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內(nèi)容摘要：對我國養(yǎng)老保險制度進(jìn)行完善已經(jīng)刻不容緩。通過借鑒國外的改革經(jīng)驗(yàn)和考慮國內(nèi)的實(shí)際情況，本文指出，我國應(yīng)該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統(tǒng)籌和企業(yè)與個人繳納的資金都應(yīng)該進(jìn)入到個人帳戶，同時，現(xiàn)階段應(yīng)該選擇公營管理模式來對積累的資金進(jìn)行投資管理。一個兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險制度對于我國在今后20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會產(chǎn)生積極的推動作用。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度完全積累個人帳戶公營管理

20世紀(jì)80年代以來，世界上許多國家紛紛進(jìn)行了養(yǎng)老保險制度改革，90年代以后各轉(zhuǎn)軌國家也各自推出了新的養(yǎng)老保險制度。這些改革措施或思路都借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的新的發(fā)展成果，大多數(shù)在本國取得了良好的效果。它們的經(jīng)驗(yàn)無疑對于完善我國養(yǎng)老保險制度具有很好的參考價值。

國外養(yǎng)老保險制度改革方案要點(diǎn)

養(yǎng)老保險制度的建立是20世紀(jì)的一大社會進(jìn)步。然而，經(jīng)過幾十年的運(yùn)行，這一制度暴露出不少問題，主要體現(xiàn)在對本國經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)面作用和社保機(jī)構(gòu)自身的財務(wù)危機(jī)上。20世紀(jì)70年代，各國已經(jīng)開始醞釀要改革這一制度。

（一）智利的養(yǎng)老保險制度改革

智利的養(yǎng)老保險制度改革具體的行動可以認(rèn)為始于1981年的智利改革。當(dāng)時智利的社會保障制度以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)，廣泛地覆蓋了養(yǎng)老金、撫恤金、疾病補(bǔ)助和津貼。隨著人口老齡化階段的到來，加上原有體制存在的不公平所導(dǎo)致的效率低下，社保機(jī)構(gòu)的財務(wù)狀況呈不斷惡化之勢，到20世紀(jì)70年代已經(jīng)到了難以為繼的地步。政府決心對原有制度進(jìn)行徹底改革。經(jīng)過政府的努力，1980年智利通過改革法案，1981年新體制正式實(shí)施。其具體內(nèi)容包括：政府強(qiáng)制性規(guī)定公私單位的所有雇員都必須參加養(yǎng)老保險，每人每月將不少于工資10%的資金存入自己的個人帳戶，形成養(yǎng)老基金；政府的養(yǎng)老基金監(jiān)管局只負(fù)責(zé)規(guī)范與監(jiān)督基金的管理，而不具體參與實(shí)際管理事務(wù)。私營性質(zhì)的養(yǎng)老基金管理公司（AFP）是法定的經(jīng)營管理者?；鹚姓哂袡?quán)選擇和更換養(yǎng)老基金管理公司，這迫使各個養(yǎng)老基金管理公司在價格和服務(wù)方面展開競爭。政府對養(yǎng)老基金管理公司的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、財務(wù)狀況、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并要求其交納風(fēng)險準(zhǔn)備金；養(yǎng)老基金管理公司嚴(yán)格按照分散化、透明化和獨(dú)立化的原則來進(jìn)行管理，基金可以用于購買政府債券、企業(yè)證券和民營化的公共設(shè)施；基金所有者達(dá)到法定退休年齡后，可以從自己選擇繳費(fèi)的養(yǎng)老基金管理公司領(lǐng)取養(yǎng)老金，或者將積累的養(yǎng)老金連本帶利轉(zhuǎn)向人壽保險公司以支取年金。新的養(yǎng)老保險制度取得了令人矚目的成功。

（二）轉(zhuǎn)軌國家養(yǎng)老金改革方案實(shí)施

許多轉(zhuǎn)軌國家認(rèn)為，智利的完全基金化的強(qiáng)制性定額繳款體制對于它們并不合適，因?yàn)檫@一體制存在兩個缺陷：該體制沒有真正分散風(fēng)險，比如，一旦出現(xiàn)持續(xù)的惡性通貨膨脹，或者資本市場出現(xiàn)大的波動，完全積累的基金制將可能破產(chǎn)。更何況轉(zhuǎn)軌國家的資本市場還不完善；由于存在轉(zhuǎn)軌成本，智利模式難以在具有龐大的現(xiàn)收現(xiàn)付體制的國家內(nèi)實(shí)施。

