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摘要：近年來ppp模式的引入有效克服了傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分缺點(diǎn)，PPP項(xiàng)目在我國(guó)的快速推進(jìn)引人矚目。但PPP項(xiàng)目的特殊特質(zhì)，讓其在各階段都面臨著財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文基于全生命周期理論分析PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)期、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期和項(xiàng)目移交期面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和收益分配風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并提出相應(yīng)規(guī)避措施。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避

引言

近年來我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，各地政府機(jī)關(guān)在取得巨大成果的同時(shí)也面臨著許多挑戰(zhàn)。為適應(yīng)宏觀政策變革，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，2013年底財(cái)政部開始全面部署并推廣PPP模式，同時(shí)巨大的PPP項(xiàng)目投資亟須防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、PPP項(xiàng)目的相關(guān)概念

PPP項(xiàng)目又稱公私合作模式，指政府公共機(jī)關(guān)和社會(huì)資本雙方達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成合作伙伴關(guān)系，一同參與公共設(shè)施的建設(shè)。PPP模式優(yōu)勢(shì)明顯，具體表現(xiàn)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和時(shí)間效率提升、減輕財(cái)政壓力、實(shí)現(xiàn)互利共贏和合理分配風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的融資成本增加、特許經(jīng)營(yíng)賦予中標(biāo)運(yùn)營(yíng)商壟斷地位、長(zhǎng)期合同缺乏靈活性和成本與服務(wù)不能兼顧等是PPP模式的缺點(diǎn)。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

（一）我國(guó)PPP項(xiàng)目政策導(dǎo)向。我國(guó)PPP項(xiàng)目的快速發(fā)展離不開國(guó)家政策的指導(dǎo)和支持。自2013年以來，國(guó)家高度重視PPP模式的推廣，并于2014年至2016年一系列政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并通過提供多種綜合金融服務(wù)為PPP模式發(fā)展?fàn)I造了良好發(fā)展環(huán)境。從2017年開始，相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、融資行為、項(xiàng)目信息等得到了有效管控。2018年政策更加趨向于對(duì)PPP模式監(jiān)管制度進(jìn)一步完善。2019年出臺(tái)的政策主要針對(duì)政府與社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展、項(xiàng)目融資規(guī)范和項(xiàng)目投資與建設(shè)管理。2020年2月最新通知要求改進(jìn)項(xiàng)目入庫(kù)、儲(chǔ)備管理工作，為推進(jìn)PPP發(fā)展打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

（二）我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀分析。中國(guó)式PPP有三個(gè)發(fā)展階段。1995年至2003年為初始階段相關(guān)各方對(duì)中國(guó)式PPP進(jìn)行了各方面有益的嘗試，為PPP進(jìn)入下一發(fā)展階段奠定基礎(chǔ)。2004年至2013年實(shí)踐和理論上的共識(shí)已經(jīng)形成，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式也已基本建立，PPP模式開始在中國(guó)發(fā)展壯大。2014年至今，PPP項(xiàng)目開始井噴式開展，且在一系列政策扶持下，中國(guó)的PPP模式已進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。截至2020年第三季度末，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示項(xiàng)目累計(jì)總數(shù)已達(dá)到9729個(gè)，比2019年第三季度末凈增480個(gè)。比較往年數(shù)據(jù)，近兩年P(guān)PP入庫(kù)和投資金額的增長(zhǎng)率放緩，但國(guó)家大力發(fā)展PPP項(xiàng)目的決心沒變，項(xiàng)目數(shù)量依舊以驚人的速度增長(zhǎng)。除此之外，國(guó)家高度重視PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展，但由于利益驅(qū)使以及政策落實(shí)不到位等情況，每年都有已入庫(kù)項(xiàng)目出現(xiàn)指標(biāo)不合格情況。PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)受到很多因素影響，這些因素可能會(huì)引發(fā)PPP項(xiàng)目融資、投資、運(yùn)營(yíng)和收益分配等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)若不加以防范，對(duì)眾多利益相關(guān)者的打擊可能是致命的。因此，面對(duì)我國(guó)日益劇增的PPP項(xiàng)目投資額，我們需要對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加以重視。

三、PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的特殊性質(zhì)決定了其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于項(xiàng)目全生命周期的各個(gè)階段，在PPP項(xiàng)目前期主要是籌集權(quán)益資金過程中引發(fā)的融資風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目建設(shè)期存在投融資活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致融資風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期可能引發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收益分配風(fēng)險(xiǎn)；PPP項(xiàng)目移交期社會(huì)資本回收的現(xiàn)金數(shù)額可能受到影響。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是作用于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素的集中表達(dá)，通過文獻(xiàn)資料整理，明確PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容主要有融資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收益分配風(fēng)險(xiǎn)。

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目需要投入大量資金與時(shí)間，大多數(shù)企業(yè)會(huì)選擇銀行貸款或結(jié)構(gòu)化融資方式滿足建設(shè)項(xiàng)目的融資需要。若企業(yè)對(duì)貸款依賴性強(qiáng)且項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致出現(xiàn)投資者融資困難等情況，會(huì)對(duì)籌資活動(dòng)的開展造成不利影響。銀行等金融機(jī)構(gòu)需要對(duì)用戶的信用等級(jí)、償債能力等指標(biāo)作出評(píng)估，這不僅會(huì)影響資金的落實(shí)進(jìn)度，還可能出現(xiàn)停止放貸的情況，嚴(yán)重影響到項(xiàng)目資金鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，融資風(fēng)險(xiǎn)可能還體現(xiàn)于市場(chǎng)上利率匯率變化、物價(jià)變動(dòng)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)情況等，這些會(huì)導(dǎo)致融資成本過高。

