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內(nèi)容摘要:本文通過回顧我國郵政發(fā)展的歷史,論證了嚴格規(guī)制的郵政管理體制雖然起過重要作用,但現(xiàn)在已經(jīng)不適應市場發(fā)展的需要,急需變革。而在變革過程中,要推動郵政業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)郵政普遍服務,不能以強化郵政專營權為手段。應該通過立法放松規(guī)制,實現(xiàn)政企分開以弱化專營權,同時引入競爭機制。

關鍵詞:政府規(guī)制政企分開郵政專營普遍服務

郵政業(yè)在我國的歷史源遠流長,自殷商時期就有了設置驛站傳遞官府文書的記載。近代郵政則是從鴉片戰(zhàn)爭以后,美英等列強在我國開放口岸設置郵局開始的,我國獨立的郵政官方機構是清政府于1896年3月在北京設立的總郵務司。辛亥革命之后,我國于1914年3月1日加入萬國郵政聯(lián)盟。1927年政府在南京設立郵政總局,與當時北洋軍閥的北京郵政總局并存。1928年,北洋軍閥垮臺后,我國郵政統(tǒng)一于南京。1934年,國民政府以信函是國家專營業(yè)務為由,勒令各地民信局一律停業(yè),郵政開始為國家所專營。

新中國成立后,于1949年11月1日設立郵電部,統(tǒng)一管理全國郵政和電信事業(yè),確定郵政名稱為“中國人民郵政”,從此,開始了近50年的政企合一、郵電合一的經(jīng)營模式。1986年12月2日《中華人民共和國郵政法》在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上獲得通過,自1987年1月1日起生效,這是我國第一部郵政法律。這部郵政法確定了郵政政企合一的運營模式,規(guī)定了郵政普遍服務的功能和郵政專營權的范圍。1998年3月10日,信息產(chǎn)業(yè)部成立,隨后郵電分營,成立了國家郵政局。國家郵政局既對全國郵政業(yè)進行管理,又提供郵政服務業(yè)務。

中國郵政業(yè)隨著時代的變遷,其服務的內(nèi)容、范圍和規(guī)模雖然有了巨大的變化,但是可以看出,郵政業(yè)的管理體制保持了一貫性。從晚清的總郵務司,到民國的郵政總局,再到建國初期的郵電部,以及現(xiàn)在的國家郵政局,都是既負責開展郵政具體業(yè)務,又是國家的行政機構,政企合一。這種政企合一的經(jīng)營模式,對保證公民的通信權利、維護國家的安定團結和促進社會進步起了重要的作用。但是,隨著通信和信息技術的發(fā)展,以及世界各國郵政改革的深化,隨著我國加入WTO之后對市場開放承諾的兌現(xiàn),隨著國際運營商的進入和國內(nèi)民營企業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)行的郵政管理體制已經(jīng)不合時宜了,急需變革。

郵政規(guī)制問題分析

20世紀80年代以來,以英美為首的西方國家對原來處于政府嚴格規(guī)制下的壟斷行業(yè)推行了大規(guī)模的放松規(guī)制改革。在這一背景下,我國傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)也面臨改革和發(fā)展的要求。在國內(nèi),人們對于打破行業(yè)壟斷的研究主要集中在電信、電力、鐵道、民航等方面。而郵政長期以來都是一個虧損行業(yè),1998年之前郵政的虧損主要由電信來彌補,郵電分營之后國家對郵政虧損也給予了逐年補貼,因此,郵政的壟斷問題并沒引起人們對電信那樣的關注。有學者認為,通過政府規(guī)制,以立法的形式強化郵政專營權是解決郵政虧損的主要手段,也是郵政發(fā)展和社會目標實現(xiàn)的保證。其原因在于:第一,郵政服務必須依靠龐大的郵政網(wǎng)絡,因而具有自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟的特點,引入競爭會造成重復建設浪費資源;郵政服務關系國家機密與安全,要保證公民基本通信權利,需要國家經(jīng)營,體現(xiàn)一個“政”字;郵政要實現(xiàn)普遍服務的社會目標,由此產(chǎn)生的虧損在國家財政補貼不足的情況下,郵政需要自己承擔,這就需要用郵政專營的其他盈利性業(yè)務進行交叉補貼,因此郵政必須維持專營,專營并非壟斷。

