縣鄉(xiāng)財政體制改革管理
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孔子的學(xué)生曾子在《大學(xué)》中：“生財有大道，生之者眾，食之者寡，為之者疾，用之者舒，則財恒足矣”2,說的是生財自有正大的道理，在職的官吏人數(shù)不多，耗費財政費用的人就少，國家采用量入為出的財政原則，國庫的儲蓄就可豐盈，財用也富裕不竭。因此，完善縣鄉(xiāng)財政體制改革，建立比較符合實際、比較規(guī)范、比較科學(xué)的財政體制是重要的一環(huán)。按照公共支出均等的要求，保證縣鄉(xiāng)財政基本支出需要，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間基本公共服務(wù)能力的差距，針對此目標(biāo)筆者提出以下對策建議。
（一）合理界定地方政府間事權(quán)范圍，劃分政府間財政支出責(zé)任
強化政府公共服務(wù)功能，是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀的一個重要著眼點。作為履行公共服務(wù)職能的一個重要手段，財政收支活動要致力于推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)；公共財政和公共服務(wù)型政府一脈相承，公共財政制度建設(shè)有利于推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)；財政政策是推進(jìn)公共財政制度和公共服務(wù)型政府建設(shè)的先導(dǎo)，要通過調(diào)整完善包括財政支出、財政收入、財政體制等方面的政策，推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)3。從體制層面上研究界定縣鄉(xiāng)級政府的財政支出責(zé)任，優(yōu)化配置財政資源，從而有效緩解縣鄉(xiāng)財政緊張的局面。地方政府間事權(quán)的界定，涉及政府工作的各個方面，同時有相當(dāng)一部分涉及到從中央到地方不同層級，先將重點事權(quán)在各級政府間進(jìn)行配置劃分，在著重分析縣級相關(guān)財政支出應(yīng)占多大比例適宜。
第一，合理劃分農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)在各級政府間的配置。農(nóng)村義務(wù)教育在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全面性的重要作用。為從理順機制入手解決制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費投入等問題，促進(jìn)教育公平和社會公平，提高全民族素質(zhì)和農(nóng)村發(fā)展能力，按照國務(wù)院有關(guān)政策要求，國家決定從2006年起首先從西部省份開始在全國進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革。一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費，對貧困家庭免費提供教科書，并補助寄宿生生活費。二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平。三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制。四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機制。農(nóng)村義務(wù)教育階段面學(xué)雜費所需資金，農(nóng)村中小學(xué)教師工資性支出、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整和危房改造資金，實行中央、省、市、縣四級共同負(fù)擔(dān)的辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一般不再負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育支出。由中央和地方分別負(fù)擔(dān)，建議對一般財政狀況的縣級市，中央、省、市、縣分擔(dān)比例為6：2：1：1為宜。建議教育布局的調(diào)整要立足現(xiàn)在、著眼未來，要綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況，以及農(nóng)村人口將大量轉(zhuǎn)入城市等現(xiàn)實因素，科學(xué)規(guī)劃，因地制宜的搞好機構(gòu)性調(diào)整，并盡可能的將學(xué)校向城市和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)集聚。應(yīng)允許和鼓勵農(nóng)民選擇學(xué)校，送子女進(jìn)入城市求學(xué)，這可以作為義務(wù)教育的一種輔助手段。
第二，合理進(jìn)行社會保障事權(quán)在縣鄉(xiāng)級政府間配置。社會保障是地方政府所面臨的普遍問題，尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，穩(wěn)定與發(fā)展已成為政府職能最主要的方面，應(yīng)考慮改革與轉(zhuǎn)軌對社會保障規(guī)模、范圍的重要影響。統(tǒng)籌推進(jìn)基本養(yǎng)老、企業(yè)補充養(yǎng)老和個人儲蓄性養(yǎng)老保險體制改革，最后解決轉(zhuǎn)軌過程中成本和征繳問題，完善失業(yè)保險制度，擴(kuò)大覆蓋面。市場調(diào)節(jié)無法提供良好的衛(wèi)生保健服務(wù)，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，堅持統(tǒng)籌結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保模式，將基本醫(yī)保制度擴(kuò)大到所有城鎮(zhèn)居民。政府將為全民提供最基本的衛(wèi)生保健服務(wù)，并計劃在2010年之前將這一體制推廣到全國，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)民合作醫(yī)療和貧困農(nóng)民醫(yī)療救助制度?？h級負(fù)責(zé)執(zhí)行本管轄區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障、對收入的稅收調(diào)節(jié)等勞動和社會保障管理；負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的自然災(zāi)害預(yù)防、抗御與救濟(jì)等民政管理；按屬地原則負(fù)責(zé)在中央規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)、運行機制和籌資方式下公費醫(yī)療及醫(yī)療保險的集體管理，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)傳染病及瘟疫防治管理，負(fù)責(zé)本轄區(qū)衛(wèi)生規(guī)劃的實施，按照隸屬關(guān)系分工負(fù)責(zé)實施公益性醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村飲水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的組織實施和初級醫(yī)師資格認(rèn)定，并負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)指導(dǎo)監(jiān)督。對養(yǎng)老及失業(yè)保險所需資金，由于關(guān)系到被保障對象的基本生活來源而且所需資金數(shù)額巨大，應(yīng)該為中央、省、市、縣共同承擔(dān)的責(zé)任。醫(yī)療保險、工傷保險等可由省市兩級共同承擔(dān)。與此同時，應(yīng)進(jìn)一步增加對農(nóng)村醫(yī)療的投入。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造支出可由縣以上地方政府共同承擔(dān)，以省、市縣為主。
