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最近，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政是否有存在的必要這一議題，財(cái)政界、學(xué)術(shù)界有很多專家學(xué)者發(fā)表了高見。的確，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的弊端和財(cái)政困難問題越來越受到社會(huì)的關(guān)注，這一問題如不解決容易演變成為影響政局穩(wěn)定的重要因素。但我們認(rèn)為，以我國(guó)幅員遼闊和正處于改革發(fā)展關(guān)鍵階段的實(shí)際，五級(jí)財(cái)政體系在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)應(yīng)保持穩(wěn)定。對(duì)其中比較突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，只能從問題產(chǎn)生的原因著手，尋求管理體制調(diào)整與創(chuàng)新的思路。本文擬結(jié)合黃岡市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際，通過分析現(xiàn)狀，剖析原因，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的主要弊端

同全國(guó)、全省財(cái)政體制改革的步伐相一致，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)置始于1983年，經(jīng)過財(cái)稅分設(shè)和撤區(qū)建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政于1987年開始打破統(tǒng)收統(tǒng)支的格局而形成雛形。十幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制經(jīng)風(fēng)歷雨，大體有三個(gè)階段的重要變化：1998—1990年，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行了“核定收支、比例分成”的分灶吃飯管理體制；1991—1993年，對(duì)分灶吃飯?bào)w制進(jìn)行完善，實(shí)行的是“核定收支基數(shù)，收支包干，遞增上交或定額補(bǔ)貼，短收超收自理”的管理體制；1994年以后，各地按照分稅制財(cái)政體制改革的要求，開始實(shí)行“劃分稅種、核定收支、增收分成、短收自補(bǔ)”的管理體制。這一體制實(shí)際上是一種包干體制和分稅制并存的“雙軌制”。盡管在執(zhí)行過程中，各縣市根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了一些調(diào)整，但其實(shí)質(zhì)仍體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是在“核定收支、收支掛鉤”的基礎(chǔ)上，分別實(shí)行定額上交、遞增上交、定額補(bǔ)貼和超收分成。如麻城市對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、中、差三個(gè)檔次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別實(shí)行遞增上交、定額上交、定額補(bǔ)貼和超收全留的政策；羅田、黃梅和浠水三縣實(shí)行“核定收支基數(shù)，收入全額上解，支出同比例撥付，收支整體掛鉤，超收分成”的政策，一定三年不變；紅安縣則依靠煙財(cái)政的支撐，對(duì)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)分情況實(shí)行定額補(bǔ)貼。在收支基數(shù)的確定上，各縣市采取的方法也不盡一致。如武穴市1999年至今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，收入基數(shù)以1997年決算收入的25%、1998年決算收入的50%和1999年預(yù)算收入的25%計(jì)算；支出基數(shù)則以1998年底財(cái)政、編委共同核定的供給人員編制為依據(jù)。英山縣2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)以1997一1999年收入任務(wù)平均數(shù)的30％、1997一1999年收入實(shí)績(jī)平均數(shù)的30％和1997一1999年收入基數(shù)平均數(shù)的20％、2000年預(yù)算任務(wù)的20％等四項(xiàng)合計(jì)數(shù)平均遞減3％后，再按收入規(guī)模分檔、按比例增長(zhǎng)后作為當(dāng)年收入基數(shù)。

二是對(duì)稅費(fèi)種類進(jìn)行劃分，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍。英山縣明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干收入的范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的國(guó)稅、地稅部門征收的工商各稅（不含中央和省級(jí)收入）和財(cái)政部門征收的農(nóng)業(yè)稅（正稅部分）、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣直國(guó)有企業(yè)所得稅、特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、農(nóng)村教育費(fèi)附加、國(guó)資非轉(zhuǎn)經(jīng)收入，不進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入基數(shù)和參與分成，但納入年終目標(biāo)考核。武穴市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入范圍包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和契稅；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與中央的共享收入，即增值稅的25%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與省、市的共享收入，即城鎮(zhèn)土地使用稅的30%、耕地占用稅的55%，印花稅的80%，城市維護(hù)建設(shè)稅的90%；資源稅的50%。

總的來看，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制打破了原來苦樂不均、鞭打快牛和縣市財(cái)政包攬過多的格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政也逐步成為一級(jí)實(shí)體，較好地調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展生產(chǎn)、組織收入、管理支出和自求平衡的積極性，為基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步發(fā)展起到了重要保障作用。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政畢竟誕生時(shí)間不長(zhǎng)，獨(dú)立性差，現(xiàn)行體制受到諸多因素的制約，很不完善，突出表現(xiàn)為“四個(gè)不對(duì)稱”：

