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一、1990年代以來,我國的城鄉(xiāng)之間差距拉大

新中國成立至今,經(jīng)過50多年的發(fā)展,我國工業(yè)化成績斐然,農(nóng)業(yè)也獲得了較大發(fā)展,但從工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)居民收入差距和社會發(fā)展差距等方面綜合判斷,我國城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡問題仍然十分突出。

(一)工農(nóng)差距擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)地位未能改變

我國長期以來以不平等交換體制為基礎(chǔ),通過“剪刀差”形式擠壓農(nóng)業(yè)、索取農(nóng)業(yè)剩余,加快工業(yè)化進(jìn)程和城市發(fā)展的做法,至今猶在。改革開放前20多年里,依靠它轉(zhuǎn)移農(nóng)村積累給工業(yè)和城市的規(guī)模估計在6000億元—8000億元之間。有專家估計,1990年代以來每年的工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差約為1000多億元,總體上仍舊是農(nóng)村背負(fù)城市,“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”。

(二)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距擴(kuò)大,農(nóng)民仍是弱勢群體

在收入方面,2002年,我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7703元,農(nóng)民人均純收入僅為2475.6元,城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大為3.11倍,比1978年擴(kuò)大了0.54倍,比1985年擴(kuò)大了1.25倍,為改革開放以來的新高。如果把城市在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等方面福利性保障考慮在內(nèi),據(jù)測算,這方面的差距每年人均約3000多元,那么,我國城鄉(xiāng)收入的實際差距為6倍左右。在消費方面,2002年,我國城鎮(zhèn)居民人均消費品零售額是農(nóng)村居民人均消費品零售額2.69倍。60.9%的農(nóng)村人口消費品零售額只占36.7%,而39.1%的城鎮(zhèn)居民卻占據(jù)著63.3%的零售額。2002年,我國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為46.2%,剛剛進(jìn)入總體小康階段,但我國城鎮(zhèn)早在1997年就達(dá)到了這一水平。在儲蓄方面,2002年,我國城鎮(zhèn)居民儲蓄是農(nóng)戶儲蓄4.65倍。60.1%的農(nóng)村居民,占有的城鄉(xiāng)居民儲蓄存款總額僅有17.7%,而39.1%的城鎮(zhèn)居民卻占據(jù)著82.3%的儲蓄存款總額。農(nóng)村人均儲蓄存款余額不到城鎮(zhèn)居民的1/10,城鄉(xiāng)居民人均儲蓄差距懸殊。

(三)社會差距擴(kuò)大,使農(nóng)村成為落后地區(qū)