第三，合理進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)在縣鄉(xiāng)級政府間配置。集體組織實施小型農(nóng)田水利、水土保持、正常防汛、農(nóng)技推廣、農(nóng)田基建、扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等有很大區(qū)域性而外溢性較小的一般農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理責(zé)權(quán)；通過提供公共設(shè)施、外部環(huán)境等市場建設(shè)保障條件來保證本轄區(qū)內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過財政政策引導(dǎo)其發(fā)展，通過貼息、擔(dān)保等方式，鼓勵其發(fā)展；充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，支持本轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，承擔(dān)縣、鄉(xiāng)、村道的交通道路建設(shè)和維護(hù)等責(zé)權(quán)；承擔(dān)本區(qū)域、流域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)管理責(zé)權(quán)；承擔(dān)國家資源開發(fā)政策的集體執(zhí)行與一般管理監(jiān)督責(zé)權(quán)。要確保對農(nóng)業(yè)項目的投入，就要整合支農(nóng)資金，以地方和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺，將中央、省、市財政預(yù)算安排下?lián)艿闹мr(nóng)資金與地方財政、農(nóng)口部門安排的支農(nóng)資金集中起來，捆綁使用，集中財力辦大事。對農(nóng)業(yè)的專項投入應(yīng)堅持“總量增加，上下結(jié)合，部門對口，集中投入”的總體原則，具體講，由縣級農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，與同級財政部門結(jié)合，確定支持農(nóng)業(yè)發(fā)展項目規(guī)劃，逐級上報到省級農(nóng)業(yè)主管部門，省級農(nóng)業(yè)主管部門結(jié)合全省農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，對項目進(jìn)行初步整合，確定一家牽頭部門，在部門內(nèi)部建立農(nóng)業(yè)發(fā)展項目部。在編制年度預(yù)算時，由省級財政部門與省農(nóng)業(yè)主管部門結(jié)合，確定年度支持的具體項目。項目預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后，及時下達(dá)到市縣財政部門，確保除防汛、抗旱等不可預(yù)見的災(zāi)情外，農(nóng)業(yè)項目確定一項，建成一項，見效一項。整合支農(nóng)資金有利于公共財政資源合理配置，發(fā)揮支農(nóng)資金的整體效益，更好的緩解農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金供需矛盾，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。
（二）進(jìn)一步完善縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制財政體制，從制度上確保縣級政府事權(quán)與財權(quán)的對接
在分稅制體制框架下，各級政府的事權(quán)（合理界定各級政府適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界）----財權(quán)（在各財政層級上匹配與各級政府事權(quán)相呼應(yīng)的稅基，以及在統(tǒng)一稅政格局中適當(dāng)安排各地的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費權(quán)等）----財力的配置，可望得到一種與市場經(jīng)濟(jì)邏輯貫通、順理成章的安排4。一是要確定合理的稅收返還辦法。原非稅制財政體制中的體制補助基數(shù)和體制上解基數(shù)是1993年制定的，隨著經(jīng)濟(jì)與社會各項事業(yè)發(fā)展，以與目前各地的實際財力狀況不相適應(yīng)，因此建議取消原體制補助和上解，對困難地區(qū)實行以獎代補，充分調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。改變“兩稅”稅收返還計算方法，實行超出技術(shù)部分按增量分成，這樣既可以保證地方財力與收入的同步增長，同時也與所得稅改革方案一致。二是應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。所得稅分享改革后，中央和省以下級財力進(jìn)一步增強，有必要進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國還沒有涉及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律，《預(yù)算法》也沒有相關(guān)條款，在很大程度上影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性。要改變我國財政轉(zhuǎn)移支付制度實施過程中因其不夠規(guī)范而導(dǎo)致的一些弊端，應(yīng)從以下幾個方面采取措施：（1）要對現(xiàn)行中央專項撥款進(jìn)行合理分類，簡化和歸并過多的專項撥款種類，盡快改進(jìn)撥款辦法，引入“因素法”，增加透明度，以提高專項撥款的科學(xué)性、公正性和效益性。同時要對專項撥款中能打入下級結(jié)算體制基數(shù)的一律打入體制基數(shù)，提高專項轉(zhuǎn)移支付的綜合效益，從制度上杜絕不規(guī)范爭取資金過程中存在的腐敗現(xiàn)象。（2）要適當(dāng)加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，減少對下級財政支出的政策干預(yù)和直接領(lǐng)導(dǎo)，給基層政府更大的自主權(quán)，用于解決其他公共服務(wù)項目的缺口問題，更好地在財政體制中體現(xiàn)民主。同時要增強一般轉(zhuǎn)移支付的測算和分配的科學(xué)性，以便提高財政管理體制的整體性和綜合性。（3）要提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化、均等化水平，解決歷史遺留下來的基數(shù)不平等問題。要淡化基數(shù)影響，逐步取消稅收返還、基數(shù)返還、體制補助等?！凹鹊美妗钡牟黄降日撸瑥钠瘘c上矯正偏差。（4）要對貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)在轉(zhuǎn)移支付上給予更大的照顧和傾斜，確?？h鄉(xiāng)政權(quán)機關(guān)正常運轉(zhuǎn)所需最低限度的經(jīng)費，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政權(quán)機關(guān)辦公經(jīng)費分配上的嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象。（5）要盡快建立政府支出評價體系，科學(xué)評價政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上級財政補助愈多的不合理現(xiàn)象，維護(hù)轉(zhuǎn)移支付的公正性和合理性。與此同時，還要注重轉(zhuǎn)移支付制度的立法工作，用法律手段保障轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。三是合理確定縣級政府的事權(quán)和財權(quán)，實現(xiàn)縣級政府的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。