1、與分稅制的改革要求不對(duì)稱，上下級(jí)財(cái)政之間的利益沖突日漸加劇。一是稅種劃分過亂，分稅分灶不徹底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有主體稅種，消費(fèi)稅全額上劃和增值稅75%上劃中央后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有稅源分布散、征管難度大、征收潛力小的一些小稅種，再經(jīng)過省、市、縣層層分成和調(diào)控后，真正能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的只有農(nóng)業(yè)四稅的一部分和工商稅的一些零星稅收，并且各縣市之間差異較大，稅種劃分、資金留解比例各異。浠水縣洗馬鎮(zhèn)僅財(cái)政部門征收的農(nóng)業(yè)四稅和教育費(fèi)附加等收入為488萬(wàn)元，而縣財(cái)政對(duì)該鎮(zhèn)的人頭經(jīng)費(fèi)包干基數(shù)僅為234萬(wàn)元，如果算上國(guó)、地兩稅收入，該鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)縣以上各級(jí)財(cái)政的貢獻(xiàn)率高達(dá)56%以上。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)上交過多，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范。在被調(diào)查的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在體制結(jié)算上實(shí)行的是分稅收入服從包干基數(shù)的辦法，除了上劃中央和省級(jí)收入外，均向縣市級(jí)財(cái)政作了貢獻(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)和小型工商業(yè)為支撐，但本級(jí)財(cái)政收入仍只占全口徑財(cái)政收入的50%—90%。2000年，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)上劃中央收入近1.4億元，比1994年增加0.7億元，按照1：0.3返還系數(shù)綜合返還率計(jì)算，凈上交6000多萬(wàn)元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不僅對(duì)中央作了貢獻(xiàn)，而且對(duì)縣市級(jí)財(cái)政作了大貢獻(xiàn)。據(jù)對(duì)武穴市“兩鎮(zhèn)一處”的統(tǒng)計(jì)，2000年共實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政收入2408.23萬(wàn)元，但本級(jí)收入只有1586.54萬(wàn)元，僅占65.88%；完成支出1166.67萬(wàn)元，僅占全口徑收入的48.44%?？梢哉f，正是由于延續(xù)了“雙軌制”，縣市級(jí)財(cái)政將一部分上交轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中央財(cái)政和省市縣財(cái)政作了大貢獻(xiàn)，中等以上經(jīng)濟(jì)狀況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)凈上交的比例普遍占到全口徑財(cái)政收入的50%（見表一）。從這個(gè)角度看，分稅制并沒有體現(xiàn)其“雙贏”特征，富了中央，卻窮了地方，尤其是窮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

表一：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年上劃、上解收入情況統(tǒng)計(jì)表單位:萬(wàn)元

2、與財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的基本原則不對(duì)稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處處被動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)具備相應(yīng)的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。但事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人權(quán)與政權(quán)要求極不對(duì)稱。從財(cái)權(quán)上講，可供使用和統(tǒng)籌調(diào)劑的財(cái)力極為有限，收入政策和支出標(biāo)準(zhǔn)全都是上面說了算，收入定死了基數(shù)，支出范圍仍與舊體制基本相同，在財(cái)政收入增長(zhǎng)速度年年人為高速增長(zhǎng)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅難以享受超收分成的好處，相反要為完成收入計(jì)劃以包干基數(shù)彌補(bǔ)缺口。不僅如此，多數(shù)縣市對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制一定三年，三年之間不管發(fā)生多大的收支變化，包干基數(shù)都不能改變，其結(jié)果只能是苦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從事權(quán)上講，“上面一口針，下面千條線”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所承擔(dān)的行政管理和社會(huì)服務(wù)的事務(wù)一應(yīng)俱全，尤其是基礎(chǔ)教育、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、防汛抗旱、衛(wèi)生醫(yī)療、街道建設(shè)和生產(chǎn)發(fā)展等，都需要去組織落實(shí)。從人權(quán)上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的絕大多數(shù)部門都是縣市直部門的垂直與延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既管不到人員增減調(diào)配，又管不到收費(fèi)納稅，卻要負(fù)責(zé)其支出上解。這樣的行政管理體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)多數(shù)部門的預(yù)算外收入難以干預(yù)，對(duì)稅務(wù)部門完成征管任務(wù)難以協(xié)調(diào)。在“三權(quán)”分離的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能很大程度上依賴于縣市一級(jí)的決策和調(diào)控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)質(zhì)上也成為縣市財(cái)政的附屬物，處處被動(dòng)應(yīng)付，其基本職能難以發(fā)揮。

3、與“分灶吃飯”的基本屬性不對(duì)稱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)形同虛設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)作為最基層的一級(jí)國(guó)庫(kù)，是與分灶吃飯的財(cái)政管理體制相匹配的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃岡市88%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了國(guó)庫(kù)經(jīng)收（）處，并基本建立了核算網(wǎng)絡(luò)，能夠辦理財(cái)政收入解納和預(yù)算撥款業(yè)務(wù)。但在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)運(yùn)行存在兩大突出問題：一是建而不用。如浠水縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)解繳財(cái)政收入直接與縣級(jí)國(guó)庫(kù)打交道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)名存實(shí)亡。二是運(yùn)行不規(guī)范。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)在科目設(shè)置、帳戶管理、收入?yún)R繳和資金撥付上不符合政策要求，會(huì)計(jì)核算質(zhì)量低下，不僅不能協(xié)助征收機(jī)關(guān)組織各種財(cái)政收入，監(jiān)督提高收入運(yùn)行質(zhì)量，及時(shí)編報(bào)縣市國(guó)庫(kù)規(guī)定的各種表格，相反為了完成任務(wù)、體現(xiàn)政績(jī)，不惜造假“空轉(zhuǎn)”，喪失了應(yīng)有的職能作用。

