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摘要：20世紀80年代初,西方一些國家開始了包括管理創(chuàng)新在內(nèi)的政府創(chuàng)新運動。進入90年代后,以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息科技的發(fā)展對政府創(chuàng)新起到了催化作用。與此同時,基于互聯(lián)網(wǎng)的電子政務(wù)與政府管理創(chuàng)新呈現(xiàn)了強大的互動態(tài)勢。

一、政府職能膨脹引起的財政危機是西方國家開始對政府管理進行創(chuàng)新的直接動因

西方國家政府職能的大規(guī)模擴張始于20世紀30年代中期。自羅斯福新政開始,美國一反過去“自由放任”的經(jīng)濟政策,賦予政府廣泛的社會經(jīng)濟的管理職能。歐洲40年代后期出現(xiàn)所謂福利國家,政府代替民間力量成為社會福利的主要供給者。伴隨著政府職能的大規(guī)模擴張,政府規(guī)模也急劇膨脹,政府開支特別是社會福利開支占國民收入的比重急劇上升,政府財政負擔也越來越重,并在經(jīng)濟衰退的70年代形成了嚴重的財政危機。巨額財政赤字和超負荷的社會經(jīng)濟管理職能使人們對政府的功能和運行方式的合理性和有效性產(chǎn)生了懷疑。在這種情況下,政府不再是解決問題的途徑,而成了問題本身。

二、互聯(lián)網(wǎng)時代的來臨使人類社會發(fā)生了歷史性的變化,民族國家傳統(tǒng)的政府管理不得不創(chuàng)新以適應(yīng)新的社會需求

在剛剛過去的20世紀,以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息科技得到了前所未有的發(fā)展。今天已沒有人懷疑,互聯(lián)網(wǎng)是20世紀最偉大的發(fā)明之一?；ヂ?lián)網(wǎng)具有的開放、平等、全球共享、交互、信息量巨大和傳播快等特點,使它作為一種革命性的力量改變著人類的生產(chǎn)方式和生活方式,極大地提高了社會生產(chǎn)力,加快了全球化進程,引起社會結(jié)構(gòu)的深刻變化。在這種情況下,整個世界都面臨著與信息技術(shù)進步相適應(yīng)的社會轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)的政府管理當然也不例外?；ヂ?lián)網(wǎng)的沖擊使政府行政的社會環(huán)境發(fā)生了變化,政府管理面臨著歷史上從未有過的來自多方位的壓力,創(chuàng)新已成為唯一的出路。

1、互聯(lián)網(wǎng)使信息在全社會的共享程度空前提高,傳統(tǒng)的政府管理面臨全新挑戰(zhàn),金字塔式的縱向政府管理結(jié)構(gòu)受到?jīng)_擊。

自古以來,信息資源的占有只是少數(shù)人的權(quán)力。但今天的互聯(lián)網(wǎng)使地球上的人們不分等級地獲得了最廣泛意義上的信息知情權(quán),這是人類文明的重大進步。互聯(lián)網(wǎng)對政治、經(jīng)濟和社會生活的滲透加快了知識、思想和文化的傳播速度,并極大地提高了信息在全社會的共享程度,普通公民借助互聯(lián)網(wǎng)可以徹底擺脫信息的閉塞。當?shù)厍蛏洗蠖鄶?shù)人都可以輕易而平等地獲取信息和交流信息時,這個世界顯然已與過去大不相同了。從政府的角度看,如果今天的普通公民獲取社會信息的程度和速度可以與政府管理者們一樣,那么傳統(tǒng)的政府管理方式顯然已經(jīng)力不從心了;如果廣大公眾都已上網(wǎng),政治家們就不可能超脫于網(wǎng)絡(luò)之外了。

在傳統(tǒng)的工業(yè)社會中,政府決策往往采用垂直的方式進行,決策信息從上往下流動。決策最高層很難了解最底層的基本情況,而政府管理的中間層則缺少橫向溝通。諸如政出多門等弊端由此而生。互聯(lián)網(wǎng)降低了中間管理層次的中轉(zhuǎn)作用,公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)對政府高層的決策直接發(fā)表意見,政府高層可以直接獲得這些反饋;政府部門之間經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)加強了聯(lián)系,其決策意向也可以上網(wǎng)讓公眾進行討論和選擇。我們可以看到,在基于互聯(lián)網(wǎng)的橫向傳播信息的沖擊下,傳統(tǒng)的高度集中的金字塔式縱向政府管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向新的扁平化的結(jié)構(gòu),政府的權(quán)力也趨于分散化。