在目前中央和省集中了主體稅種及增量的分稅制財政體制下，對一些涉及國計民生的公共財政支出也應(yīng)由國家和省負(fù)擔(dān)，按照責(zé)權(quán)利相對等的原則，對近年來上劃到省級管理的地稅、工商、計量和質(zhì)量檢驗、藥品監(jiān)督等部門的一些經(jīng)費，不應(yīng)再由縣級財政負(fù)擔(dān)，應(yīng)劃入省級財政支出范圍。在進(jìn)一步研究確定各級政府間財政支出責(zé)任的前提下，按照責(zé)權(quán)利相對等的原則相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行財政體制，并以法律、法規(guī)的形式固定下來，以保持政策的連續(xù)性，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財源的積極性。四是改變部分基金收支的管理辦法，這部分基金收入涉及文化建設(shè)事業(yè)費、公路養(yǎng)路費等。這些收入由基層部門征收，全部上繳省，由省部門負(fù)責(zé)支出管理。鑒于相應(yīng)的財政支出責(zé)任只要在縣市一級，因此應(yīng)下放相關(guān)的財權(quán)和事權(quán)，如養(yǎng)路費，應(yīng)改革目前的公路建設(shè)體制，實行由省統(tǒng)一規(guī)劃，由市縣負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)與維護(hù)的辦法，養(yǎng)路費的大部分應(yīng)留給基層政府。
（三）積極推行省直管縣財政體制
實行省直管縣財政體制是進(jìn)一步明確中央和省級政府責(zé)任，發(fā)揮省級政府的區(qū)域財力調(diào)節(jié)作用，緩解縣鄉(xiāng)財政困難、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大措施。一是財政體制可以不必要與行政體制相配套，在我國地方行政管理層次中，可以設(shè)立省、縣二級財政體制。二是明晰事權(quán)，進(jìn)一步理順省與市、省與縣、市與縣的財政關(guān)系，按照凡屬于國家事務(wù)的事權(quán)，劃歸中央級，屬于省事務(wù)的，劃歸省級，屬于市縣事務(wù)的，劃歸市縣級的原則，確立三級政府的事權(quán)體系。在理順省與縣的關(guān)系上，主要應(yīng)解決省如何帶動縣更好發(fā)展的問題。省要為縣級財政提供更多的服務(wù)，因地制宜地制定發(fā)展政策，逐步解決體制遺留問題，改善縣的發(fā)展環(huán)境?？h要堅持自力更生為主，爭取省財政幫助解決突發(fā)問題，加快鄉(xiāng)財縣管步伐，逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理層次，整合縣鄉(xiāng)財力資源。三是通過財政體制的“扁平化”漸進(jìn)帶動行政體制的“扁平化”。財政管理體制的“扁平化”主要體現(xiàn)在以推行省直接管縣為核心的省以下財政管理體制減少層級的創(chuàng)新。四是財政公開，建立公開透明的財政管理體制。建立各項資金分配管理制度，正確處理效率與公平的關(guān)系，對各項財政資金的分配方案，省財政應(yīng)對市、縣公開，對分配結(jié)果不公正的，省財政應(yīng)及時作出調(diào)整。五是修訂相關(guān)的法律制度，在試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，修訂相關(guān)法律，完善相關(guān)制度，鞏固省直管縣財政體制的改革成果。
（四）不斷深化“鄉(xiāng)財縣管”改革
“鄉(xiāng)財縣管”是縣鄉(xiāng)財政體制改革的重要組成部分，也是擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境、規(guī)范和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的一項重要舉措。洛南縣自2004年在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施這一改革以來，通過清理賬戶、清理票據(jù)、清理債務(wù)和清理財政供給人員，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，在“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”和緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等方面取得了明顯成效。但目前仍存在著一些亟待解決的問題，如對一些違規(guī)操作缺乏監(jiān)督制約措施、清理賬戶未完全到位、改革的基礎(chǔ)工作急需加強等薄弱環(huán)節(jié)，在很大程度上影響了“鄉(xiāng)財縣管”改革初衷的實現(xiàn)。針對存在問題，一是要進(jìn)一步強化對違規(guī)操作的監(jiān)督、制約措施，逐步規(guī)范操作程序，不斷提高管理水平。二是要建立查處私設(shè)賬戶的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過設(shè)立舉報箱、舉報電話等手段，在廣泛接受社會各界監(jiān)督的同時，建立嚴(yán)厲的懲戒機制，確保改革沿著正確的軌道運行。三是要夯實“鄉(xiāng)財縣管”基礎(chǔ)工作，建立健全各項規(guī)章制度，不斷提高自動化辦公水平，加強人員培訓(xùn)工作，及時妥善地解決改革工作中出現(xiàn)的各類問題。
（五）逐步完善稅收征管體制
目前我國在稅收征管上國稅、地稅、財政三足鼎立的征管格局，不僅加大了稅收的征管成本，而且在某些方面一定程度上引起了經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂和腐敗現(xiàn)象的滋長。要改變目前這種狀況，筆者認(rèn)為，一是要理順地稅部門管理體制，由于地方稅收的地方屬性，不具有與高層政府或其他區(qū)域的公共性或外溢性，因此可以考慮取消地稅部門的“條條管理”機制，劃歸地方政府全權(quán)管理，促進(jìn)稅收征管與財政管理相融合，有效避免基層地稅部門在稅收問題上向當(dāng)?shù)卣疇幦〔划?dāng)“優(yōu)惠政策”的現(xiàn)象發(fā)生。二是為了切實降低稅收征管成本，建議成立地方財稅局，一套班子，兩塊牌子，財政部門與地稅部門合署辦公，統(tǒng)管當(dāng)?shù)氐呢斦偷胤蕉愂展ぷ?。目前，我國浙江、寧波、上海等地在實行財稅合并方面已取得了成功?jīng)驗，強化了財政預(yù)算管理，壓縮了稅收征管成本，提高了地方政府的宏觀調(diào)控能力，這些都為我們提供了前車可借之鑒。三是針對當(dāng)前一些基層地稅部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間稅收歸屬劃分上的隨意性及失廉行為，以及一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財政收入任務(wù)向基層地稅部門拉稅、買稅的不正?，F(xiàn)象，可在當(dāng)前撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅所，統(tǒng)管當(dāng)?shù)氐呢敹惞ぷ?，以?guī)范財稅管理，堵塞稅收流失，消除部門間經(jīng)費供給水平的不平衡及一些腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
（六）建立財政體制運行的監(jiān)測、調(diào)整與制約機制