4、與“一級(jí)財(cái)政”的基本職能不對(duì)稱，統(tǒng)籌調(diào)控和監(jiān)督管理職能弱化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政，理應(yīng)保持預(yù)算收入的完整性和預(yù)算支出的規(guī)范性，但由于行政體制和財(cái)政體制的“半拉子”狀態(tài)，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能缺位和或弱化。具體表現(xiàn)為“四難”：對(duì)預(yù)算內(nèi)外收入難統(tǒng)管，對(duì)部門利益難調(diào)控，對(duì)部門行為難監(jiān)督，對(duì)違法違紀(jì)行為難處理。一方面，工商、城建、土地等許多非鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位，本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入的大戶，但因?yàn)槭谴怪惫芾聿块T，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)法監(jiān)管。即使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行了“零戶統(tǒng)管”，也難以改變這種部門分割的局面。據(jù)蘄春縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村組和農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)中，測(cè)算到預(yù)算外資金總量相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的2倍，但實(shí)際上反映到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帳面上的，僅占50%左右，顯然絕大部分預(yù)算外資金通過垂直部門流向了上面。特別值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況越差，預(yù)算外收入越大，而這一部分收入又大都不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用（見表二）。另一方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)《預(yù)算法》執(zhí)行不嚴(yán)，人大監(jiān)督流于形式。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查和建設(shè)“政績(jī)工程”，經(jīng)常臨時(shí)增加預(yù)算支出或舉借債務(wù)，財(cái)政部門對(duì)這類增支項(xiàng)目應(yīng)接不暇；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在財(cái)政供給不足的情況下，帶頭違紀(jì)違規(guī)撈錢，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入900萬(wàn)元，財(cái)政預(yù)算安排鎮(zhèn)政府80萬(wàn)元，但該鎮(zhèn)政府全年開支了335萬(wàn)元，其差額的255萬(wàn)元，多為攤派、違規(guī)收費(fèi)和挪用專款所得，財(cái)政部門對(duì)這樣的行為已司空見慣。

表二：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年基金和預(yù)算外收入情況表單位：萬(wàn)元

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的表現(xiàn)與成因

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難簡(jiǎn)直到了無(wú)以復(fù)加的地步，“中央財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，地縣財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政哭爹喊娘。”這一民謠比較準(zhǔn)確地反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境。

㈠、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的主要表現(xiàn)

1、收入征管異常艱難。突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是收入計(jì)劃增長(zhǎng)過快，脫離稅源實(shí)際。各縣市除城關(guān)鎮(zhèn)和個(gè)別建制較大的重點(diǎn)鎮(zhèn)之外，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏較多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。但是，近幾年縣市財(cái)政收入年遞增率均在10%以上，嚴(yán)重脫離了發(fā)展速度明顯減緩的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特別是由于農(nóng)村流通資金越來越困難，糧食作價(jià)低，農(nóng)民收入少，消費(fèi)需求不旺，土地政策未解凍，因此農(nóng)業(yè)四稅相對(duì)穩(wěn)定，國(guó)稅、地稅收入增長(zhǎng)緩慢。二是減負(fù)得力和稅源分散影響征管。一方面是農(nóng)民減負(fù)力度加大，農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和屠宰稅的征管辦法逐步得以改變，農(nóng)村有40%的農(nóng)戶主要?jiǎng)诹ν獬龃蚬ぁ⒔?jīng)商，土地拋荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重，要增加稅負(fù)難上加難；另一方面，稅收征管手段比較原始落后，面對(duì)千家萬(wàn)戶征管稅費(fèi)，難度可想而知。特別是有農(nóng)民減負(fù)利劍高舉在上，財(cái)稅部門遇到抗繳、拖欠稅費(fèi)的“硬釘子”時(shí)，除了放棄別無(wú)他法，否則出了人命官司，誰(shuí)也擔(dān)當(dāng)不起。洗馬鎮(zhèn)41個(gè)村歷年欠繳稅費(fèi)480萬(wàn)元一直難以清收，2001年又發(fā)生新欠。三是債務(wù)負(fù)擔(dān)和收入泡沫影響征管。由于前幾年借貸墊稅較多和財(cái)政支出政策不到位，造成財(cái)政收入因債務(wù)抵扣大幅“縮水”。浠水縣洗馬鎮(zhèn)2001年9月前已完成為338萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)四稅任務(wù)，但實(shí)際征收的現(xiàn)金和實(shí)物只有211萬(wàn)元，占任務(wù)的62.4%。余下的部分是再不可能收起來了，因?yàn)槠渲械?20萬(wàn)元為鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款憑證抵交，77萬(wàn)元為縣財(cái)政以包干基數(shù)抵扣。