2、全球化的經(jīng)濟要求每一個政府都必須作出有效而靈活的反應(yīng)。

在全球經(jīng)濟一體化的大環(huán)境下,民族國家的政府在管理方式等方面進行旨在提高效能的改革是必需的。世界銀行曾指出,對不能適應(yīng)這種變化從而跟上時代步伐的政府進行改革已經(jīng)成為世界性課題。

3、程序繁瑣、效率低下的傳統(tǒng)政府管理方式無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的需要。

傳統(tǒng)的政府管理方式是工業(yè)化時代的產(chǎn)物,是與比較穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的管理方式。政府公務(wù)員像鏍釘一樣被固定在某個崗位上,政府部門整體的運作缺乏彈性,對理性和規(guī)范的追求甚至超越了政府工作目標本身。零散而孤立的管理職能、基于人力的文書和檔案處理以及復(fù)雜的事件呈報和處理程序,使得系統(tǒng)不斷增大而效率卻不斷降低。這樣的政府顯然難以應(yīng)付互聯(lián)網(wǎng)時代的復(fù)雜局面,公眾對政府的失望情緒逐漸增大。在這種特殊的背景下,政府如果想繼續(xù)發(fā)揮作用和影響就不得不跟上潮流,不能固守傳統(tǒng)的領(lǐng)地。

三、我國政府管理創(chuàng)新面臨歷史機遇

總體上看,我國面臨著與西方各國政府管理創(chuàng)新大體相同或相似的社會歷史條件。首先,當英美等西方國家開始市場化取向的行政改革時,我國進行了市場化取向的經(jīng)濟體制改革和進展相對緩慢的行政體制改革,初步確定了社會主義市場經(jīng)濟的框架,發(fā)展市場經(jīng)濟的總體要求和方向是一致的;第二,經(jīng)過20多年的改革和對外開放,我國已不可逆轉(zhuǎn)地融入全球化進程之中,并通過加入世界貿(mào)易體系開始自覺地參與全球化的國際分工和市場競爭;第三,盡管程度不同,我國同樣面臨互聯(lián)網(wǎng)時代經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)、社會意識和公民需求等各個方面的深刻變化以及由此而給政府管理帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。

正是由于這些大致相同或相似的社會歷史條件,決定著我國行政體制改革與當代西方行政改革必然存在著相同和相似的一面,即不僅改革的基本取向大致相同,改革的總方向和總目標也是基本一致的,即建立一種適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求、符合全球化競爭和信息化社會需要的政府管理模式。也正是在這個意義上,當代西方的行政改革浪潮對我國的政府管理創(chuàng)新具有先導的意義。

當然,與西方各國相比,我國的行政體制改革也面臨著一些不同的前提條件。首先,我國的社會制度和政治體制不同,這是最重要的前提條件;其次,我國仍處在由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程之中,市場經(jīng)濟的發(fā)展程度不高,與西方高度成熟的市場經(jīng)濟有本質(zhì)區(qū)別;第三,我國有自己獨特而深厚的行政文化傳統(tǒng),行政文化的現(xiàn)代化本身就是一個十分艱巨復(fù)雜的過程;第四,我國信息化的總體水平不高而且發(fā)展很不平衡。

上述因素決定了我國的政府管理創(chuàng)新不可能完全采用西方國家的模式,而要探索既符合中國國情又適應(yīng)世界發(fā)展潮流的政府管理模式。應(yīng)該特別指出的是,我國信息化程度較高的城市極有必要先行一步,通過發(fā)展電子政務(wù)催化政府管理創(chuàng)新,同時為全國各級政府做出示范。我們知道,在互聯(lián)網(wǎng)普及率還很低的情況下實施電子政務(wù)或電子商務(wù)顯然不現(xiàn)實。但北京、上海等信息化程度相對較高的城市則宜未雨綢繆,把電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用與政府管理創(chuàng)新有機地結(jié)合起來,這將從戰(zhàn)略發(fā)展上搶占先機,為該地區(qū)全面提升競爭力打下堅實基礎(chǔ)。四、電子政務(wù)是當前政府管理創(chuàng)新的最有效途徑。

在傳統(tǒng)政府管理面臨困境之時,人們發(fā)現(xiàn)電子政務(wù)是政府管理改革和創(chuàng)新最重要的促進器。互聯(lián)網(wǎng)的普及一方面使政府面臨更大的壓力,另一方面也為政府管理創(chuàng)新提供了更多的可能性。電子政務(wù)是政府再造的理性選擇和信息技術(shù)進步相結(jié)合的必然產(chǎn)物。

