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摘要:金融危機愈演愈烈,至今仍未見底,各國都采取了各種各樣的應(yīng)對措施。中國積極應(yīng)對危機,因?qū)Υ胧┲槐闶谴笠?guī)模加大政府投資,高達4萬億的財政資金如何能發(fā)揮實效,引起了社會的廣泛熱議。審計的“免疫系統(tǒng)功能”將不可或缺,尤其是績效審計。中國的績效審計的發(fā)展取得了一定的成效但仍面臨著許多問題?；仡欀袊冃徲嫷陌l(fā)展歷程,分析中國績效審計的發(fā)展前景變得尤為重要。

關(guān)鍵詞:績效審計;發(fā)展歷程;戰(zhàn)略思考

總理日前在政府工作報告中提出,要大規(guī)模增加政府投資,實施總額4萬億元的兩年投資計劃。如何確保這4萬億資金用好、用實、用出效益,也就是如何把錢用在刀刃上,杜絕損失浪費,引起了人大代表以及百姓的熱議。人大代表所強調(diào)的加強4萬億投資監(jiān)管的三個關(guān)鍵點之一就是跟蹤審計。因此日前應(yīng)當(dāng)采取積極措施,解決當(dāng)前阻礙績效審計發(fā)展的問題,全面推動績效審計的發(fā)展,為中國經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

一、中國績效審計的歷史實踐與特點

(一)績效審計實踐的三個階段

1.審計署成立初期至20世紀(jì)80年代末。審計機關(guān)積極開展了績效審計理論研究和試點工作,提出:“從財務(wù)審計入手,加以分析,落腳到經(jīng)濟效益?！睋?jù)1984年審計資料記載,當(dāng)時,全國有22個省、市、自治區(qū)的270個縣以上審計局,對1263個部門和被審計單位進行了試審,試審中充分注意到經(jīng)濟效益問題,諸如:天津鐵廠經(jīng)濟效益審計報告、湖北省兩戶紡織企業(yè)效益審計報告、遼寧卷煙廠效益審計報告、山西小氮肥行業(yè)經(jīng)濟效益審計報告、鞍鋼和山東審計局關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制制度評價報告,都是當(dāng)時比較典型的經(jīng)濟效益審計實例。

當(dāng)年,全國審計機關(guān)共審計出各類問題總金額30692萬元,其中屬于經(jīng)濟效益差的是9195萬元,通過試審,對改善企業(yè)經(jīng)營管理,提高經(jīng)濟效益,增收節(jié)支起了積極作用。20世紀(jì)80年中期以后,績效審計基本處于停滯狀態(tài)。

2.20世紀(jì)90年代。1991年初,全國審計工作會議要求:“各級審計機關(guān)都要確定一批大中型企業(yè)進行經(jīng)常審計,既要審計財務(wù)收支的真實性、合法性,又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟效益方面延伸,并作出適當(dāng)?shù)膶徲嬙u價,推動經(jīng)濟效益的提高?！?/p>

在這個時期,中國審計機關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟財務(wù)收入審計,開展了一些事后來看帶有宏觀經(jīng)濟效益審計性質(zhì)的經(jīng)濟監(jiān)督活動。

3.加入WTO后的績效審計情況。在專項資金投資項目審計方面,開始注入了績效審計內(nèi)容,如進行了績效調(diào)查審計,在外資審計領(lǐng)域,明確提出其審計目標(biāo)是提高外資使用效益。不少地方審計機關(guān)積極制訂計劃,在投資項目和專項資金等財政投入較多的部門,實施績效審計,取得一定成效,向?qū)徲嫭F(xiàn)代化邁出可喜一步。

(二)中國績效審計特點

績效審計走進中國這些年,理論研究和實踐活動盡管時斷時續(xù),然而,它仍然體現(xiàn)了自己的特點。

其一,根據(jù)中國不成文和成文(《審計法》)法律條文關(guān)于“真實、合規(guī)、效益”的規(guī)定,把績效審計與財務(wù)審計結(jié)合起來,或更嚴(yán)格意義上說,績效審計寓于財務(wù)審計之中。其二,主要以國有企業(yè)為審計對象,即是微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的效益審計,且較多地集中在其財務(wù)成果的分析上,對經(jīng)濟活動審計評價的深度和廣度都需要進一步開拓。其三,績效審計主要由企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)進行,國家審計機關(guān)盡管試驗性地實施了一些績效審計,但與內(nèi)審機構(gòu)比要少。其四,事后審計多,事前審計尚不多見,而事中審計,即對經(jīng)濟活動過程中的控制和調(diào)節(jié),以推動被審單位改善未來經(jīng)濟效益,實現(xiàn)其潛在利益則更為少見。