分稅制財政體制改革運行以來，由于缺乏行之有效的監(jiān)測、反饋、調(diào)整與制約機制，不僅使體制運行中存在的一些問題長期得不到解決，而且造成了改革成效的大打折扣。如分稅制財政體制運行中存在的縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財權(quán)高度不對稱、轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范等問題的存在及其所造成的負(fù)面影響，都在很大程度上影響了改革的進(jìn)程及效果。另如一些在實踐中明顯失于合理與公平的個別硬性支出增長指標(biāo)，一增再增，盡管其不合理性越來越明顯，盡管基層反映強烈，但一直沒有任何一個部門作出明確答復(fù)，不僅使一些地方政府的有關(guān)部門為完成任務(wù)迫于無奈而紛紛造假，也使黨的政策的嚴(yán)肅性受到威脅。因此，為了確保分稅制財政體制改革順利有序地運行，擴(kuò)大已有成果，解決存在問題，建議高層政府建立和完善財政體制運行的監(jiān)測機制和下級政府向上級政府的訴求機制，及時糾正和調(diào)整現(xiàn)行財政體制運行中的弊端及不合理因素，同時建立健全財政體制運行中的監(jiān)督制約機制，確保分稅制財政體制改革沿著預(yù)定的軌道順利前行。
二、縣鄉(xiāng)財政體制改革的幾個重點問題
從財政的角度考慮，在增大投入的同時，如何從事業(yè)發(fā)展的角度完整設(shè)計、細(xì)化事權(quán)關(guān)系，形成各級財政間的合理分擔(dān)，并在此基礎(chǔ)上對財權(quán)進(jìn)行相應(yīng)匹配，使一些現(xiàn)行的政策安排內(nèi)化為體制性安排，是一個比單純增加財政投入更為重要的問題，也是發(fā)展好各項事業(yè)的根本保證。沒有體現(xiàn)保障的投入，是不可能持續(xù)和有效的，也無法維持事業(yè)的長期發(fā)展。這種財權(quán)與事權(quán)安排亟待解決的問題包括兩個層次：一是確定財政行為的基礎(chǔ)，從而衍生出財政職能和相應(yīng)的財權(quán)與事權(quán)的整體安排。即根據(jù)效率的要求，政府與市場都只做自己應(yīng)該做并且有能力做好的事情，從而形成對各級財政的整體安排，形成財政分級的基礎(chǔ)。如教育類的公共事業(yè)應(yīng)根據(jù)其公共性和重要性的不同區(qū)分為義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等，然后將有限的財力首先確定在公共性和重要性最明顯的義務(wù)教育領(lǐng)域，從而形成對財政資源的整體安排。二是從事業(yè)發(fā)展的角度對各級財政的事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行劃分。即根據(jù)效率的要求，凡是下級政府能夠有效處理的事務(wù)就交給下一級政府，并安排相應(yīng)的財力；主要在基層發(fā)展的事業(yè)，如農(nóng)村義務(wù)教育，需要由基層承擔(dān)具體的管理、實施責(zé)任，但財力需要由各級財政根據(jù)公平的原則和監(jiān)督的有效性進(jìn)行分擔(dān)。按照這樣的思路，我們需要對近年來實施的用于農(nóng)村的過渡性政策進(jìn)行一個較為全面的分析與評價，并逐步明確、規(guī)范地將其納入體制中，由各級財政共同加以保障1。
（一）理順財政資源配置關(guān)系，支持和鼓勵縣鄉(xiāng)政府增加收入。一是按照公共財政要求，合理劃分財政收入分享比例，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。省以下各級政府間財政收入的劃分要明確、合理和規(guī)范。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收支平衡情況，將適當(dāng)稅種的主要收入留給縣鄉(xiāng)或提高縣鄉(xiāng)分享比例，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。二是為縣域內(nèi)各類市場主體的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，創(chuàng)造更加規(guī)范、公平、開放的外部環(huán)境。積極引導(dǎo)社會資本和民間資本發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持糧食生產(chǎn)，扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭項目等政策措施，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是加大轉(zhuǎn)移支付力度，不斷增強財力薄弱地區(qū)的財政保障能力。
（二）正確處理縣鄉(xiāng)財政體制改革中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。財政的集權(quán)與分權(quán)，是正確劃分財政分配層次的問題。盡管財政分權(quán)在調(diào)動基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入積極性方面有一定好處，但是，當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給明顯不足、以及縣鄉(xiāng)財政困難的重要原因，就是財政分配層次過多，省以下分稅制財政體制改革沒有從根本上解決這類問題，財權(quán)和財力過多地逐級向上集中，加之財政分配層次過多，財權(quán)和財力與本級次經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)不對稱。當(dāng)政府間財權(quán)和財力在各層級之間層層集中時，到最底層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)所剩無幾。根據(jù)陜西省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多的實際情況，適當(dāng)?shù)呢斦瘷?quán)非常必要，尤其在當(dāng)前全省農(nóng)村公共支出需求很大的情況下，財政必要的集權(quán)才能解決農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供問題。目前農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等公共需求的財政支出不斷擴(kuò)大，財政分配結(jié)構(gòu)應(yīng)向上一級政府調(diào)整，集中財力辦大事，只有集中財力才能辦大事。既要適當(dāng)減少財政分配層次，從現(xiàn)在的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個層次，減少為中央、省和縣市三個層級，提高財政資源分配效果。目前，省直接管縣和鄉(xiāng)財縣管試點的成功實踐表明，實行中央、省、縣（市）三級財政管理體制，是切實可行的解決集權(quán)與分權(quán)最佳方案，省財政直接管縣（市）不再與省轄市發(fā)生財政分配關(guān)系，直接對省進(jìn)行各種繳納和結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分兩種情況，一是“鄉(xiāng)財縣管”財政管理體制。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、全部財政收入、自由財力達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“收支統(tǒng)管、分戶核算、超收獎勵、節(jié)支留用、鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理體制，在條件成熟時直接作為縣財政的派出機構(gòu)。二是分稅制財政管理體制。對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、全部財政收入超過500萬元、可用財力在200萬元以上實力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，實行“劃分稅種、核定收支、定額補助（或上解）、自求平衡”的分稅制財政管理體制。
（三）合理設(shè)置縣鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)（以下簡稱事權(quán)），界定縣鄉(xiāng)財政支出責(zé)任。政府彌補市場機制在資源配置方面的缺陷，為滿足社會公共需要的公共物品和服務(wù)。由于公共財政是建立在政府提供公共服務(wù)以彌補市場缺陷和糾正市場失效的需要上，
