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一基于投入－產(chǎn)出模型的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容和導(dǎo)向

1農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容

開展農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的目的是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目承擔(dān)單位合理有效地使用財(cái)政資金，以提高財(cái)政科技投入的使用效率;并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來調(diào)整財(cái)政科技投入的領(lǐng)域和方向，作為政府部門安排科技項(xiàng)目的重要依據(jù)，促進(jìn)財(cái)政科技資源的有效配置，提高科技投入的配置效率。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)內(nèi)容主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、效率性評(píng)價(jià)和效果性評(píng)價(jià)3個(gè)方面，也就是通常所說的“3E”評(píng)價(jià)。審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)既可以對(duì)預(yù)算資金管理和使用的“3E”都進(jìn)行評(píng)價(jià)，又可以只對(duì)其中的一個(gè)或兩個(gè)“E”進(jìn)行評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，就投入角度而言，是指在適當(dāng)考慮質(zhì)量的前提下，評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目所用預(yù)算資金成本是否最小化，簡(jiǎn)單地說就是預(yù)算支出是否節(jié)約、通常通過預(yù)算資金的實(shí)際投入與計(jì)劃投入的比較，資源成本的實(shí)際支出與計(jì)劃支出的比較，考核預(yù)算資金是否節(jié)約，以衡量預(yù)算資金的事中效益。審計(jì)部門對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)主要包括:(1)資源的取得、使用和管理是否遵循有關(guān)法律法規(guī);(2)資源的取得、使用和管理是否經(jīng)濟(jì);(3)預(yù)算資金的投入安排是否適當(dāng);(4)實(shí)際投入和資源成本支出是否與預(yù)算、計(jì)劃或定額一致。效率性評(píng)價(jià)，就投入與產(chǎn)出的關(guān)系而言，是指評(píng)價(jià)科研成果與所使用預(yù)算資金之間的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出，簡(jiǎn)單地說，就是預(yù)算支出是否講究效率。通常通過實(shí)際投入與實(shí)際產(chǎn)出的比較，即預(yù)算資金實(shí)際耗費(fèi)與科研成果產(chǎn)出相比較，考核預(yù)算資金的使用效率。審計(jì)部門對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金進(jìn)行效率性評(píng)價(jià)主要包括:(1)制度效率，是否就預(yù)算資金設(shè)計(jì)了完善的內(nèi)部控制和管理制度，是否嚴(yán)格和有效執(zhí)行;(2)資源使用效率，體現(xiàn)為審查科研成果的數(shù)量和質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，科研成果的質(zhì)量是否得到保證;(3)工作效率，是否能在保證質(zhì)量的前提下及時(shí)提供預(yù)定科研成果，研發(fā)活動(dòng)的時(shí)間是否節(jié)省。效果性評(píng)價(jià)，就產(chǎn)出角度而言，是指評(píng)價(jià)政府部門農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金使用的結(jié)果在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，以及政府部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的關(guān)系，簡(jiǎn)單地說，就是預(yù)算支出是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。通常通過實(shí)際結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)之間的比較，來評(píng)價(jià)預(yù)算資金管理使用的事后效益。審計(jì)部門對(duì)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金的效果性評(píng)價(jià)主要包括:(1)項(xiàng)目的內(nèi)部效果性，這是狹義的效果性概念，即政府希望通過使用該筆科技專項(xiàng)資金而達(dá)到的直接效果，此時(shí)的效果性可以用該筆專項(xiàng)資金的立項(xiàng)目標(biāo)來衡量。(2)項(xiàng)目的外部效果性，通常以科研成果對(duì)服務(wù)對(duì)象產(chǎn)生的影響來衡量，相應(yīng)地，評(píng)價(jià)這個(gè)層次的效果性時(shí)，往往要將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)延伸到該政府部門服務(wù)的社會(huì)公眾層面。(3)通過項(xiàng)目的效果性體現(xiàn)出的政府部門在履行行政管理職能方面的社會(huì)效果性，但是，對(duì)政府部門在這一寬泛層次上的效果性的衡量，可能會(huì)涉及審計(jì)之外的政策或者預(yù)測(cè)領(lǐng)域。因此，目前的效果性評(píng)價(jià)通常是以前2個(gè)層次為主。

