在該省只能設(shè)立一個遠(yuǎn)程教學(xué)站點”、“當(dāng)?shù)亟逃姓块T故意推遲審批遠(yuǎn)程教學(xué)站點設(shè)置申請”[8]。如此的結(jié)果是試點院校會成為無源之水，遠(yuǎn)程教育的試點工作將無法正常進(jìn)行。根據(jù)上述分析，建議對現(xiàn)行的遠(yuǎn)程教育管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，在教育部、地方教育行政部門的基礎(chǔ)上增加質(zhì)量認(rèn)證、平臺運行兩個機(jī)構(gòu)，并明確其各自的管轄范圍。建議的遠(yuǎn)程教育管理結(jié)構(gòu)中，教育部仍是國家管理的最高層，主要負(fù)責(zé)遠(yuǎn)程教育院校的審批、質(zhì)量認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可、平臺運行機(jī)構(gòu)的認(rèn)可及內(nèi)部協(xié)調(diào)工作；省級教育主管部門受教育部的委托對學(xué)習(xí)中心進(jìn)行監(jiān)督；認(rèn)證機(jī)構(gòu)在教育部的認(rèn)可指導(dǎo)下負(fù)責(zé)遠(yuǎn)程教育院校的質(zhì)量認(rèn)證；遠(yuǎn)程教育院校負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)中心、學(xué)生的管理，負(fù)責(zé)上傳平臺數(shù)據(jù)；平臺運行機(jī)構(gòu)在教育部的認(rèn)可及指導(dǎo)下負(fù)責(zé)收集、遠(yuǎn)程教育信息，同時與畢業(yè)電子注冊系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通。四、遠(yuǎn)程教育政策體系框架綜上所述，遠(yuǎn)程教育應(yīng)形成一個金字塔形的政策體系(圖4)。其底層為相關(guān)國家的法律主要包括《憲法》、《教育法》及《高等教育法》；所依據(jù)的相關(guān)理論，主要包括教育管理理論及遠(yuǎn)程教育宏觀管理理論；所借鑒的科學(xué)方法，主要包括梯級管理、質(zhì)量認(rèn)證、準(zhǔn)入與退出機(jī)制、輸入輸出方法、信息公開法、直接反饋法等。其底層是制定管理文件的基礎(chǔ)。中層為各類可操作性文件，主要包括“遠(yuǎn)程教育資源建設(shè)管理辦法”、“遠(yuǎn)程教育專業(yè)隊伍建設(shè)管理辦法”、“遠(yuǎn)程教育質(zhì)量認(rèn)證管理辦法”、“遠(yuǎn)程教育學(xué)生管理辦法”、“學(xué)習(xí)中心管理辦法”、“遠(yuǎn)程教育信息管理平臺管理辦法”、“遠(yuǎn)程教育組織評價辦法”等等指向性的文件，形成“管理文件族”，是遠(yuǎn)程教育管理政策的核心部分。頂層為“遠(yuǎn)程教育管理辦法”，它是實施遠(yuǎn)程教育的綱領(lǐng)性文件，主要為遠(yuǎn)程教育實施的指導(dǎo)原則，并將各類操作性文件系統(tǒng)有機(jī)地整合?！斑h(yuǎn)程教育管理辦法”成熟后可成為日后制定《遠(yuǎn)程教育法》的重要參考。[參考文獻(xiàn)][1]教育部辦公廳文件．關(guān)于支持若干所高等學(xué)校建設(shè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院開展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點工作的幾點意見[EB]，[2]中華人民共和國教育法[EB]．[3]教育部、衛(wèi)生部文件．教育部、衛(wèi)生部關(guān)于舉辦高等醫(yī)學(xué)教育的若干意見[EB].[4]中華人民共和國高等教育法[EB].[5]張德祥等．高等教育社會學(xué)[M]．北京：高等教育出版社，2002.10[6]丁興富．遠(yuǎn)程教育學(xué)[M]．北京：北京師范大學(xué)出版社，2001.11[7]李平．明確方向積極行動共創(chuàng)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育新格局[J]中國高等教育，2003,15—16.[8]教育部高等教育司文件．教育部關(guān)于加強高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院管理提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見[EB].