與城市相比,我國農(nóng)村在社會保障、教育、醫(yī)療、環(huán)境等方面所享有的發(fā)展機(jī)會和政府福利,被邊緣化的程度相當(dāng)嚴(yán)重。在社會保障方面。近年來,農(nóng)村社會保障(包括優(yōu)撫救濟(jì)、養(yǎng)老、醫(yī)療保險、福利等)每年約400多億元,僅占GDP的0.5%左右,其中有2/3來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民個人自籌,基本上是農(nóng)民自我保障。農(nóng)村的社會保障覆蓋率只有3%,城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率的比例為22:1,城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24:1。據(jù)民政部統(tǒng)計,2002年,農(nóng)村僅有404萬人得到了低保,占應(yīng)保人數(shù)的25%,城鎮(zhèn)低保人數(shù)達(dá)到了2054萬人,基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。在科教方面,據(jù)2000年第五次全國人口普查統(tǒng)計,農(nóng)村人口中初中及以上文化程度占總?cè)丝诘?9.1%,遠(yuǎn)低于城市人口占65.4%的水平,小學(xué)文化程度占42.8%,15歲以上文盲率為8.3%,高于城市23.8%和4.0%的水平。2001年,農(nóng)村人口小學(xué)文化程度占41.1%,較2000年下降了1.7個百分點,但仍比城市的19.7%高21.4個百分點,高中文化程度占5.22%,比城市的23.6%低18.4個百分點。農(nóng)村人口文化科技素質(zhì)低下,影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣和勞動生產(chǎn)率的提高。農(nóng)村科技人員流失嚴(yán)重,在農(nóng)業(yè)第一線的農(nóng)技人員更少,平均每萬名農(nóng)業(yè)勞動力只擁有21人,與每萬名職工擁有專業(yè)技術(shù)人員2800多人相差甚遠(yuǎn)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室生存困難造成機(jī)構(gòu)人員不穩(wěn)定,農(nóng)村基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)被嚴(yán)重削弱。在環(huán)境方面,八億農(nóng)民滯留農(nóng)村,加劇了土地資源、能源缺乏與人口增長的矛盾。由于亂開濫墾超載過牧,我國90%的草地已經(jīng)或正在退化;工業(yè)“三廢”在農(nóng)村擴(kuò)散,以煤煙型為主的大氣污染導(dǎo)致酸雨的覆蓋面積占國土面積的30%,主要流域的水污染比較嚴(yán)重;我國人均耕地為0.11公頃,有1/5耕地受到污染。大量數(shù)據(jù)表明,在未來的較長時期內(nèi),農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境仍將處于高污染、低控制階段,導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢嚴(yán)峻。失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系不僅使農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民是弱勢群體、農(nóng)村為落后地區(qū)的格局得以強(qiáng)化,而且以犧牲社會公平為代價,影響社會穩(wěn)定,對經(jīng)濟(jì)效率也帶來負(fù)面影響,這種狀況如果繼續(xù)下去,必將破壞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制,降低資源配置效率,制約先進(jìn)生產(chǎn)力向農(nóng)村的滲透,影響經(jīng)濟(jì)增長的速度和質(zhì)量,加大社會穩(wěn)定成本,最終影響全面小康建設(shè)及中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、“三農(nóng)”問題從根本上說是沒有解決好城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式的改革問題

“三農(nóng)”問題現(xiàn)已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”制約,并且折射出諸多的深層次的體制性矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾。探其原因,既有機(jī)制性問題,也有體制性弊端,從根本上說是沒有根除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)。

(一)農(nóng)村財政資金的多收少支

依然存在的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差制度使農(nóng)民仍承受著每年約1000億元的“暗稅”,再加上明的農(nóng)業(yè)各稅,近年來平均每年400多億,工農(nóng)關(guān)系因此長期處于扭曲狀態(tài)。同時,財政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對數(shù)和占總支出的比重卻很低。2001年財政用于支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項事業(yè)費為905.3億元,占財政總支出的4.8%,僅比上年提高0.1個百分點。財政總支出2001年比上年增長18.7%,而支農(nóng)支出僅增長2.1%。如果把農(nóng)業(yè)基建、農(nóng)業(yè)科技三項費用、救濟(jì)費計算在內(nèi),2001年支出為1463億元,占財政總支出的7.74%。如再把扶貧和農(nóng)業(yè)政策性補(bǔ)貼計算在內(nèi),按此口徑,2001年綜合支出總額為2509.5億元,占財政總支出的13.3%。各項對農(nóng)業(yè)的支出都沒有達(dá)到《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入增長幅度”的要求。農(nóng)村財政多收少支的直接后果就是公共產(chǎn)品和服務(wù)的城市占有。城市對教育、衛(wèi)生、文化等資源的占用,無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上,均大大優(yōu)于農(nóng)村。