(三)績效審計的初步成效

其一,通過對國有企業(yè)績效審計或調(diào)查,初步摸清了被審單位資金運行的效益情況及存在的主要問題;其二,一定程度上促進了企業(yè)的經(jīng)濟效益的提高;其三,一定程度上改善了被審企業(yè)的內(nèi)部控制制度;其四,一定意義上開拓了政府審計領(lǐng)域;其五,專項資金審計或?qū)徲嬚{(diào)查、基建項目審計或?qū)徲嬚{(diào)查對未來績效審計發(fā)展,具有典型意義。

(四)中國績效審計存在的問題

1.在現(xiàn)行審計體制下,中國審計機關(guān)自成立以來就一直圍繞著黨政工作中心實施審計監(jiān)督工作,顯然這種對國家審計的定位就在一定程度上影響了審計監(jiān)督朝服務(wù)于人大立法監(jiān)督方向的轉(zhuǎn)移。

2.在現(xiàn)行審計體制下,審計監(jiān)督的對象、范圍、目標(biāo)、結(jié)果等往往受某個或某些大權(quán)在握的領(lǐng)導(dǎo)的個人意志所左右。在現(xiàn)行審計體制下,決定審計根本大事和工作重點的決策者必然是政府首長而不是審計機關(guān)自己。這樣審計工作的安排就與政府首長工作職責(zé)、政績評價甚至個人偏好有直接或間接的關(guān)系。

3.在現(xiàn)行審計體制下,目前績效審計主要面臨的問題之一,就是對審計出的問題沒有明確的責(zé)任追究機制。

4.中國的現(xiàn)行審計體制不利于績效審計的發(fā)展。當(dāng)前絕大多數(shù)的預(yù)算決策及項目投資的決策和使用權(quán)集中在政府或個別負(fù)責(zé)人手中,權(quán)力的集中往往伴隨著權(quán)力運作上缺乏透明度,如再得不到有效的監(jiān)督制約,既容易產(chǎn)生權(quán)錢交易等腐敗行為,又容易縱容決策隨意性和長官意志等現(xiàn)象發(fā)生,從而無可避免地使財政資金出現(xiàn)巨大的浪費和損失。由于許多問題與政府行為有關(guān),審計機關(guān)也無可奈何。

5.國家審計機關(guān)對在中國條件下,如何實施績效審計,缺乏一個戰(zhàn)略性認(rèn)識,缺乏一個系統(tǒng)、完整的具有戰(zhàn)略性、宏觀性的思路,缺乏一部戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃?？冃徲嫹矫嬗薪M織的理論探討、人才培訓(xùn)很是欠缺。

二、中國發(fā)展績效審計的戰(zhàn)略思考

(一)應(yīng)用符合中國國情的戰(zhàn)略目光,重新認(rèn)識績效審計在中國審計的地位

我們講的中國國情,自然是中國審計直面的國民經(jīng)濟活動,要點有二:一是國民經(jīng)濟發(fā)展中長期存在的高速度低效益且重速度輕效益問題;二是經(jīng)濟活動中存在的大量嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟犯罪問題,這兩個問題給國民經(jīng)濟所造成的后果和危害是一樣的,長時間以來,人們對國民經(jīng)濟發(fā)展中的低效益,甚至不講效益,不認(rèn)識,甚至熟視無睹。

在中國發(fā)展績效審計,可以說是為解決國民經(jīng)濟發(fā)展低效益、輕視效益問題,找到其中一條出路。人們稱審計者是經(jīng)濟醫(yī)生,我希望經(jīng)濟醫(yī)生把績效審計作為中醫(yī)藥方,對中國國民經(jīng)濟低效益采用既治標(biāo)又治本的中醫(yī)療法,而把財務(wù)審計作為頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳、應(yīng)緊應(yīng)急的西醫(yī)藥方,對經(jīng)濟活動中的違紀(jì)違規(guī)、經(jīng)濟犯罪,采用西醫(yī)療法。只要盡我所能,定有成效。