2實(shí)施以結(jié)果和效果性為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)科研

項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)綜合評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、效率性評(píng)價(jià)和效果性評(píng)價(jià)之間，通常沒有明顯的區(qū)分，很難把三者完全割裂開來。一是經(jīng)濟(jì)性和效率性存在內(nèi)涵上的交叉;二是效果性評(píng)價(jià)一般不考慮為達(dá)到目標(biāo)所使用的成本，實(shí)踐中常常出現(xiàn)以高成本換取高速度或高效率，或者以犧牲經(jīng)濟(jì)性以達(dá)到最佳效果的情況。因此，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、效率性評(píng)價(jià)和效果性評(píng)價(jià)作為一個(gè)整體加以評(píng)價(jià)，綜合考慮以避免評(píng)價(jià)的片面性。但評(píng)價(jià)結(jié)論通常是以實(shí)現(xiàn)效果性為主導(dǎo)地位的綜合評(píng)價(jià)，即在經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)系中，效果性是決定性的。只有在預(yù)期結(jié)果基本實(shí)現(xiàn)的情況下，才能談經(jīng)濟(jì)性和效率性。否則，在結(jié)果和效果都很差，即“產(chǎn)品”為廢品的情況下，即使再經(jīng)濟(jì)和效率都是沒有意義的。

二當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)中存在的主要問題

開展政府農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)的前提是具有一套完整、全面、公正的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系來做指導(dǎo)，而目前該體系正處于研究和探索階段，尚未真正建立起來，同時(shí)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)的對(duì)象千差萬別，使得衡量審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，而采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，則必然會(huì)得出天壤之別的結(jié)論。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的不健全導(dǎo)致審計(jì)人員無法對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目預(yù)算資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果目前基本上是數(shù)字的簡(jiǎn)單堆積和羅列，缺少客觀的分析和科學(xué)的評(píng)價(jià)。

三基于投入－產(chǎn)出模型的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)

指標(biāo)體系的構(gòu)建根據(jù)Christopher的投入－產(chǎn)出模型，構(gòu)建了一套農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基本框架包括1個(gè)屬性層和2個(gè)指標(biāo)層。屬性層即為績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容，即為經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。構(gòu)建該體系的重點(diǎn)在于指標(biāo)的選取和設(shè)計(jì)上，由于農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的績(jī)效經(jīng)常呈現(xiàn)多重形態(tài)，因此必須注重評(píng)價(jià)實(shí)施中的項(xiàng)目績(jī)效識(shí)別問題，需要明確哪些能夠識(shí)別并計(jì)入項(xiàng)目績(jī)效，非科研活動(dòng)或環(huán)節(jié)的貢獻(xiàn)，不能簡(jiǎn)單計(jì)入項(xiàng)目績(jī)效中。指標(biāo)的選取和設(shè)計(jì)不僅要兼顧普遍性與特殊性，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，還要能涵蓋與審計(jì)對(duì)象有關(guān)的各方面效益。

四農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的運(yùn)用

本文選取某科學(xué)研究院鱘魚繁育技術(shù)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)案例，說明根據(jù)Christopher的投入－產(chǎn)出模型的農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在政府農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目評(píng)價(jià)中的運(yùn)用。

1審計(jì)項(xiàng)目背景

某科學(xué)研究院鱘魚繁育技術(shù)項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱“鱘魚中心”)集基本建設(shè)、科研實(shí)驗(yàn)、成果轉(zhuǎn)化和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)于一體，實(shí)行產(chǎn)、學(xué)、研“一條龍”的運(yùn)作模式。目的在于依托實(shí)體，有效實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化，由此反哺教學(xué)及科研。該科學(xué)研究院鱘魚繁育技術(shù)項(xiàng)目為國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)項(xiàng)目，財(cái)政投資500萬元，于2008年建設(shè)并投入運(yùn)營(yíng)，某科學(xué)研究院以此為平臺(tái)成立鱘魚項(xiàng)目中心。該中心“兩塊牌子，一套人馬”，對(duì)內(nèi)為科研實(shí)驗(yàn)基地，對(duì)外為全資企業(yè)。該科學(xué)研究院的資金來源主要是財(cái)政資金，無能力對(duì)企業(yè)進(jìn)行資金投入，鱘魚項(xiàng)目中心的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金從何而來?鱘魚項(xiàng)目中心自成立以來，銷售收入極其可觀，僅2010～2013年就累計(jì)實(shí)現(xiàn)銷售收入1800萬元，但又經(jīng)營(yíng)年年虧損，問題出在哪里?經(jīng)營(yíng)資金、經(jīng)營(yíng)成本的真實(shí)性等一系列問題引起了審計(jì)組的關(guān)注，以此為切入點(diǎn)，沿著農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)兩條主線對(duì)該項(xiàng)目效益情況進(jìn)行績(jī)效審計(jì)調(diào)查。

2審計(jì)目標(biāo)經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)目標(biāo)