(二)農(nóng)村金融多存少貸

金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村企業(yè)貸款所占比重較低,與農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)不對稱。改革開放前,金融部門的農(nóng)業(yè)貸款占所有貸款的比重一直維持在13%左右,而1978年后一直維持在兩位數(shù)以下,1998年以來徘徊在5%左右,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款也一直保持在6%左右。2000年,全國金融機(jī)構(gòu)各項貸款余額達(dá)99371億元,而用于農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款余額僅占10%左右。目前,國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)普遍存在著重吸儲、輕放貸的現(xiàn)象,只要有足夠的存款,上解到上級金融機(jī)構(gòu),就可以過上贏利的安穩(wěn)日子。這種體制和做法,造成了金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村吸儲多、放貸少,農(nóng)村資金大量流向城市,農(nóng)業(yè)和農(nóng)民辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款十分困難。

(三)農(nóng)村土地多征少補(bǔ)

隨著國有土地使用制度改革的深人,城鎮(zhèn)非農(nóng)建設(shè)用地已從行政劃撥全面轉(zhuǎn)向市場化的出讓,土地出讓價格大幅飚升,但向農(nóng)民集體征用土地的補(bǔ)償辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍停留在行政劃撥年代,土地出讓的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對農(nóng)民的補(bǔ)償。這是改革開放以來出現(xiàn)的“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式,是政府籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的主要途徑,也是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。目前,征地糾紛已成為當(dāng)前農(nóng)民信訪最多的領(lǐng)域,尤其是在城鎮(zhèn)邊上的農(nóng)村,大片土地被征用后,其補(bǔ)償費根本不足以讓“失地農(nóng)民”在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和安居,成了影響社會穩(wěn)定的一大隱患。

(四)歧視性的戶籍制度和就業(yè)制度

目前,以歧視性戶籍制度和就業(yè)制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)分割體制并沒有徹底改變,由此造成的城鄉(xiāng)“鴻溝”還沒有完全消除,結(jié)構(gòu)性偏差在繼續(xù)維系。進(jìn)入1990年代以來,隨著城鎮(zhèn)戶籍管理制度的改革,以及城市用工制度的松動,農(nóng)村大量勞動力開始進(jìn)入城市打工,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工作為城市反哺農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實途徑,對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。但這是一種體制外的、暫時的流動,他們的戶口仍然在農(nóng)村,也不納入城市的就業(yè)管理。我國失業(yè)統(tǒng)計一直不包括農(nóng)村人口就是一個有力說明。這種制度導(dǎo)致了農(nóng)民與市民天生不平等,把廣大農(nóng)民禁錮在農(nóng)村,享受不到公民應(yīng)有的權(quán)利和待遇,失去了平等參與競爭的機(jī)會。總之,大量事實表明,一系列剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民、保護(hù)工業(yè),限制農(nóng)民、保護(hù)市民的不平等、不公正的二元經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu),是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大障礙。

三、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的國際經(jīng)驗值得借鑒

盡管各國工業(yè)化模式不盡相同,“三農(nóng)”問題的表現(xiàn)形式、基本特征和應(yīng)對措施也有很大區(qū)別,但世界多數(shù)國家的發(fā)展經(jīng)驗表明,在工業(yè)化進(jìn)程中不失時機(jī)地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,以此縮小工農(nóng)收入差異,解決“三農(nóng)”問題,完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,是帶有普遍性的發(fā)展規(guī)律。其中的一些成功經(jīng)驗和做法對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不無啟示和借鑒。

(一)處理好工業(yè)化發(fā)展階段與反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)系

普遍的經(jīng)驗是,當(dāng)一個國家人均GDP達(dá)到800—1000美元的水平時,即工業(yè)化進(jìn)入中期階段后,就進(jìn)入了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過渡,工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善的最重要階段,在這一階段,為確保農(nóng)業(yè)積累不再為工業(yè)發(fā)展所吸取,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)平等發(fā)展,不同國家往往從各自國情出發(fā),采取相應(yīng)的平衡發(fā)展措施,一般都是以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)為主要手段。目前,從總體上看,我國依靠從農(nóng)業(yè)提取積累來支持工業(yè)發(fā)展的歷史階段已經(jīng)結(jié)束,這是人們的基本共識。因此,在共同農(nóng)業(yè)政策方面,應(yīng)保證農(nóng)業(yè)不再被工業(yè)擠壓,在體制上給農(nóng)業(yè)再一次松梆,以求資源不再從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村被剝奪而流出。