因而提供公共服務(wù)則是其首要任務(wù)，在決定了應(yīng)提供的公共服務(wù)項目之后，相應(yīng)決定應(yīng)有多大規(guī)模的公共支出。一是政府監(jiān)視權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分相對滯后。目前，除大型公共工程項目、特大自然災(zāi)害和病蟲害防治等由中央政府承擔(dān)外，其他事權(quán)基本按行政隸屬關(guān)系劃分。如需要劃清各級政府保證工資發(fā)放上的財政支出責(zé)任，現(xiàn)在情況是全國必須執(zhí)行國家統(tǒng)一工資政策，統(tǒng)籌使用本級財力，保證本級的工資支出。由于省以下各級政府的事權(quán)沒有明確的劃分，有些社會事務(wù)由多級政府共同承擔(dān)，造成政府間職責(zé)不明，也容易形成基本事權(quán)的下移。近年來，如工商管理、計量和質(zhì)量檢驗、煙草、藥品監(jiān)督等，移交由省直部門統(tǒng)一管理，在一些基本管理權(quán)限上劃的同時，一些相關(guān)的支出卻劃歸縣級，實行由縣級財政定額上解財力的辦法，從而形成基本事權(quán)的下移。二是縣級政府事權(quán)與財權(quán)的不匹配，在一定程度上加大了基層財政支出壓力。如農(nóng)村義務(wù)教育是國民教育的基礎(chǔ)，作為公共產(chǎn)品，具有效益外溢性，如果將提供義務(wù)教育的全部財政支出責(zé)任配置于基層政府，就很可能出現(xiàn)教育資源的不均衡。目前農(nóng)村義務(wù)教育支出在縣級一般預(yù)算支出中的比重大致在20-25%左右，主要包括中小學(xué)教師工資性支出、中小學(xué)辦公經(jīng)費支出、中小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備購置支出和中小學(xué)布局調(diào)整、危房改造等項支出。從2002年開始，農(nóng)村中小學(xué)教育管理體制和投入體制由原來的“分級辦學(xué)、分級管理、縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中，農(nóng)村辦小學(xué)”調(diào)整為“以縣為主”的教育投入體制。從此，農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育在地區(qū)間的發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的狀況，貧窮和富裕地區(qū)之間，農(nóng)村中小學(xué)生受教育程度、教育質(zhì)量、及教育環(huán)境方面出現(xiàn)較大差別。再如，農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療支出由于受縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力短缺的影響，鄉(xiāng)村衛(wèi)生投入普遍不足，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)著提供以預(yù)防保健、基本醫(yī)療、健康教育、計劃生育、康復(fù)等為主要內(nèi)容的綜合性服務(wù)，受縣級衛(wèi)生行政部門委托承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生管理，負(fù)責(zé)對村級衛(wèi)生機構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)和對鄉(xiāng)村醫(yī)生的培訓(xùn)等職能，農(nóng)村公共衛(wèi)生工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院既是經(jīng)營者，又是農(nóng)村衛(wèi)生市場的管理者和公共衛(wèi)生的提供者，不利于農(nóng)村衛(wèi)生工作的健康、有序發(fā)展?？梢赃x擇取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)的公共衛(wèi)生的職能，在縣市設(shè)立負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生的機構(gòu)和若干分支機構(gòu)，承擔(dān)原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的公共衛(wèi)生和市場監(jiān)督管理職能。實行購買服務(wù)的辦法，既可以直接由縣市的公共衛(wèi)生機構(gòu)直接與村衛(wèi)生室聯(lián)系，向村衛(wèi)生室購買服務(wù)，減少中間環(huán)節(jié)；也可以向同原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院購買服務(wù)，充分利用其在技術(shù)人員、儀器設(shè)備等方面的優(yōu)勢。但是，購買服務(wù)的財政支出責(zé)任應(yīng)該如何劃分，從財政供給范圍看，明顯屬于財政支出的“缺位”的部分，增加農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入，逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫保健體系，提高全民醫(yī)療衛(wèi)生水平，同樣也是公共財政范圍，這部分財政支出責(zé)任不應(yīng)該全部由縣財政承擔(dān)。同時，再把預(yù)防、婦幼保健、衛(wèi)生市場管理等職能剔除之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可以按照贏利性（或非贏利性）單位處置，通過市場競爭求得生存。目前，出租、銷售鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的勢頭非常迅猛，地方政府、醫(yī)院管理者都有強烈的改制沖動。還有政府所承擔(dān)的財政供養(yǎng)人員的養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險支出責(zé)任。目前，大部分縣鄉(xiāng)社會保障基金收不抵支相差數(shù)額較大。養(yǎng)老醫(yī)療保險關(guān)乎城鄉(xiāng)居民的根本利益，關(guān)乎社會的穩(wěn)定，社會保證基金的籌集和使用，應(yīng)在各級政府間劃分明確的責(zé)任。另外，預(yù)備役、武警部隊、軍隊離退休人員和傷殘人經(jīng)費及醫(yī)療費支出屬于國防支出，應(yīng)由中央、省級政府承擔(dān)財政支出責(zé)任，縣鄉(xiāng)兩級不應(yīng)再承擔(dān)這部分財政支出責(zé)任。一級政府應(yīng)設(shè)置相對應(yīng)的事權(quán)，正確合理的界定政府事權(quán)，是劃分政府財政支出責(zé)任的保障。政府間財政支出責(zé)任的劃分，原則上應(yīng)與該層級政府事權(quán)的縱向配置理想一致，即哪一級政權(quán)機構(gòu)擁有提供某種公共產(chǎn)品的責(zé)任和權(quán)利，那么該級政府就要相應(yīng)的承擔(dān)為這種公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供成本資金，即財政支出的責(zé)任。縣級財政承擔(dān)的財政職責(zé)與財政收入來源要匹配，如果政府事權(quán)超出了財政可用財力，上級政府應(yīng)該考慮由轉(zhuǎn)移支付或其他財政資源配置方式來解決?？h鄉(xiāng)兩級政府屬于國家基層政權(quán)，直接面對廣大城鄉(xiāng)居民，是黨和國家各項方針政策的直接執(zhí)行者，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會全面發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要力量。因此，政為財之本、財為政之基，做好基層政府的各項工作，離不開相應(yīng)的財力做保障。
三、推進(jìn)相關(guān)配套改革，保證縣鄉(xiāng)財政體制改革順利進(jìn)行。
（一）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，做大縣鄉(xiāng)財政收入蛋糕。