1994年，世界銀行關(guān)于社會保障體制改革提出了一個“三支柱”方案。這一方案對于轉(zhuǎn)軌國家的養(yǎng)老保險制度的重建產(chǎn)生了決定性影響。該方案的主要內(nèi)容是養(yǎng)老金的來源應(yīng)該多元化，具體來說就是要通過現(xiàn)收現(xiàn)付支柱、強(qiáng)制性基金化支柱和自愿的輔助性支柱（即個人的商業(yè)保險部分）這三個支柱來保障個人未來得到穩(wěn)定的養(yǎng)老金。贊成該方案的人士認(rèn)為，由于該體系的每一個支柱分別是通過勞動市場、資本市場和保險市場來組織和運(yùn)行，因此是暴露在不同類型的風(fēng)險之下，這樣，體系內(nèi)總的風(fēng)險得到了有效的分散。

從1998年開始，轉(zhuǎn)軌國家開始紛紛按照三支柱方案來設(shè)計本國的養(yǎng)老保險制度，盡管各國在具體的操作方案和制度的側(cè)重點(diǎn)上存在或大或小的差別。這些轉(zhuǎn)軌國家養(yǎng)老金改革方案的基本特征是引入基金化支柱，該支柱將與經(jīng)過改革的現(xiàn)收現(xiàn)付支柱并存。它們力求形成一種包含了代際聯(lián)系的優(yōu)點(diǎn)和強(qiáng)制性長期個人儲蓄的優(yōu)點(diǎn)的混合制度。

我國完善養(yǎng)老保險制度的緊迫性

我國養(yǎng)老保險制度改革緊迫性來自以下方面：我國人口老齡化階段的迅速來到。由于我國從上世紀(jì)70年代末開始實(shí)行特殊的人口政策，2030年我國的退休人員將達(dá)到高峰期，根據(jù)估算，我國人口老齡化的速度將比世界上其他大國來得都要快；我國正處于城市化加速發(fā)展期，城市人口的增加在今后的一段時期內(nèi)會非常迅速，而目前我國的養(yǎng)老保險制度主要覆蓋的是城市人口，這意味著加入到這一制度中的人口會越來越多；經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要。目前許多退休人員的養(yǎng)老保障還多少依賴于原來所在的國有企業(yè)，這加重了國有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，不利于下一步國有企業(yè)的徹底改革；宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

我國養(yǎng)老保險制度改革取向

本文以養(yǎng)老資金的財務(wù)機(jī)制和養(yǎng)老基金的管理方式兩個方面討論我國養(yǎng)老保險制度的改革取向

（一）養(yǎng)老資金的財務(wù)機(jī)制

對于我國養(yǎng)老資金的財務(wù)機(jī)制，目前在我國理論界存在三種觀點(diǎn)：主張實(shí)行完全的現(xiàn)收現(xiàn)付制，認(rèn)為該制度管理成本低，互濟(jì)色彩鮮明；主張部分積累制，實(shí)際就是統(tǒng)帳結(jié)合，該制度與世界銀行的“三支柱”方案本質(zhì)上是相同的；主張完全積累制，即社會統(tǒng)籌的部分也要進(jìn)入到個人帳戶。對于第一種觀點(diǎn)，除了前面講到的人口老齡化和城市化原因使之不可行外，還有一個微觀層面的問題，即如果提高繳費(fèi)率來緩解支付壓力的話，無疑要增加企業(yè)的成本，最終導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)的虧損面大大提高。

目前，比較主流的觀點(diǎn)是部分積累制，根據(jù)這一觀點(diǎn)，社會統(tǒng)籌部分通過現(xiàn)收現(xiàn)付制來提供最低養(yǎng)老保障，而個人帳戶方面通過企業(yè)和個人繳納的基金積累則既有利于提高社會儲蓄率，又有利于激勵個人的工作積極性。因此，該觀點(diǎn)似乎最為合理。但是，國內(nèi)外學(xué)者中對此都有不同看法。費(fèi)爾德斯坦認(rèn)為，考慮到我國目前實(shí)際上資本的邊際產(chǎn)出大于工資總額的增長率，因此，將現(xiàn)收現(xiàn)付制部分改為基金制，將大大降低政府的財政負(fù)擔(dān)。郭樹清則是國內(nèi)強(qiáng)烈主張完全積累制的代表人物，其理由是：完全的個人帳戶制使得養(yǎng)老保險的享用與貢獻(xiàn)完全掛鉤，可以徹底打破“福利大鍋飯”；完整的個人帳戶打消了人們的其他幻想，有利于繳費(fèi)的順利進(jìn)行；政府難以擠占；制度透明度高，管理成本低；可以取得最好的積累和增值效果；由于城市化進(jìn)程加速，不搞個人帳戶，政府的養(yǎng)老保險負(fù)債會越背越大。他認(rèn)為，為了體現(xiàn)基本養(yǎng)老金的互濟(jì)性，可以拿出統(tǒng)籌部分繳費(fèi)的30%-50%平均化后再記入個人帳戶。筆者認(rèn)為，完全積累制應(yīng)該是兼顧公正與效率的最好制度。特別是，轉(zhuǎn)軌國家所擔(dān)心的完全積累制不能分散風(fēng)險的擔(dān)憂，可以通過現(xiàn)代金融工程來設(shè)計收益和風(fēng)險水平固定的金融產(chǎn)品來化解。