筆者認為,專營是一種行政性壟斷,行政性壟斷和自然壟斷有根本區(qū)別。自然壟斷是在市場競爭的過程中所形成的一種自然演進結果,這種壟斷形式并不能完全排斥競爭,自然壟斷是相對有效率的。而行政壟斷是某行業(yè)要求政府以強制性權力將其他競爭者排斥在行業(yè)之外的形式,這是有悖于公平原則的也是缺乏效率的。郵政的網(wǎng)絡性、安全性、普遍服務性等特征,并不必然構成郵政壟斷經(jīng)營的充分條件,原因在于:

第一,郵政的網(wǎng)絡性特征要求壟斷經(jīng)營缺乏現(xiàn)實基礎。郵政網(wǎng)絡與電信網(wǎng)有很大的差別,電信傳輸線路與郵政傳遞路線根本不同。自辦發(fā)行的報紙業(yè)、遍布全國的連鎖商店、分支機構很多的銀行都具有與郵政網(wǎng)相似的特征,并不必然要壟斷經(jīng)營。第二,針對公民的通信權利和安全,并非一定要國家經(jīng)營才能得到保證。在很多有安全性特征的服務中,私營企業(yè)也可做得很有效率。第三,政府統(tǒng)一制定認為全社會都能接受的價格,實行郵政專營,然后以盈利的業(yè)務部分彌補虧損業(yè)務部分。這種暗補的形式,人們無法判斷虧損到底是由于普遍服務還是因為經(jīng)營不善,這使郵政有擴大其專營范圍的沖動,消費者會承擔較高的服務價格,福利受損。另外,對專營業(yè)務的范圍存在爭議時,郵政部門往往通過自己的界定來解決,從而很大程度上限制了競爭對手展開業(yè)務。

學者的理論研究表明,規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的,規(guī)制的設計和實施主要為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務,而放松規(guī)制可以起到提升產(chǎn)業(yè)效率的作用。1962年施蒂格勒在其經(jīng)典論文《管制者能管什么——電力部門實例》中,以經(jīng)驗研究的方法分析了美國各州的電力規(guī)制政策對各州的電價和用電結構的影響,得出了規(guī)制不起作用結論。后來,Swann(1988)、Kahn(1988)等人考察了美國在證券、航空、鐵路、公路運輸、能源、銀行、電訊等領域放松規(guī)制的改革過程后認為,大量企業(yè)進入原來受規(guī)制的產(chǎn)業(yè)后,產(chǎn)生了企業(yè)效率提升、收費水平下降、服務質(zhì)量提高等有益效果。日本從上世紀80年代在電信、銀行、航空、卡車運輸?shù)阮I域推行了放松規(guī)制的政策,也產(chǎn)生了收費降低、產(chǎn)品服務種類增多、投資增加等良好效果(植草益,1992)?？梢?放松規(guī)制可以起到提高效率、增進社會福利的效果。

在實際中,有案例表明,郵政壟斷經(jīng)營,并不一定能夠保證公民的通信權利和安全,行政性壟斷的企業(yè)如果沒有完善管理、降低成本的積極性,就不會有改善服務、樹立形象以爭取客源的緊迫感,也就不會對公民的通信權利和安全作出百分之百的保證。