抓好財源建設(shè)，培植和壯大財源基礎(chǔ)，做大做強財政經(jīng)濟(jì)“蛋糕”，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的根本保證，也是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要舉措。因此，要根據(jù)十六屆六中全會、中央一號文件、國務(wù)院2006年農(nóng)村綜合改革工作會議精神，堅持科學(xué)的發(fā)展觀，樹立科學(xué)的理財觀念；堅持圍繞財源抓經(jīng)濟(jì)，圍繞效益抓財源；堅持財源工作從源頭抓起的方針，把財源建設(shè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收、深化企業(yè)改革與發(fā)展、發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)、第三產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)和建設(shè)經(jīng)濟(jì)強縣結(jié)合起來，抓住發(fā)展的機遇，充分利用好國家的優(yōu)惠政策，勵精圖治，開拓進(jìn)取，立足自身優(yōu)勢，提升比較優(yōu)勢，鞏固支柱財源，培植新興財源，優(yōu)化財源結(jié)構(gòu)，逐步建立起立體、多元、有后勁的特點財源體系。具體包括以下幾個方面：
1、找準(zhǔn)農(nóng)民增收和財政增長的結(jié)合點，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，把“三農(nóng)”工作作為工作的重中之重，著眼于增加農(nóng)民收入，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一是要加強各級財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，突出發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。二是要大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，為農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，尤其是進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動作用，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。三是要進(jìn)一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)化水平，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的輻射帶動作用，使小城鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)村剩余勞動力的主渠道。
2、鞏固支柱財源，培育新財源
注重地方經(jīng)濟(jì)的客觀實際，把握市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，挖掘潛力，重點鞏固支柱財源，全面培育新財源。一是抓好工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做大、做強支柱產(chǎn)業(yè)，每個地方都要發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)和資源優(yōu)勢。集中力量扶持幾個拳頭產(chǎn)品，幾個利稅大戶，幾個上百萬元上千萬元的支柱財源，做好示范，奠定基礎(chǔ)，以點帶面拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。二是要按照市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則，通過股份合作、兼并聯(lián)合、公司制改組等多種形式，加快對縣域國有企業(yè)的改革，同時配套完善社會保障制度，搞好再就業(yè)工程，努力使企業(yè)增加活力，減少包袱，加快發(fā)展。三是要加快發(fā)展各類私有、民營、股份制等經(jīng)濟(jì)實體，鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有集體企業(yè)、參與社會事業(yè)發(fā)展，優(yōu)化發(fā)展機制，提高整體素質(zhì)，將其作為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主力軍。四要擴(kuò)大對外開放，全力招商引資，大力發(fā)展縣鄉(xiāng)工業(yè)，以工促農(nóng)，以工帶商，走“工業(yè)強縣之路”，加快縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。五是積極扶持和鼓勵第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是地方特色旅游業(yè)。
（二）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少不必要的支出
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主要職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強社會管理、搞好公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和因地制宜的原則，對不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別指定不同的機構(gòu)和崗位設(shè)置形式。改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式，切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效能。一是要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的精簡工作。據(jù)報載，山東省推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府機構(gòu)合并設(shè)置，提倡黨委、政府交叉任職；嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政行政人員編制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級不再設(shè)置自收自支事業(yè)單位，逐步將這些單位推向社會，辦一些經(jīng)營性的實體。這一經(jīng)驗值得我們認(rèn)真借鑒。二是通過提前離崗、提前退休、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體等渠道，積極穩(wěn)妥地做好人員分流工作。對創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實體的分流人員要給予政策上的優(yōu)惠，對一次性買斷工齡的分流人員，縣鄉(xiāng)政府應(yīng)將這部分支出打入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算，若為困難縣鄉(xiāng)拿不出這筆開支的，高層政府的財政部門應(yīng)該一次性“兜底”。要千方百計為因改革而分流的人員找出路，謀生路，確保改革卓有成效地運行和大局穩(wěn)定。三是要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)職能定好位，徹底從直接干預(yù)企業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)域里退出，把全部精力都放到為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上。四是要打造一支精干的為民服務(wù)的隊伍。我國當(dāng)前的干部管理及工資制度存在很多弊端，干部能上不能下，干多干少都一樣，不僅在很大程度上束縛了一個人的潛能的充分發(fā)揮，而且造成了納稅人所納稅款的極大浪費。因此，筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府應(yīng)實行干部聘任制，打破干部身份的“終身制”和“鐵飯碗”。凡是工作不稱職、群眾不歡迎、屢教不改的公職人員，要無情分流，懲一儆百。否則，這一問題處理得不好，不僅會嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的威望，而且是對廣大納稅人的極端不負(fù)責(zé)任，甚至可以說是一種犯罪。