(二)處理好國家與農(nóng)民的利益關(guān)系

農(nóng)業(yè)與工業(yè)相比,由于受自然因素、技術(shù)因素和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的影響,其生產(chǎn)率水平相對低下,對國民經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)較小。隨之,農(nóng)民無論在收入,還是社會地位上處于弱勢地位,城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化成為不可逆轉(zhuǎn)的大勢。因此,為了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展、發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能作用、穩(wěn)定農(nóng)村,各國政府制定各種保護(hù)措施,千方百計維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村利益。比如澳大利亞以“均等化機(jī)制”實施有效的轉(zhuǎn)移支付制度,平等公平地向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)提供公共物品,縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的經(jīng)驗;美國、日本的農(nóng)產(chǎn)品價格支持、歐盟的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保護(hù)政策及對農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼政策等。

(三)處理好經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系

按照“木桶效應(yīng)”理論,未來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面小康社會的實現(xiàn),其限制必定來自城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展的相對落后,特別是農(nóng)村社會事業(yè)的不發(fā)達(dá)。因此,處理好城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展在實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中至關(guān)重要。與我國情況最相近的就是韓國,他們實施農(nóng)村“新村運動”的做法值得借鑒。

四、調(diào)整國民收入分配格局,在財政、金融、稅收體制上采取突破性的舉措

(一)調(diào)整農(nóng)村財政政策

基本方向是明確公共財政職能,增加農(nóng)村財政資金總量,轉(zhuǎn)換運行機(jī)制。一是逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范疇。將國債資金政策的重點應(yīng)由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村,并增加預(yù)算內(nèi)財政支農(nóng)資金比例。要盡快改變中小型基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民群眾投資投勞的辦法,逐步把縣以下的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范疇。特別要重點支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民增收關(guān)系密切的節(jié)水旱作農(nóng)業(yè)、人畜飲水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)村沼氣、草場圍欄、農(nóng)機(jī)具更新等農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是加大“綠箱”支出,用足“黃箱”政策?！熬G箱”重點用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),科研、教育和技術(shù)推廣引進(jìn),調(diào)整過去以數(shù)量增長為中心的政策取向;“黃箱”補(bǔ)貼應(yīng)繼續(xù)對良種、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營貸款實行優(yōu)惠政策。三是加大支持多種所有制和多種經(jīng)營形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

(二)建立規(guī)范的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是實施對農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)的主要政策工具。為增加農(nóng)民收入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力,必須改革近年來國家財政投入巨資用于糧棉等農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼的做法,從價格補(bǔ)貼方式逐步轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)民直接補(bǔ)貼方式,建立有效規(guī)范的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。主要途徑有:逐步將糧食風(fēng)險基金轉(zhuǎn)為對農(nóng)民收入的直接補(bǔ)貼;在主產(chǎn)區(qū)建立對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)性補(bǔ)貼;逐步將一部分農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼;繼續(xù)加大對受災(zāi)地區(qū)農(nóng)民的收入補(bǔ)貼;逐步增加對農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼。

(三)調(diào)整農(nóng)村金融政策

校正金融資源的城市偏向,要從規(guī)范農(nóng)村金融政策入手,形成五方面的支持:一是通過直接或間接方式,保證縣及縣以下的郵政儲蓄機(jī)構(gòu)、信用社、其他商業(yè)銀行從農(nóng)村吸收的資金,要爭取全額或絕大部分返還用于農(nóng)村。二是國家在利率浮動幅度、再貸款、貼息、補(bǔ)虧、稅收等方面支持商業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款。三是在防范風(fēng)險的前提下,根據(jù)農(nóng)戶需求,擴(kuò)大農(nóng)村金融服務(wù)范圍,注意進(jìn)行貸款品種和方式的創(chuàng)新。四是按照農(nóng)村信用社改革方案,建立多元化的農(nóng)村金融服務(wù)體系。五是適時將農(nóng)業(yè)保險提上議程,建立符合我國國情的低成本、高效率的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保險制度。