(1)審查資源獲取審批程序是否規(guī)范，資金到位是否及時(shí)。(2)科研成果轉(zhuǎn)化在資金管理使用方面的薄弱環(huán)節(jié)，揭露損失浪費(fèi)、占用建設(shè)資金和專項(xiàng)資金等問題。效率性評(píng)價(jià)目標(biāo):(1)內(nèi)控制度的管理水平是否設(shè)計(jì)了完善的內(nèi)部控制制度和管理制度，并有效執(zhí)行，提高預(yù)算資金管理效率。(2)科技成果的數(shù)量是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，質(zhì)量上是否得到保證，時(shí)間上是否節(jié)省。效果性評(píng)價(jià)目標(biāo):(1)分析科研成果轉(zhuǎn)化帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及可持續(xù)影響，揭露科研成果轉(zhuǎn)化不能順利完成、效益低下、達(dá)不到既定目標(biāo)等問題。(2)分析鱘魚繁育技術(shù)項(xiàng)目科研成果服務(wù)對(duì)象的滿意程度。

3審計(jì)評(píng)價(jià)鱘魚項(xiàng)目建設(shè)和使用

基本實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)確定的科研和成果轉(zhuǎn)化目標(biāo)，以及社會(huì)效益目標(biāo)，資源獲取審批程序規(guī)范，資金到位比較及時(shí)，外部管理的效果性明顯，農(nóng)民對(duì)此科研和成果的轉(zhuǎn)化滿意度達(dá)到80%。一是實(shí)際產(chǎn)出科研和成果轉(zhuǎn)化成顯著，科研成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力達(dá)到85%。鱘魚項(xiàng)目投入使用以來，取得各類科技成果5項(xiàng)。其中，省部級(jí)一等獎(jiǎng)2項(xiàng)、三等獎(jiǎng)1項(xiàng)、某XX科學(xué)研究院一等獎(jiǎng)1項(xiàng)、三等獎(jiǎng)1項(xiàng)。二是社會(huì)效益明顯。通過“基地+農(nóng)戶”模式，帶動(dòng)了某省郊區(qū)山區(qū)農(nóng)民利用山間冷泉水流水養(yǎng)殖脫貧致富。通過“中心+示范點(diǎn)”模式，輻射全國(guó)20多個(gè)省(市)，使某鱘魚養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展?？蒲谐晒D(zhuǎn)化在2年內(nèi)產(chǎn)量就達(dá)到了11200t，占世界產(chǎn)量一半以上，成為世界鱘魚養(yǎng)殖第一大國(guó)，由此可判定該農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目具有較好的績(jī)效，但效率性尚有提高的空間。通過對(duì)該農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，說明所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有較強(qiáng)的可操作性。

4審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題經(jīng)濟(jì)性問題

(1)項(xiàng)目建設(shè)和管理方面的問題。如該鱘魚繁育技術(shù)項(xiàng)目未全面事先確定的成本節(jié)約目標(biāo)。(2)資源的使用和管理不經(jīng)濟(jì)。違反基建程序下達(dá)投資計(jì)劃，概算多列投資，概算外項(xiàng)目占用建設(shè)資金，多付工程監(jiān)理費(fèi)，未經(jīng)批準(zhǔn)改變部分項(xiàng)目用途，部分項(xiàng)目閑置，項(xiàng)目資料管理不規(guī)范等。效率性問題:(1)缺乏嚴(yán)格完善的內(nèi)部控制制度和管理制度，如鱘魚中心自成立以來，沒有制定嚴(yán)格完善的內(nèi)控制度，導(dǎo)致2009～2012年的管理費(fèi)用支出是同期會(huì)計(jì)報(bào)表反映產(chǎn)品銷售利潤(rùn)的1．59倍、凈利潤(rùn)的7．27倍。(2)科研課題和成果轉(zhuǎn)化經(jīng)費(fèi)管理及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的問題。如生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)擠占科研和成果轉(zhuǎn)化經(jīng)費(fèi)，少計(jì)銷售收入及利潤(rùn)等。效果性問題:(1)由于擅自改變項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、擠占挪用農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目資金等問題，致使鱘魚中心項(xiàng)目預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益不能實(shí)現(xiàn)。如鱘魚中心以實(shí)驗(yàn)的名義，將項(xiàng)目(課題)經(jīng)費(fèi)用于企業(yè)基本建設(shè)及生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致2010～2013年累計(jì)實(shí)現(xiàn)銷售收入1800萬元，沒有達(dá)到預(yù)期的銷售收入。(2)由于鱘魚中心自成立以來沒有執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目資金被擠占、挪用和形成賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致投資收益不能真實(shí)反映，由于財(cái)務(wù)審計(jì)的內(nèi)容主要局限在財(cái)務(wù)收支的合法、合規(guī)性方面，并以查錯(cuò)糾弊和提供意見為目的，而忽視了公共資金使用的效果，因此這就需要對(duì)組織利用資源所取得的實(shí)際效果進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)和客觀說明，才能真實(shí)完整地反映投資收益。

作者：黃繡娟 魏長(zhǎng)升 單位：河海大學(xué)