（二）養(yǎng)老基金的管理方式

不管是部分積累制還是完全積累制，都面臨個人帳戶中積累的資金如何管理的問題。世界上實(shí)行個人帳戶制的國家在資金管理方面存在兩種方式，一是前面講過的智利的私營管理模式，一是新加坡的公營管理模式。對于智利的私營管理模式的具體運(yùn)做方式及優(yōu)點(diǎn)，前文已經(jīng)提及，但是，斯蒂格利茨對私人管理個人帳戶提出了兩點(diǎn)疑慮：私人管理基金對資本市場的發(fā)展水平要求較高，而許多國家都滿足不了這一條件，即使資本市場狀況良好，也會存在管理成本過高的問題；不能為個人提供充分的保險以避免通貨膨脹這種風(fēng)險，而定額給付制可能更好。

新加坡的公營管理模式具體為：所有雇員和雇主每月按雇員薪金的一定比例繳納公積金到中央公積金局設(shè)立的個人帳戶，基金由中央公積金局統(tǒng)一管理；中央公積金局按政府規(guī)定的利率付給利息，基本上相當(dāng)于其國內(nèi)主要銀行的一年期定期存款利率或略高。長期以來，新加坡的個人公積金管理一直非常成功。但是對于這一公營模式也存在詬病，包括：中央公積金局將該筆巨額資金交給新加坡財政部，由財政部進(jìn)行投資，政府投資難免會降低投資效率；政府掌握這筆資金的使用權(quán)進(jìn)行公共項(xiàng)目投資，這有悖于自由市場經(jīng)濟(jì)的原則。

客觀地講，兩種模式的優(yōu)劣很難區(qū)別，筆者認(rèn)為，考慮到我國目前資本市場尚不完善，而且私人投資管理水平和私人信用尚有欠缺，因此，至少在今后一段時期內(nèi)，選擇公營模式可能更符合國內(nèi)的情形。當(dāng)然，對于具體負(fù)責(zé)運(yùn)營的公共投資管理機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)該通過立法來保證其經(jīng)營的獨(dú)立性，同時對于其權(quán)限和責(zé)任，包括投資領(lǐng)域給予明確化。

除了養(yǎng)老保險制度本身的改革之外，配套政策的實(shí)施也是非常重要的。簡言之，這些政策應(yīng)該包括大力發(fā)展資本市場、同步進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度的改革、修改公司法和勞動合同方面的法律條款，以及進(jìn)行養(yǎng)老保險制度的立法。

關(guān)于體制轉(zhuǎn)軌而發(fā)生的隱性債務(wù)問題，最重要的一點(diǎn)是政府已經(jīng)明確表示愿意承擔(dān)其補(bǔ)償問題的解決。總體上看，減持國有股權(quán)和出售其他國有資產(chǎn)，或者直接劃撥國有股權(quán)應(yīng)該是進(jìn)行債務(wù)補(bǔ)償?shù)淖钣行У?、也是最合理的籌資渠道。

綜上所述，隨著我國社會的不斷發(fā)展，目前我國養(yǎng)老保險制度的完善已經(jīng)到了刻不容緩的時期。通過借鑒國外的改革經(jīng)驗(yàn)和考慮國內(nèi)的實(shí)際情況，本文認(rèn)為，我國應(yīng)該建立完全積累型的個人帳戶制，社會統(tǒng)籌和企業(yè)與個人繳納的資金都應(yīng)該進(jìn)入到個人帳戶，同時，現(xiàn)階段應(yīng)該選擇公營管理模式來對積累的資金進(jìn)行投資管理。當(dāng)然，在進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革的同時，相關(guān)配套政策的實(shí)施也是非常重要的。一個兼顧公正與效率的養(yǎng)老保險制度對于我國在今后20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展一定會產(chǎn)生積極的推動作用。

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