2、收支矛盾異常突出。一方面，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力小、征管難度大、成本高，指望多收多超不現(xiàn)實(shí)。另一方面，由上面出臺(tái)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行的增支政策極多。由于機(jī)構(gòu)膨脹，供給人員劇增，工資調(diào)整頻繁，教育、計(jì)生、農(nóng)業(yè)等部門的法定支出增長(zhǎng)具有剛性，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支矛盾日趨尖銳。據(jù)測(cè)算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入增長(zhǎng)與支出增長(zhǎng)的比例達(dá)到1:2.3，收入的增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上支出的增幅。在此情況下，要保教師工資上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就只有虛列收支、掛帳、欠發(fā)工資或者舉借新債了。以羅田縣匡河鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)2001年可用財(cái)力滿打滿算只有114萬(wàn)元，其中體制包干91萬(wàn)元，企業(yè)上交12萬(wàn)元，部門創(chuàng)收3萬(wàn)元，“五統(tǒng)”手續(xù)費(fèi)8萬(wàn)元；而最低支出需要192萬(wàn)元，其中干部工資132萬(wàn)元，辦公、會(huì)議、交通等各類經(jīng)費(fèi)60萬(wàn)元?！叭兆与y過年年過”，資金缺口80萬(wàn)元自然是要“再想辦法”。但值得說明的是，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年年“收支平衡”的假象后，隱藏了巨大的收支缺口，隱性赤字是普遍現(xiàn)象。

表三：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2000年財(cái)政供給和收支平衡情況表單位：人，萬(wàn)元

3、債務(wù)負(fù)擔(dān)異常沉重。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，羅田、英山兩個(gè)山區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于沿江縣市。英山鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額為3000多萬(wàn)元，羅田為1450萬(wàn)元，而沿江縣市平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債即在1000萬(wàn)元以上。洗馬鎮(zhèn)僅鎮(zhèn)政府直接負(fù)債就達(dá)1500萬(wàn)元，在全縣還算少的，目前仍以每年100萬(wàn)元以上的速度遞增。據(jù)了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成有許多方面的原因。一是政府借貸辦企業(yè)、建基地而效益不佳；二是“普九”達(dá)標(biāo)搞硬件建設(shè)；三是借貸完成稅費(fèi)上交或墊付利息；四是年終兌現(xiàn)欠發(fā)工資；五是興建街道、道路和治理江河干堤。浠水縣40多公里的長(zhǎng)江干堤加固沒有納入國(guó)家計(jì)劃，主要靠地方財(cái)政投入和向農(nóng)民集資，僅此一項(xiàng)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加負(fù)債100萬(wàn)元以上。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)檎\(yùn)轉(zhuǎn)困難而被迫借債。問題還遠(yuǎn)不止如此，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債余額巨大（見表四），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也另有債務(wù)，村組負(fù)債同樣觸目驚心。黃岡市村平債務(wù)46萬(wàn)元，羅田縣村級(jí)負(fù)債總額達(dá)1.2億元，其中僅小學(xué)樓房建設(shè)負(fù)債即占53.3%。鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)纏身，嚴(yán)重影響了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)，加劇了干群之間的矛盾，預(yù)示著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的重大危機(jī)：村里“撐”不住，鎮(zhèn)里“鎮(zhèn)”不住。

表四：部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政2000年負(fù)債余額統(tǒng)計(jì)表單位：萬(wàn)元

4、發(fā)展功能異常脆弱。要吃飯就沒有錢搞建設(shè)，要建設(shè)就只能讓工資欠帳。由于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)力安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)發(fā)展投入，無(wú)力支持生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和流通條件條件的改善，無(wú)力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力。近幾年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然搞了一些交通、城建等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，也搞了一些多種經(jīng)營(yíng)基地和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，但主要靠集資，靠借債，靠向上爭(zhēng)取?？睢Ｕ{(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出中，基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等科目都是空白。

㈡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的因由分析

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐趨緩。近兩年來，由于省市縣各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、扶貧開發(fā)和企業(yè)解困的支持力度有減弱之勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了許多困難。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展陷入困境。由于資金、設(shè)備、技術(shù)、信息、管理和市場(chǎng)等方面的原因，一些企業(yè)曇花一現(xiàn)，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中倒下；一些企業(yè)進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)”但塵埃未定，生機(jī)不旺；一些企業(yè)未能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展進(jìn)行必要的改制改組，經(jīng)濟(jì)效益較差，財(cái)稅貢獻(xiàn)率較低。二是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢。由于土地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)民科技素質(zhì)仍然較低，市場(chǎng)觀念尚未完全樹立，因此資本營(yíng)運(yùn)較少進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。許多地方種養(yǎng)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，專業(yè)化生產(chǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)難以開展，農(nóng)副產(chǎn)品賣難的問題仍然嚴(yán)重存在。羅田、英山等縣茶葉、板栗、蠶桑生產(chǎn)盡管形成了產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)化鏈條延伸不夠，加工增效困難，稅收增長(zhǎng)速度較慢。三是由于稅費(fèi)環(huán)境仍不寬松，農(nóng)民消費(fèi)能力有限，需求不足，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè)雖有發(fā)展，但與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其發(fā)展規(guī)模和速度都有很大的差距。