(二)宏觀績效審計范圍和重點

1.財政預(yù)算支出計劃審計。通過審計弄清有無因支出范圍和用途計劃不當(dāng)而可能造成損失浪費現(xiàn)象,這種事前審計是把其作用在預(yù)算過程中,從源頭上提高財政資金的節(jié)約度。

2.財政決算審計。通過對財政預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計,弄清被審單位所花費的財政資金是否獲得了效益,這種事后績效審計的作用在于幫助被審單位總結(jié)經(jīng)驗,挽回效益方面損失,從而促進財政資金運行的有效性,或潛在效益。

3.投資項目審計。是對國家投入的建設(shè)資金經(jīng)過投資活動取得的有用效果進行審核和評價。投資項目效益審計標(biāo)準(zhǔn)是:(1)是否以最低的消耗、最少的投資、最好的質(zhì)量和最快的速度形成最大的綜合生產(chǎn)能力;(2)能

否提高社會勞動生產(chǎn)率,降低投產(chǎn)后的生產(chǎn)成本和提高產(chǎn)品質(zhì)量,加快投資回收;(3)能否為國家提供最大效益,這是杜絕中國民經(jīng)濟發(fā)展低效益最重要之渠道。

4.金融審計,即主要對信貸項目計劃執(zhí)行及其結(jié)果的審計,在中國金融行業(yè),貸款項目沒效益甚至副效益“打水漂”問題十分驚人,審計機關(guān)除著力審計其違紀(jì)違規(guī)、內(nèi)外勾結(jié)的經(jīng)濟犯罪案件外,勢必要把對貸款項目效益審計提到日程,這也是解決經(jīng)濟發(fā)展低效益的非實行不可的舉措。

5.稅收審計。通過績效審計弄清稅源流失所造成的損失,以提高稅收率。

6.專項資金審計。國家專項資金繁多,審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)實際情況,選擇帶有典型主義的資金項目,通過績效審計,提高其資金使用效果。

(三)微觀績效審計范圍和重點

對其績效審計范圍主要是:(1)評價企業(yè)效益的指標(biāo)狀況,諸如對活勞動的經(jīng)濟效益指標(biāo)(包括生產(chǎn)率與工資利潤率),物化勞動的經(jīng)濟效益指標(biāo)(包括單位產(chǎn)品原材料消耗率和單位設(shè)備產(chǎn)品率),勞動占用量和勞動消耗量的綜合效益指標(biāo)(資金利潤率和成本利潤率)等的評價;(2)經(jīng)濟效益指標(biāo)體系計劃管理情況;(3)經(jīng)濟活動分析制度和內(nèi)部控制制度的建立和健全情況。通過績效審計,確保企業(yè)潛在經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。

(四)加強績效審計立法

績效審計急需強調(diào)人大立法監(jiān)督。從績效審計的產(chǎn)生和實質(zhì)看,績效審計是為了提高政府預(yù)算和公共資金支出的透明性和有效性,是為了增強對政府受托經(jīng)濟責(zé)任更深層次的評價與監(jiān)督,這顯然就有利于加大對政府公共權(quán)力約束的力度,這也正是建立良好憲政所需要的。要積極探討適合績效審計的一套完整的評價方法和標(biāo)準(zhǔn),使績效審計的監(jiān)督成效公平、公開。

(五)加快績效審計人才培訓(xùn)

一個有效的績效審計工作者,必須具備宏觀經(jīng)濟知識和意識;具備宏觀透視能力和較強的信息意識;具備高度敬業(yè)精神和社會責(zé)任感;具備專業(yè)競爭能力和判斷力。這些應(yīng)當(dāng)是績效審計人才培訓(xùn)要實現(xiàn)的目標(biāo),也是績效審計工作者為之奮斗的目標(biāo)。

(六)學(xué)習(xí)和借鑒西方先進績效審計經(jīng)驗

西方工業(yè)化國家的績效審計經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展,已進入一個更為現(xiàn)實的階段,它們的績效審計成功經(jīng)驗,同樣是人類的寶貴財富,必將為我發(fā)展績效審計以啟迪。

合理安排,循序漸進,逐步摸索績效審計新路子,創(chuàng)建一套適合績效審計的操作模式與報告模式?？冃徲嬍歉邔哟蔚膶徲嫳O(jiān)督,由傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計向績效審計發(fā)展,已成必然。但就中國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、對經(jīng)濟秩序狀況以及審計工作質(zhì)量和人員的總體素質(zhì)而言,要達到這方面的要求,還有很長的路要走。

參考文獻:

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