(四)調(diào)整農(nóng)村稅收政策

近年來,我國農(nóng)村稅費改革成效顯著,但改革方案沒有跳出“攤丁入畝”的框架,不是對商品征稅,而是對土地征稅。2003年全國稅費改革后,如不繼續(xù)深化改革,勢必出現(xiàn)收費反彈。應(yīng)考慮按市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)一步改革的方案,將對土地征稅改為對農(nóng)業(yè)商品征稅。具體方案是對進(jìn)入商品市場的農(nóng)產(chǎn)品征收商品稅,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)所得征收所得稅;并且按照國際慣例,對農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予一定的稅收優(yōu)惠。

五、建立完善城鄉(xiāng)勞動力統(tǒng)一管理制度和土地征用市場化管理辦法

(一)調(diào)整農(nóng)村就業(yè)政策

調(diào)整農(nóng)村就業(yè)政策的基本方向是實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)政策,實現(xiàn)城鄉(xiāng)間勞動力市場統(tǒng)一管理。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)戰(zhàn)略,重點要實施就業(yè)政策和管理體制一體化的創(chuàng)新、勞動力資源配置市場化的創(chuàng)新和勞動就業(yè)的機(jī)會均等的制度創(chuàng)新。因此,需要對城市利益導(dǎo)向的國民經(jīng)濟(jì)分配格局和城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整。實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)政策,當(dāng)務(wù)之急是要明確政府在促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移方面負(fù)有重要職能和重大責(zé)任,從體制和機(jī)制上提出根本的解決辦法,逐步建立和完善促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的五大體系,即建立農(nóng)民工外出務(wù)工的管理和服務(wù)體系、農(nóng)村勞動力流動監(jiān)測體系、農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)體系、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移輸出的就業(yè)信息體系和建立維護(hù)農(nóng)村勞動力合法權(quán)益的法律服務(wù)體系。為了從體制上根本解決農(nóng)村勞動力無序流動的狀況,建議設(shè)置管理全國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作的專門機(jī)構(gòu)。其主要職能是加強(qiáng)對農(nóng)村勞動力資源及轉(zhuǎn)移就業(yè)的監(jiān)測,指導(dǎo)農(nóng)村勞動力的就業(yè)培訓(xùn),提供比較準(zhǔn)確的勞務(wù)信息,維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

(二)調(diào)整土地征用政策

改革征地制度必須將健全法制放在首要位置,通過完善土地法規(guī),規(guī)范政府行為,保障和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。法律調(diào)整的基本框架:一是對“公共利益的需要”作出明確的司法解釋。在這個前提下,縮小征地范圍。二是要充分考慮農(nóng)民對土地的權(quán)利和土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料,以法律的形式確定給被征地農(nóng)民以公平、合理的市價補(bǔ)償。三是要明確政府對安置被征地農(nóng)民的責(zé)任。要以法律的形式明確規(guī)定,將因國家征地失去土地的農(nóng)民全部納入當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ象w系。在現(xiàn)有法律和政策的框架內(nèi),近期重點要考慮三方面政策:一是要大幅度提高國家征用耕地土地補(bǔ)償費、安置費標(biāo)準(zhǔn)。二是對工商業(yè)等經(jīng)營性建設(shè)用地,不再實行國家先征用、再出讓的辦法,而是在依法辦理農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后,允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地一級市場,允許土地的所有者以土地使用權(quán)入股、出租等方式直接參與土地開發(fā)。同時取消土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費。三是對政府出讓征用的農(nóng)村集體土地獲得的凈收益,要規(guī)定一定比例投資農(nóng)業(yè),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。