2、財(cái)政體制名不副實(shí)?；鶎臃从?，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制過于僵化，沒有從實(shí)際出發(fā)顧及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)穩(wěn)定的最低保障水平。尤其是財(cái)權(quán)與事權(quán)不相對(duì)應(yīng)的矛盾，體制上劃不斷增加和轉(zhuǎn)移支付嚴(yán)重不足的矛盾，進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政平衡的難度。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)有幾個(gè)問題始終想不通：一是中央和縣市一級(jí)集中財(cái)力過多，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)在收支基數(shù)的測(cè)算和上交比例的確定上，傾斜縣本級(jí)較多，相關(guān)政策的制定也完全是縣市占主動(dòng)，認(rèn)真聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見較少，這在一定程度上挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。二是既然要分灶吃飯，就應(yīng)分清收入級(jí)次和稅費(fèi)征管權(quán)限，鼓勵(lì)自謀發(fā)展，自負(fù)盈虧，自求平衡；就應(yīng)該控制一些職能部門利益的膨脹，糾正將一些屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的權(quán)限上劃的行為，改變財(cái)權(quán)在上、事權(quán)在下、財(cái)權(quán)制約事權(quán)、事權(quán)拖累財(cái)權(quán)的不正?，F(xiàn)象。三是教師工資上劃應(yīng)與分灶分稅結(jié)合起來，由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，而不能是工資來源由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，支出卻上劃，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政變成了“半邊財(cái)政”。洗馬鎮(zhèn)現(xiàn)有公辦教師450人，按現(xiàn)行體制，縣財(cái)政包干的教師人頭經(jīng)費(fèi)為229萬(wàn)元，教師工資上劃至縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放后，劃走的收入將遠(yuǎn)不止229萬(wàn)元，屆時(shí)該鎮(zhèn)財(cái)政困難將進(jìn)一步加劇。

3、支出政策脫離實(shí)際。中央出臺(tái)的一系列增支增資政策，就宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)講，這些政策對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展是效的。但是，由于黃岡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問題由來已久，要用有限的可用財(cái)力執(zhí)行這些政策是不可能的。按照目前干部教師工資人平1萬(wàn)元算賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有財(cái)力即使全部用于發(fā)工資也難保兌現(xiàn)。前兩次增資，中央通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助了65%，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍無(wú)法補(bǔ)充其余的35%部分。截止目前，還有20%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一次增資政策尚未落實(shí)，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)第二次增資政策望洋興嘆。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映，這種全國(guó)統(tǒng)一出臺(tái)、整齊劃一的工資政策，忽視了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，也與企業(yè)職工和廣大農(nóng)民的實(shí)際收入水平差距過大。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，給干部教師頻繁增資不是福音，而是給本來脆弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政火上加油。

4、機(jī)構(gòu)建制變動(dòng)頻繁。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府三年一換屆，負(fù)責(zé)人變動(dòng)頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至不到任期屆滿就發(fā)生人事變動(dòng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏總體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沒有明確的化解措施和步驟。有的發(fā)展經(jīng)濟(jì)搞急功近利、竭澤而漁，有的熱衷于搞“面子工程”，勞民傷財(cái)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人在思維方式和理財(cái)方法上既不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，又不能發(fā)揚(yáng)勤儉理財(cái)、艱苦奮斗的光榮傳統(tǒng)，盲目冒進(jìn)，什么樣的錢都敢挪、敢收、敢攤、敢借、敢欠，特別是借貸較多而還貸責(zé)任不落實(shí)，投入大而產(chǎn)出少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)象滾雪球一樣越滾越大。其次，新一輪機(jī)構(gòu)改革開始后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的力度較大，黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)減少了三分之一，浠水縣甚至減了二分之一，但由于精簡(jiǎn)分流干部難，閑置資產(chǎn)變現(xiàn)難，辦公住宿用房緊張，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)遭遇到比撤并前更多、更具體的困難。

5、自然災(zāi)害影響加劇。黃岡是個(gè)農(nóng)業(yè)大市，靠天吃飯仍占主導(dǎo)地位。1997-1999年，黃岡連年遭受特大洪澇災(zāi)害，沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗洪支出陡增，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入受到重大影響。僅1998年，沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)因外洪內(nèi)澇造成損失24億多元，使本來較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下。2000年和2001年，全市又遭受百年不遇的大旱災(zāi)，麻城、紅安等縣市塘干田裂，連人畜飲水都發(fā)生困難，因旱災(zāi)減產(chǎn)減收造成直接經(jīng)濟(jì)損失在12億元以上。