打破壟斷廢棄競爭性業(yè)務領域的進入障礙,并建立相應的普遍服務補償機制,才能從根本上解決郵政虧損、服務質(zhì)量差、服務效率低的問題,同時使郵政的普遍服務功能得以實現(xiàn)。與這一思路相適應,上個世紀70年代末以來,商業(yè)化經(jīng)營和放松規(guī)制就成為西方國家郵政業(yè)改革的主流。從世界各國郵政改革實踐來看,郵政改革有下列趨勢:第一,郵政商業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營。以澳大利亞、新西蘭郵政為代表,兩國于上世紀80年代末打破傳統(tǒng)經(jīng)營方式,實行郵電分營,實現(xiàn)企業(yè)化,取得了很好的經(jīng)營效果。第二,取消郵政壟斷,放開競爭。瑞典郵政是世界上第一個取消壟斷的,目前瑞典郵政仍屬國家所有,但在經(jīng)辦業(yè)務上無任何特權。第三,郵政市場自由化。在歐洲,通過歐盟的調(diào)控,郵政市場正逐步實現(xiàn)自由化。歐盟于1997年頒布了郵政改革指導性文件,計劃2003年以后,歐盟取消國家法律規(guī)定的郵政業(yè)務的專營權,實行郵政專營業(yè)務的自由化,并計劃于2007年郵政市場實現(xiàn)全部開放。第四,股份制經(jīng)營,這種模式以德國郵政為代表,德國郵政1995年改革為股份有限公司,政府控股,管理上實行董事會領導下的總經(jīng)理負責制。第五,私有化經(jīng)營。荷蘭是世界上郵政私有化經(jīng)營的一個典型。荷蘭郵政最初實行了股份制,后來政府股份越來越少,目前已轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢尽?/p>

可以看出,政企分開,放松規(guī)制,郵政商業(yè)化、自由化和郵政專營權弱化甚至取消是大勢所趨。但是,在這一改革過程中,各國都遇到了郵政企業(yè)化經(jīng)營和普遍服務之間的矛盾。雖然地理位置、自然環(huán)境、經(jīng)濟狀況各不相同,但各國有個共識:郵政都要履行普遍服務職責,即“為本國領土上的所有用戶以可以接受的價格提供達到規(guī)定質(zhì)量的永久性郵政服務”。目前,我國的郵政普遍服務主要包括郵政經(jīng)辦的函件、包裹、盲人讀物、機要通信、黨報黨刊發(fā)行、義務兵免費信函等。目前,中國郵政在實現(xiàn)普遍服務的過程中,擔負著大量的虧損。1998年郵電分營之后,國家對郵政補貼的“8531”計劃也在2002年底結束。對普遍服務每年的虧損,中國郵政只能采用交叉補貼的辦法,以速遞、物流、郵政儲蓄等有盈利的項目來支撐。但是,近些年來,隨著電信和信息技術的高速發(fā)展,郵政業(yè)務中信息傳遞的部分業(yè)務被大量替代,市場份額下降。從上個世紀80年代中期開始,國外實力雄厚的郵遞類公司如美國聯(lián)合包裹公司(UPS)、美國聯(lián)邦快遞公司(FDEX)、敦豪快件有限公司(DHL)、荷蘭天地貨運公司(TNT)等開始進入中國市場,同時,國內(nèi)還涌現(xiàn)出近十萬家民營快遞企業(yè)。這些對郵政物品寄遞類業(yè)務造成嚴重沖擊,使得中國郵政營利性業(yè)務的市場份額不斷縮小,運營陷入困境。在這種情況下,學者們主張通過強化郵政專營權來維持國家郵政的市場份額。而筆者認為,通過強化專營權的辦法解決普遍服務問題是郵政改革的倒退。普遍服務作為一種國家職能,屬于公用事業(yè)。公用事業(yè)應該由國家財政來承擔。雖然通過對專營權的強化可以緩解中國郵政面臨的困境,但是專營權扼殺了目前所形成的郵政市場的競爭結構,有悖于市場公平競爭的原則,不利于我國郵政業(yè)的發(fā)展,更不利于普遍服務問題的徹底解決。