在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的同時，筆者認(rèn)為對省轄市一級的政權(quán)機關(guān)、特別是經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)的政權(quán)機關(guān)，可以適當(dāng)虛化。分稅制財政體制改革實施“市管縣”的初衷是，讓中心城市經(jīng)濟(jì)帶動周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在十多年的改革實踐中，不少困難地方的市級政權(quán)機關(guān)由于受財力和經(jīng)濟(jì)條件所限，對縣鄉(xiāng)財政的宏觀調(diào)控和扶持不僅沒有達(dá)到改革的初衷，而且在某種程度上成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的障礙因素。近年來，我國浙江、安徽等省市在歷經(jīng)“市管縣”后，又重新回歸“省管縣”財政體制，并在緩解縣鄉(xiāng)財政困難和加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了不少可以借鑒的寶貴經(jīng)驗?！笆」芸h”后，省級財政按財政體制直接結(jié)算到縣，既可避免市級集中縣級財力的問題，市級財政也可以突出中心城市的特色，逐步建成城市財政，把工作重點放在服務(wù)于中心城市的發(fā)展上。
在精簡或虛化某些政府層級方面，筆者認(rèn)為還有一項重要工作要做。目前在我國一些地方“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”已取得顯著成效的同時，筆者認(rèn)為對一些小規(guī)模的縣（市）區(qū)也應(yīng)該進(jìn)行“撤縣并市”。如有的縣（市）區(qū)只有一二十萬人，但也是四大班子，眾多局委，數(shù)千號吃“皇糧”的人。這樣不僅年年使數(shù)以千萬計的稅收資源變成了吃飯錢，使本該充滿活力的縣鄉(xiāng)政府變成了“吃飯財政”、“討飯財政”，把本該變成農(nóng)村一座座水庫、抽水站、橋梁或一條條道路的錢變成了養(yǎng)人錢，而且由此造成的公共財政缺位還加大了貧困地區(qū)農(nóng)民的困難程度。因此，有關(guān)專家研究認(rèn)為，在平原地帶、人口密集的地區(qū)可以考慮100萬人以上建一縣級政府，丘陵地帶50萬人建一縣級政府，山區(qū)縣30萬人以上建一縣級政府。經(jīng)過上述調(diào)整，每壓縮一個小規(guī)模的縣（市）區(qū)，每年將可節(jié)約財政資金數(shù)千萬元。
（三）深化農(nóng)村義務(wù)教育改革，千方百計保障教育經(jīng)費開支
教育是對人力資本的投資，能夠產(chǎn)生巨大的社會效益，對初等教育投資具有更大的社會效益。在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，大力提高農(nóng)村義務(wù)教育水平，具有重大的長遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性作用。但是當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，突出地表現(xiàn)在以下兩個方面的問題：第一，農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)困難和輟學(xué)等問題依然嚴(yán)重。第二，現(xiàn)行財稅體制導(dǎo)致農(nóng)村教育投入嚴(yán)重不足。按照目前的財稅體制，高等教育由中央和省市負(fù)責(zé)，農(nóng)村義務(wù)教育由縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)。由于在財政資金分配上，上級政府權(quán)力分配大于下級政府，地方財力分配權(quán)力主要在省級和市級，縣鄉(xiāng)政府財權(quán)最小。在本級財政負(fù)擔(dān)本級教育支出的原則下，地方政府在教育經(jīng)費分配上偏向高等教育和城市義務(wù)教育，農(nóng)村義務(wù)教育得到省、市財政投入少。在財政收入向上集中和財政支出分配向城市傾斜的同時，一些地方還存在著將教育等社會負(fù)擔(dān)下放的傾向，一些地方在發(fā)展義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任明顯不夠，省級財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少，農(nóng)村義務(wù)教育投入基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
隨著農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，義務(wù)教育的經(jīng)費分擔(dān)責(zé)任集中在鄉(xiāng)和村兩級，投入重心過低，這不僅造成財力薄弱的鄉(xiāng)級政府無力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且向農(nóng)民征收教育經(jīng)費過多，也加重了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。針對上述問題，中央明確提出了要加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革，建立和完善各級政府責(zé)任明確、財政分級投入、經(jīng)費穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，中央和省級財政要更多地承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任，深化農(nóng)村學(xué)校人事和財務(wù)等制度改革。具體說來，第一，要完善財政稅收體制改革和加強法制建設(shè)，調(diào)整國家在初等教育、中等教育和高等教育的財政支出結(jié)構(gòu)，確保義務(wù)教育投入的優(yōu)先政策。農(nóng)村中小學(xué)教師工資由中央、省市和縣共同負(fù)擔(dān)，由縣統(tǒng)管，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)。第二，加大對農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的收入轉(zhuǎn)移支付力度，對貧困地區(qū)實行完全免費的義務(wù)教育。第三，提高政府義務(wù)教育經(jīng)費投入比重。結(jié)合農(nóng)村稅費改革，設(shè)立一定比例稅收專門用于教育。第四，深化教育改革，提高農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)質(zhì)量和效益。通過建立教師聘用制度和教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督機制，改革農(nóng)村義務(wù)教育的用人制度和教師工資制度。建立教育投入的績效考核制度，將義務(wù)教育資金使用績效狀況作為任免、獎懲校長和教育主管干部的重要依據(jù)。采取有效措施鼓勵教師向艱苦地區(qū)流動，解決貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量不足等問題。
（四）妥善解決縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題，確?；鶎诱?quán)穩(wěn)定