三、關(guān)于推進(jìn)財(cái)政體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困與振興的對(duì)策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問題，從現(xiàn)象上看屬于經(jīng)濟(jì)的范疇，但因其引發(fā)基層政權(quán)不穩(wěn)和其他許多社會(huì)矛盾，實(shí)際上已上升為政治問題。2001年7月15日，財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在西安召開的財(cái)政工作座談會(huì)上指出：縣鄉(xiāng)財(cái)政困難盡管是發(fā)展中遇到的困難，但不能掉以輕心。要把解決部分地區(qū)縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難問題，作為“十五”時(shí)期財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、縮小地區(qū)差距的一項(xiàng)重要任務(wù)，予以高度重視并采取切實(shí)有效措施，進(jìn)行綜合治理。要通過調(diào)整和完善省以下財(cái)政體制，縮小縣、鄉(xiāng)之間財(cái)政收入差距，緩解貧困縣、鄉(xiāng)的財(cái)政困難。對(duì)此，我們認(rèn)為，要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難問題，除了要狠抓財(cái)源建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革和縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制和財(cái)政監(jiān)督管理創(chuàng)新。

㈠、走出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可有可無(wú)”的誤區(qū)，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制創(chuàng)新的思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)五級(jí)財(cái)政管理體系中最基層的一級(jí)財(cái)政，對(duì)鞏固基層政權(quán)、保證人民群眾安居樂業(yè)具有十分重要的意義。那種認(rèn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可有可無(wú)”的說法，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制的缺陷歸究于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建立，存在著極大的片面性，必須予以澄清。一級(jí)政府要有一級(jí)財(cái)政，一方水土要養(yǎng)活一方人。我們認(rèn)為，對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的弊端，要從有利于規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性，有利于為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源，有利于把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政建設(shè)成職能齊備的一級(jí)實(shí)體財(cái)政等角度出發(fā)，狠抓調(diào)整與創(chuàng)新，首先，要改變“雙軌制”的運(yùn)行方式，按照分灶吃飯、分級(jí)分稅的原則，科學(xué)規(guī)范、易于操作的原則，傾斜弱者、兼顧縣鄉(xiāng)兩級(jí)利益的原則，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，真正體現(xiàn)鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理，鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，實(shí)行完整意義上的分稅制財(cái)政管理體制；其次，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展和政權(quán)體制變化，按照相對(duì)穩(wěn)定和適時(shí)調(diào)整相結(jié)合的原則，體制期限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆相一致的原則，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓發(fā)展增收、抓改革節(jié)支的積極性與創(chuàng)造性。

㈡、正視“地方稅層層分享”的問題，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的當(dāng)家稅種，建立完善的地方稅體系。要按照分灶、分稅的原則，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分稅收層層分享、層層集中的做法，建立相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收體系，把屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入以及有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的稅種作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的固定收入，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有自己的當(dāng)家稅種，以此激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從長(zhǎng)計(jì)議、培植稅源和自求平衡，提高保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)支出需要的能力。我們建議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入應(yīng)包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、契稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)企業(yè)所得稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、車船牌照使用稅、屠宰稅等，對(duì)其他與中央和省市縣共享稅種，應(yīng)盡量提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)留用比例，原則上留用部分應(yīng)在50%—80%。其他設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣級(jí)及縣級(jí)以上的企業(yè)稅收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要分享一定的比例。可以想見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政固定收入劃定以后，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、土地增值稅、耕地占用稅和營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅種將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)資本營(yíng)運(yùn)，可以較好地建立起穩(wěn)固的收入體系。

㈢、科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的體制模式，合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)，劃分收支范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，關(guān)系到中央和地方各級(jí)政府的利益調(diào)整，而且必須通過立法、司法、執(zhí)法和行政等多種手段予以實(shí)施。我們認(rèn)為，中央和省市縣各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該享有的財(cái)權(quán)要予以充分保障，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)予以明確劃分，徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)利相背離的問題，將面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層和適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的人、財(cái)、物權(quán)下放，真正做到鄉(xiāng)人鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦，從根本上強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基本職能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與事業(yè)進(jìn)步。在管理模式上，應(yīng)根據(jù)因地制宜、靈活機(jī)動(dòng)的原則，在劃分稅種、核定收支的基礎(chǔ)上，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、不同發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別實(shí)行定額上交、遞增上交、定額補(bǔ)貼、遞減補(bǔ)貼和自負(fù)盈虧的政策；在人事管理上，要打破部門利益至上、條塊分割管理的格局，對(duì)那些本該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的部門，要全方位下放機(jī)構(gòu)、人事管理權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正成為一級(jí)實(shí)體政府；在預(yù)算管理上，要保持財(cái)政資金的完整性，堅(jiān)決將各單位的預(yù)算外資金全額納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算，統(tǒng)籌分配，規(guī)范管理；在支出范圍上，要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)的社會(huì)管理、公共服務(wù)和收入征管、宏觀調(diào)控等方面的職能，重點(diǎn)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部教師工資和行政、政法、文化、衛(wèi)生、農(nóng)林水及其他各項(xiàng)事業(yè)支出，以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)支出。對(duì)基礎(chǔ)教育和一些跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，則應(yīng)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和縣以上各級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的范圍。