所謂電子政務(wù)是指利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和其它相關(guān)技術(shù)構(gòu)造的政府結(jié)構(gòu)和運行方式。通俗地說,電子政務(wù)就是通過互聯(lián)網(wǎng)建立政府網(wǎng)站組成虛擬政府,其重要內(nèi)涵就是通過信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用和整合信息資源打破政府部門之間和政府與社會之間的界限,使得公眾可以方便快捷地通過政府網(wǎng)站獲取政府的信息和服務(wù)。電子政務(wù)的建構(gòu)與技術(shù)有關(guān),但其核心不是技術(shù),而是借助技術(shù)來實現(xiàn)政府的再造。正是在這個意義上,電子政務(wù)可以成為技術(shù)創(chuàng)新與政府管理創(chuàng)新相結(jié)合的典范,為政府管理方式帶來深刻的變革。

1、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務(wù)可以優(yōu)化政府工作流程,使政府機構(gòu)設(shè)置更為精簡合理,從而解決職能交叉、審批過多等問題。

2、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務(wù)可以使政府運作公開透明。這可以在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等現(xiàn)象。公眾增加了參政議政的機會,對政府的監(jiān)督也更有效。

3、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務(wù)可使政府信息資源利用更充分、更合理。電子政務(wù)使得政府各類信息資源數(shù)據(jù)庫互聯(lián)共享成為可能,也使得這些資源得到統(tǒng)籌管理和綜合利用,從而避免資源閑置、浪費和重復(fù)建設(shè)。通過電子政務(wù)共享的信息資源更易存儲、檢索和傳播,共享的范圍和數(shù)量也更大,可以更有效地支持政府的決策。

4、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務(wù)可以有效地提升政府監(jiān)管能力。電子政務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)快速和大規(guī)模的遠程數(shù)據(jù)采集和分析,從而可以實現(xiàn)跨地域信息的集中管理和及時響應(yīng),大大增強監(jiān)管者的核對、監(jiān)管能力。

5、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務(wù)將使政府服務(wù)功能增強。電子政務(wù)將推動傳統(tǒng)的政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,政府職能由管理控制轉(zhuǎn)向宏觀指導。

6、與傳統(tǒng)政府相比,電子政務(wù)將使政府辦事效率更高,管理成本更低。網(wǎng)上辦公提高了辦事效率,節(jié)約了政府辦公費用的開支。政府通過網(wǎng)絡(luò)可以直接與公眾溝通,及時收集公眾的意見,提高了政府的反饋速度,降低了政府的管理成本。

五、它山之石可攻玉---從國外經(jīng)驗看如何有效地推動電子政務(wù)

在全球信息化的趨勢之下,電子政務(wù)的發(fā)展程度直接影響政府的競爭力,成為衡量各國發(fā)展水平的一個指標。為此,許多國家都在力促電子政務(wù),積極搶占互聯(lián)網(wǎng)的制高點。雖然他們采取的措施各異,但目標都是運用信息技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)重塑一個更有效率、服務(wù)水平更高、服務(wù)體系更完善、公眾更滿意的政府。

據(jù)ACCENTURE公司對22個國家的調(diào)查顯示,在網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和電子政務(wù)成熟度方面,加拿大自2001年以來已連續(xù)三年名列第一。緊隨其后的是新加坡、美國、丹麥、澳大利亞等國。調(diào)查的指標包括電子政務(wù)服務(wù)水平、政府的客戶關(guān)系管理、在線提供服務(wù)的廣度和復(fù)雜度等等。這些國家實施電子政務(wù)的經(jīng)驗頗有可借鑒之處,特別是在以下十個方面:

1、在國家層面上有切實可行的發(fā)展戰(zhàn)略。

1994年,加拿大政府了《運用信息科技改造政府服務(wù)之藍圖》,這是全球第一份由政府的準備從技術(shù)角度全面改造自身的綱領(lǐng)性文件。加拿大政府設(shè)想:“到2004年,我們的目標是讓全世界都知道加拿大政府和它的公民聯(lián)系是最緊密的,加拿大人民無論何時何地都可以了解到有關(guān)政府的信息并能接通政府提供的服務(wù)。”電子政務(wù)已成為該國政府總體戰(zhàn)略的一部分。美國電子政務(wù)的規(guī)劃是單獨制定的,如《2003年電子政務(wù)戰(zhàn)略》。特別值得一提的是,美國、英國和澳大利亞等國非常重視將電子政務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃與預(yù)算安排和監(jiān)管結(jié)合起來,以確保規(guī)劃的實施。超級秘書網(wǎng)