（二）投資風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)受到資本方的密切關(guān)注，PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者有許多，其中最主要的是私人企業(yè)與政府部門的合作關(guān)系，政府進(jìn)行利率和財(cái)政稅收等方面的工作都會(huì)給項(xiàng)目帶來較大影響。PPP模式的特殊性質(zhì)使它易受內(nèi)外部環(huán)境影響，項(xiàng)目?jī)?nèi)部運(yùn)營(yíng)情況和外部自然環(huán)境等不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)因素，易出現(xiàn)投資成本超支，使投資面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，影響投資方投資，從而影響項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和盈利。

（三）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)內(nèi)容是向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，期間會(huì)產(chǎn)生項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本，并獲得一定的收益。影響PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)成果的不確定因素很多，使得PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)客觀存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。第一，內(nèi)部控制體系不完善或項(xiàng)目公司執(zhí)行力不夠?qū)?dǎo)致管理不善和資金浪費(fèi)，且財(cái)務(wù)系統(tǒng)的完善和實(shí)施程度直接與項(xiàng)目資金使用的合規(guī)性和效率相關(guān)。第二，PPP項(xiàng)目的企業(yè)管理人員作為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的決策和執(zhí)行者，直接影響到項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，他們需要有較高的業(yè)務(wù)能力和道德水平，否則將造成經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。第三，項(xiàng)目的技術(shù)設(shè)備維護(hù)和更新費(fèi)用也可能會(huì)引起經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）收益分配風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的收益分配活動(dòng)是指企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中獲得收益后，進(jìn)行利潤(rùn)分配的過程。收益分配制度需要合理科學(xué)，避免引發(fā)收益分配后項(xiàng)目現(xiàn)金流不足和達(dá)不到投資者預(yù)期收益等風(fēng)險(xiǎn)，保證公司的償債能力并降低項(xiàng)目籌資風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避策略

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制。財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜且相互影響，因此有必要建立風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制以便及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)對(duì)。風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制是在發(fā)生或可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)立即觸發(fā)響應(yīng)的機(jī)制?？梢愿鶕?jù)風(fēng)險(xiǎn)因素及其評(píng)估結(jié)果，劃分對(duì)應(yīng)的觸發(fā)響應(yīng)機(jī)制，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)立即啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，明確響應(yīng)級(jí)別和責(zé)任主體，合理分配現(xiàn)有人力和物力進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

（二）提高資金風(fēng)險(xiǎn)管理能力。實(shí)施并強(qiáng)化PPP項(xiàng)目資金預(yù)算管理，確保PPP項(xiàng)目資金的正常調(diào)用和使用效率，避免大量資金的閑置和盲目使用，改善企業(yè)盈利情況。政府和社會(huì)資本達(dá)成合作協(xié)議后，雙方要遵循“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，有效分解雙方壓力，合理分配風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高履約積極性，保障資金回收效率。

（三）調(diào)整融資渠道和結(jié)構(gòu)。PPP項(xiàng)目可以利用其他金融工具或通過資產(chǎn)證券化等方式，使籌資結(jié)構(gòu)多元化，這有利于企業(yè)快速應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的變化，分散融資風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金需求大等特點(diǎn)，在項(xiàng)目的各個(gè)階段都需要投入資金或償還到期債務(wù)，因此調(diào)整融資結(jié)構(gòu)也十分必要，通過發(fā)行公司債券等長(zhǎng)期融資方式，減輕企業(yè)短期債務(wù)壓力。

（四）加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)和企業(yè)內(nèi)部控制能力。PPP模式的運(yùn)作擁有特殊性，項(xiàng)目參與單位數(shù)量多，利益沖突現(xiàn)象不在少數(shù)，再加上組織關(guān)系復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)防控能力參差不齊等，亟須加強(qiáng)統(tǒng)籌管理。還要健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，管理人員應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、發(fā)展?fàn)顩r、戰(zhàn)略目標(biāo)等，及時(shí)分析公司財(cái)務(wù)狀況，進(jìn)而準(zhǔn)確進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和測(cè)算。企業(yè)人員也要樹立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，內(nèi)審部門要加強(qiáng)部門間的交流合作。此外，企業(yè)要完善內(nèi)部控制體系的建設(shè)，明確各部門職能，并強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行，嚴(yán)懲企業(yè)內(nèi)部貪污腐敗等現(xiàn)象，對(duì)內(nèi)部控制情況進(jìn)行有效監(jiān)督。

（五）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理后備力量。具備強(qiáng)大業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平的專業(yè)人才隊(duì)伍，無論是專業(yè)技術(shù)人員還是專業(yè)財(cái)務(wù)人員，都是PPP項(xiàng)目能夠高質(zhì)高效完成的堅(jiān)實(shí)后備力量，有利于企業(yè)加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和內(nèi)部治理能力。企業(yè)要努力完善人才引進(jìn)制度，為公司提供新思維、新理念，還要加強(qiáng)人才儲(chǔ)備和培訓(xùn)，健全員工福利制度，避免人才流動(dòng)過快。

五、結(jié)語

綜上所述，全生命周期視角下PPP項(xiàng)目受政策制度、社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境、運(yùn)作模式的特殊性等內(nèi)外部因素影響，在項(xiàng)目各階段都易引發(fā)各種財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為此項(xiàng)目要完善風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理能力和企業(yè)內(nèi)部控制能力，各單位主體間要加強(qiáng)交流合作，避免沖突，合作共贏，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

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作者:金仁夢(mèng) 單位:安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院