由于事權(quán)與財權(quán)的高度不對稱、公共財政職能的嚴(yán)重缺位和越位基層財政越困難的實際國情，我國基層政府的巨額債務(wù)絕大部分都發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。這些債務(wù)不僅嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾中的形象，而且嚴(yán)重威脅到縣鄉(xiāng)財政的安全運行和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。如何建立一種長效還債機制，妥善解決這一問題，化解政府風(fēng)險，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下措施：一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑和內(nèi)容，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)進(jìn)行清理核實，核清債權(quán)債務(wù)主體，分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是對不同類型的債務(wù)采取不同的解決辦法。如對過去農(nóng)村九年制義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等積累起來的債務(wù)，由于這些債務(wù)主要是由政府公共物品供給缺位造成的，中央和省級政府應(yīng)承擔(dān)更大的清償責(zé)任。對鄉(xiāng)村直接借貸形成的歷史債務(wù)，凡不是為農(nóng)民辦事的，應(yīng)當(dāng)按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則落實債務(wù)人，不得將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身化解的債務(wù)，可以采取拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源，解決部分債務(wù)；也可以通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù)；還可以借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)移償債義務(wù)等。有財力的地方應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)列入年度預(yù)算逐年予以化解。三是要建立健全債務(wù)管理制度，防止新增不良債務(wù)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需舉辦的公益事業(yè)，應(yīng)組織有關(guān)方面人員進(jìn)行科學(xué)論證和聽證公決，并實行“一把手”責(zé)任追究制，不得以財政名義舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一律不準(zhǔn)直接辦企業(yè)，也不準(zhǔn)為企業(yè)貸款提供任何擔(dān)保和抵押，更不準(zhǔn)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擔(dān)保。同時要不斷完善新增負(fù)債決策和審批制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因正當(dāng)理由確需借貸的，必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審議通過，并報上一級政府批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。四是要建立嚴(yán)格的考核制度和責(zé)任追究制，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的增減作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人任期目標(biāo)和工作實績的重要內(nèi)容。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要實行離任審計，防止前任“政績”變?yōu)楹笕蔚陌ず腿罕姷呢?fù)擔(dān)；對未經(jīng)批準(zhǔn)產(chǎn)生的新增債務(wù)，按照“誰決策誰負(fù)責(zé)，集體決策由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)肅處理；對不按規(guī)定程序決策、盲目舉債和為單位舉債擔(dān)保等造成經(jīng)濟(jì)損失的，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人不得提拔重用，并予以嚴(yán)肅查處。要根除可能導(dǎo)致債務(wù)產(chǎn)生的土壤和條件，尤其是要從制度上約束鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)借款搞“政績工程”和“形象工程”，同時要把化解不良債務(wù)列入政績考核重要內(nèi)容，樹立“增收是政績、還債也是政績”的觀念，積極為消化政府債務(wù)營造良好的社會氛圍。
（五）按照公共財政體制的要求，建立健全財政監(jiān)察機制
加強財政監(jiān)督，提高監(jiān)督效能，對于促進(jìn)縣鄉(xiāng)財政改革與發(fā)展具有十分重要的意義，財政監(jiān)督是財政的主要職能，是提高財政管理水平的一項手段。適應(yīng)公共財政體制的變化，財政管理要從微觀管理象宏觀管理轉(zhuǎn)化，由單一向全局轉(zhuǎn)變，做到事前預(yù)警、事中監(jiān)督、事后評價及跟蹤反饋。在機制創(chuàng)新方面，一是建立組織協(xié)調(diào)機制。在明確各部門職責(zé)、劃分職權(quán)范圍的同時，建立以財政部門為核心的組織協(xié)調(diào)機制，實行聯(lián)合會議制、定期進(jìn)行工作聯(lián)系和溝通。二是建立一套監(jiān)督保障機制，加強財政監(jiān)督干部隊伍建設(shè)，搞好財政監(jiān)督和組織保障，同時，加快財政立法進(jìn)程，健全財政監(jiān)督法律體系，為順利開展財政執(zhí)法，增強財政監(jiān)督的權(quán)威性、嚴(yán)肅性提供法律保障，使各項財政基金發(fā)揮出最大效應(yīng)。
黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，描繪了我國在新世紀(jì)第二個五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是今后一個時期推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。根據(jù)《建議》提出的“十一五”時期財政改革和發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和主要措施，各級財政部門必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在全面總結(jié)“十五”時期財政工作
與財政改革的基礎(chǔ)上，認(rèn)真分析財政發(fā)展中面臨的問題，積極完善縣鄉(xiāng)財政體制改革，進(jìn)一步發(fā)揮財政職能作用，更好地為全面實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的各項目標(biāo)服務(wù)?？h鄉(xiāng)財政是國家財政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是基層政權(quán)建設(shè)和社會穩(wěn)定的重要保障，縣鄉(xiāng)財政直接為有著眾多人口的農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。分稅制財政體制改革以來，縣鄉(xiāng)財政面臨著突出的收支矛盾。對于矛盾的解決，筆者認(rèn)為應(yīng)從更深的體制層面分析，探尋更為切實、規(guī)范、科學(xué)的對策。