㈣、著力轉(zhuǎn)換理財(cái)觀念，推進(jìn)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政框架。一是要按照一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算的要求，統(tǒng)籌政府財(cái)力，建立獨(dú)立完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算體系，把土地、城建、治安、計(jì)劃生育等各個(gè)部門取得的罰沒收入和行政性收費(fèi)全額納入財(cái)政管理。二是要樹立集約理財(cái)?shù)挠^念，全面推行部門預(yù)算、政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。通過規(guī)范部門預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算的編制程序，細(xì)化編制內(nèi)容，接受人大監(jiān)督，實(shí)行財(cái)會(huì)集中核算，使財(cái)政預(yù)算分配趨于透明，政府消費(fèi)行為趨于規(guī)范，資金運(yùn)行限定在國(guó)庫(kù)單一帳戶這個(gè)唯一渠道。三是要按照小政府、大社會(huì)和隊(duì)伍精干、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的要求，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，大力壓縮財(cái)政供給編制，保持在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)及下屬部門人員編制總數(shù)的穩(wěn)定，從而節(jié)減人頭經(jīng)費(fèi)和行政管理經(jīng)費(fèi)。四是要根據(jù)公共財(cái)政的基本職能，大力調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的供給范圍和支出結(jié)構(gòu)，在保證工資發(fā)放和政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，逐步增加對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)、教育、科技等方面的投入，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。同時(shí)，要逐步創(chuàng)造條件，將應(yīng)由社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)投入責(zé)任的非公益性事業(yè)單位，剝離出財(cái)政供給的范圍。

㈤、按照精兵簡(jiǎn)政、減負(fù)增效的原則，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的健康運(yùn)行創(chuàng)造條件。一是要鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成果，大力裁減財(cái)政供給人員，推進(jìn)人事管理體制改革。重點(diǎn)是通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，下放“七站八所”以及垂直部門的管理權(quán)限，歸并相近相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)總數(shù)和財(cái)政供給人數(shù)的同步減少；通過加大中小學(xué)校結(jié)構(gòu)布局調(diào)整的力度，嚴(yán)格教師資格管理，確定合理的師生比例，減少教輔人員和后勤服務(wù)人員。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加財(cái)政供給人員，應(yīng)在不超過編制總數(shù)的前提下，實(shí)行逢進(jìn)必考、公開選拔，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政供給人員數(shù)量和質(zhì)量的源頭控制。二是要大力推進(jìn)財(cái)稅征管體制改革，優(yōu)化征管秩序。我們建議，針對(duì)目前財(cái)稅機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的一些矛盾和問題，應(yīng)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、地稅機(jī)構(gòu)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、合署辦公、分別管理”的征管模式，以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與稅務(wù)部門之間的工作協(xié)調(diào)，優(yōu)化財(cái)稅部門依法征管的環(huán)境，進(jìn)一步降低征管成本，提高征管效益。三是要大力推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，逐步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、企業(yè)職工和廣大農(nóng)民納入社會(huì)保障的范疇，妥善解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、企業(yè)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救濟(jì)、退休工資發(fā)放和最低生活水平保障的問題。

㈥、按照區(qū)分來源、分別負(fù)擔(dān)的要求，合理化解鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)是目前困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行的一個(gè)核心問題，特別是在加大治亂減負(fù)力度和即將推行農(nóng)村稅費(fèi)改革的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解更加迫切，也更加困難。如果化債消腫工作沒有做好，就會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，引發(fā)財(cái)政危機(jī)，造成惡性循環(huán)。我們認(rèn)為，化解債務(wù)應(yīng)從四個(gè)方面著手：一是要依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，全面核查清理債務(wù)，區(qū)分情況，落實(shí)償債責(zé)任和途徑，列出化債時(shí)間表，增強(qiáng)還債還貸的計(jì)劃性和主動(dòng)性。要發(fā)動(dòng)干部集思廣益，采取企業(yè)破產(chǎn)清算、受益對(duì)象承擔(dān)、拍賣資產(chǎn)抵償、清理“三角”關(guān)系、高息借貸掛息、安排?？顨w還、強(qiáng)制節(jié)支還債和呈請(qǐng)上級(jí)豁免等多種辦法，分輕重緩急，以付息為主、還本為輔，逐年清償債務(wù)，防止債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為財(cái)政短收和墊付風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政平衡和政權(quán)穩(wěn)定。二是要正確處理農(nóng)民減負(fù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債的矛盾，依法依規(guī)大力組織清收稅費(fèi)欠帳。要根據(jù)數(shù)額大小和農(nóng)民實(shí)際承受能力，制訂清欠計(jì)劃，分期分批抓落實(shí)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核要把任期內(nèi)化解債務(wù)情況作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，并進(jìn)行嚴(yán)格的離任審計(jì)，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財(cái)政部門盲目舉債和為企業(yè)、個(gè)人擔(dān)保。四是要加強(qiáng)新借債務(wù)的管理，切實(shí)增強(qiáng)新建項(xiàng)目和受益單位的償債意識(shí)，建立還貸準(zhǔn)備金，完善責(zé)權(quán)利和借用還相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制，確保不給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增加新的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對(duì)政府舉債建設(shè)的公益性項(xiàng)目，也要落實(shí)項(xiàng)目資金和工程質(zhì)量終身追究責(zé)任制，實(shí)行跟蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)違紀(jì)問題，要及時(shí)、堅(jiān)決地追究責(zé)任。