對修改《郵政法》的認識和建議

郵政業(yè)放松規(guī)制,引入競爭,已經(jīng)是大勢所趨。2005年7月20日,《郵政體制改革方案》在國務院常務會議上獲原則性通過。郵政體制改革的基本思路是:實行政企分開,加強政府監(jiān)管,完善市場機制,保障普遍服務和特殊服務,確保通信安全;重新組建國家郵政局,作為國家郵政監(jiān)管機構;組建中國郵政集團公司,經(jīng)營各類郵政業(yè)務;加快成立郵政儲蓄銀行,實現(xiàn)金融業(yè)務規(guī)范化經(jīng)營。這種改革思路符合時展的要求,和世界各國郵政改革的趨勢相吻合。

郵政改革方案的實施要有法律作保證。因此,《郵政法》的修訂和修訂完后新《郵政法》的盡快出臺,是郵政改革能否順利進行的基礎。1987年的《郵政法》規(guī)定了郵政專營的范圍,但是很不明確。隨后《郵政法》進行了多次修訂,但都沒有付諸實施,重要的原因就是郵政專營權范圍的界定引發(fā)了激烈的現(xiàn)實沖突?！多]政法》從2002年4月起開始起草修改,2003年11月的《郵政法》修改稿第五稿提出,“500克以下信件寄送由郵政專營”,此舉引起了德國敦豪等四大國際快遞和民營快遞企業(yè)的普遍異議。2006年1月,《郵政法》修改稿第七稿再次引發(fā)快遞業(yè)的廣泛爭議。目前,該修改稿將于2006年4月接受全國人大審議?！多]政法》第七稿第十條規(guī)定:“信件的寄遞業(yè)務由郵政企業(yè)專營,但是國際信件的速遞業(yè)務和單件重量在350克以上的國內(nèi)信件速遞業(yè)務除外?！币簿褪钦f,350克以下信件將歸屬郵政專營。目前我國有數(shù)十萬家民營快遞企業(yè),有300多萬名快遞從業(yè)人員,承擔了80%以上的同城快遞服務和60%以上的跨省市快遞服務,這些民營企業(yè)經(jīng)營的大部分業(yè)務在法律通過后將成為非法。如果該修改稿獲得通過,將對我國整個郵政市場產(chǎn)生巨大影響。

政企分開之后,郵政集團公司作為企業(yè),和其他國內(nèi)外郵政公司一樣,以營利為目的,不應該再承擔普遍服務的義務,也不能享有郵政專營的特權。國家郵政局作為政府機構應提供普遍服務,而普遍服務業(yè)務大都是非營利性的,其他企業(yè)不愿意做,這樣,規(guī)定專營權就失去了意義。因此,筆者認為《郵政法》第七稿中關于郵政專營的相應條款必須加以修改,否則我國的郵政體制改革將無法順利展開。

嚴格規(guī)制、政企合一的郵政經(jīng)營體制,曾經(jīng)對保證我國郵政服務的實現(xiàn),保證國家的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的作用。但在新的形勢下,這種管理體制受到了根本性挑戰(zhàn)。目前,以交叉補貼形式保證普遍服務的中國郵政面臨重大困境,在這種情況下,有人主張通過立法的形式強化郵政的專營權,以此來解決郵政面臨的困境。這種方法不利于形成中國郵政市場的有效競爭,也不利于我國郵政普遍服務功能的實現(xiàn)。本文通過分析,認為郵政專營實際上是行政壟斷,這種運營模式無法保證我國郵政業(yè)的快速發(fā)展,也不利于郵政普遍服務功能的實現(xiàn)。因此,放松規(guī)制,引入競爭是郵政業(yè)發(fā)展的必由之路。

本文的建議是,從郵政立法的角度,明確政企分開的管理體制,使郵政集團公司成為真正的企業(yè)。將普遍服務與競爭性業(yè)務分開,郵政集團公司作為國有企業(yè)從事競爭性業(yè)務,參與市場競爭,在市場競爭中和其他企業(yè)處于公平的地位,不再承擔普遍服務功能;而普遍服務作為國家的公共服務職能,由郵政局直接承擔,普遍服務的支出由國家財政負擔。這樣,政府管理部門可以處于超脫地位,客觀公正的維護郵政市場的競爭環(huán)境,郵政企業(yè)在市場競爭中也可以獲得良性發(fā)展。

參考文獻:

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