2、政府高層領(lǐng)導重視,有統(tǒng)一的領(lǐng)導與協(xié)調(diào)推進體制。

在加拿大,實施電子政務(wù)是以政府最高領(lǐng)導人的公開宣布為根據(jù),同時建立一個中央權(quán)力機構(gòu)專門負責電子政務(wù)方面的工作,這個機構(gòu)可繞過個別部委或部門而直接向上匯報工作。美國電子政務(wù)建設(shè)由總統(tǒng)管理委員會統(tǒng)一指導,管理與預(yù)算辦公室負責電子政務(wù)的執(zhí)行和協(xié)調(diào)推進,該辦公室主任是總統(tǒng)內(nèi)閣成員。美加等國的政府部門和地方政府都設(shè)置了首席信息官負責電子政務(wù)建設(shè),并組成首席信息官委員會,定期召開聯(lián)席會議,協(xié)調(diào)開展電子政務(wù)的有關(guān)事項。

3、采取有力措施解決政府信息公開和跨部門信息資源共享問題。

一般認為,政府是最大的信息創(chuàng)制者、采集者、使用者和者。國外成功實施電子政務(wù)的國家無不重視政府信息的公開,在法律中明確規(guī)定獲取政府信息是公眾的一項權(quán)利。如美國的《信息自由法》,歐盟的《公眾獲取歐盟議會、理事會和委員會文件的法令》,英國的《政府信息公開條例》,加拿大的《信息公開法》以及澳大利亞的《信息自由法》等。

在傳統(tǒng)的政府體制下,政府信息資源的開放共享與部門所有之間矛盾十分突出。信息資源共享背后隱藏的是利益驅(qū)動。在信息資源的整合過程中,不可避免地會觸動現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和既定的利益格局?，F(xiàn)實的社會需求是通過電子政務(wù)沖破部門條塊分割的結(jié)構(gòu)并打破這種利益格局。

有鑒于此,一些國家采取了有力措施促進政府信息資源的跨部門共享,以提高政府工作效率,避免重復(fù)建設(shè)和減輕公眾負擔。英國政府在政府信息資源統(tǒng)籌方面,采取措施對政府職能進行重組,加大跨部門的合作,并將相關(guān)業(yè)務(wù)按公眾的需求組合起來,推出了跨部門信息共享系統(tǒng)。歐盟則實施了公共部門數(shù)據(jù)交換項目。

4、優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程。

國外電子政務(wù)建設(shè)的實踐表明,缺乏對政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化是成功實施電子政務(wù)的主要障礙之一。規(guī)范和優(yōu)化政府業(yè)務(wù)流程就是對傳統(tǒng)的以行政職能為中心的行政流程進行規(guī)范和重組,充分考慮公眾的需求和滿意度。優(yōu)化后的政府業(yè)務(wù)流程有兩個基本特征:一是面向公眾,以公眾滿意為目標;二是以事務(wù)為中心,跨越部門和職能界限。

5、突出服務(wù)宗旨,以公眾需求確定應(yīng)用項目。

在確定前臺應(yīng)用項目時,首先要調(diào)查公眾和企業(yè)的需求,把公眾和企業(yè)最關(guān)心而且容易實現(xiàn)的、具有示范效應(yīng)的項目確定為優(yōu)先開展的在線服務(wù)項目,以提高項目的成功率。在后臺整合過程中,需要加強政府各部門之間的協(xié)作。加拿大在電子政務(wù)建設(shè)過程中始終遵循為公眾服務(wù)的宗旨,通過民意調(diào)查確定需要建設(shè)的在線服務(wù)項目,并在此后繼續(xù)通過民意調(diào)查對在線服務(wù)項目不斷改進和完善。加拿大電子政務(wù)門戶網(wǎng)站的設(shè)計充分考慮公眾的需求,針對三個客戶群體提供三個主要的入口,一個是公民入口,一個是企業(yè)入口,一個是非加拿大人和國際客戶入口。

6、重視政府門戶網(wǎng)站建設(shè)。

政府門戶網(wǎng)站是電子政務(wù)發(fā)展的主要形式,在電子政務(wù)的實施過程中,及時制定有關(guān)政府門戶網(wǎng)站建設(shè)和管理的政策并付諸實施十分重要。政府門戶網(wǎng)站是政府在線服務(wù)的主要渠道,它強調(diào)對各個部門提供的信息和服務(wù)進行整合,并通過統(tǒng)一的平臺提供給公眾,提供“一站式”服務(wù)。從國外的實踐看,大多數(shù)國家都努力建設(shè)和完善國家級的綜合門戶網(wǎng)站。美國下大力量建設(shè)了“第一政府”網(wǎng)站,公眾通過它能夠獲取各級政府的在線信息資源,可快速搜索到多達2700萬個政府網(wǎng)頁。該網(wǎng)站承諾,點擊三次即可獲得所需服務(wù)。