㈦建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，傾斜貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓農(nóng)村休養(yǎng)生息。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、扶貧攻堅(jiān)任務(wù)較重、歷年積存?zhèn)鶆?wù)較多而且抗拒自然災(zāi)害能力較弱的實(shí)際，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)考慮加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（尤其是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)移支付的力度，在出臺(tái)增資補(bǔ)貼政策時(shí)應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)傾斜照顧。我們建議，中央在集中地方財(cái)力時(shí)應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)排除在外，至少應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付將鄉(xiāng)鎮(zhèn)上劃的兩稅全額返還經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債較重、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的情況下，中央應(yīng)考慮出臺(tái)政策豁免鄉(xiāng)鎮(zhèn)因農(nóng)村基金會(huì)兌現(xiàn)而舉借的債務(wù)。縣市本級(jí)財(cái)政也應(yīng)以自給為目標(biāo)，逐步削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制上交。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的調(diào)控，應(yīng)通過科學(xué)合理地確定收支基數(shù)，著重解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)力不均衡問題。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付可引入獎(jiǎng)懲機(jī)制和有償使用機(jī)制，避免出現(xiàn)“會(huì)哭的孩子有奶吃”的不正?，F(xiàn)象，以充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源節(jié)流的積極性，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自求平衡的能力。

㈧、真正建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)庫(kù)，推行國(guó)庫(kù)集中收付制度。一級(jí)財(cái)政，必須有一級(jí)國(guó)庫(kù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政獨(dú)立運(yùn)行和行使財(cái)權(quán)的必要條件，可以起到“聚財(cái)渠”的作用。因此，必須根據(jù)《預(yù)算法》和《國(guó)家金庫(kù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，推行國(guó)庫(kù)集中收付制度。財(cái)稅部門收繳的各項(xiàng)稅費(fèi)款項(xiàng)必須及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，嚴(yán)禁滯留、挪用和坐支。國(guó)庫(kù)資金除用于撥付預(yù)算安排的支出，經(jīng)由財(cái)會(huì)集中核算中心直達(dá)個(gè)人工資帳戶或政府采購(gòu)供應(yīng)商、勞務(wù)提供者之外，不得用于其他任何方面的開支；要規(guī)范國(guó)庫(kù)日常管理，理順財(cái)稅庫(kù)之間的業(yè)務(wù)往來關(guān)系，準(zhǔn)確辦理庫(kù)款的留成、報(bào)解、上劃及結(jié)帳工作，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金安全、有效地運(yùn)行。

㈨、進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，強(qiáng)化預(yù)算約束和依法征管。一是要大力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃與征管部門收入任務(wù)之間的矛盾，強(qiáng)化依法征管，避免收入空轉(zhuǎn)。通過建立財(cái)稅聯(lián)系會(huì)制度，合理測(cè)算和分解收入征管任務(wù)，落實(shí)收入目標(biāo)責(zé)任制，確保收入目標(biāo)與預(yù)算計(jì)劃的一致性，避免年終因國(guó)稅、地稅部門短收而使財(cái)政決算虛列收支；通過建立工商各稅、車船稅、屠宰稅和農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等主體稅源的分類臺(tái)賬，實(shí)行戶籍化動(dòng)態(tài)管理，全面掌握稅源情況，增強(qiáng)征管工作的主動(dòng)性；通過建立鄉(xiāng)村兩級(jí)稅收征管網(wǎng)絡(luò)和協(xié)稅護(hù)稅組織，加大稽查力度，有效遏制偷稅、漏稅、抗稅、欠稅和借稅、墊稅、挖稅、轉(zhuǎn)稅等違法違規(guī)行為，防止收入流失和收入虛假。二是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限與黨政領(lǐng)導(dǎo)投資決策行為隨意的矛盾，加強(qiáng)預(yù)算約束和人大監(jiān)督。在收支包干基數(shù)下達(dá)以后，財(cái)政部門要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的年度預(yù)算嚴(yán)格管理收支，并將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果逐月公開，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)動(dòng)議的支出項(xiàng)目，要報(bào)經(jīng)人大審議并在機(jī)動(dòng)財(cái)力或超收財(cái)力中安排，否則應(yīng)不予辦理，以確保收支平衡。三是要加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)控，進(jìn)一步理順財(cái)經(jīng)秩序。在對(duì)各行政事業(yè)單位實(shí)行零戶統(tǒng)管或財(cái)會(huì)集中核算之后，仍要防止單位設(shè)置小金庫(kù)，隱匿收入，自收自支，逃避財(cái)政監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督。