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一、農業(yè)保險試驗的困惑與矛盾

21年的試驗中，各級政府、商業(yè)性保險公司和農民群眾，都參與其間，但就組織經(jīng)營制度來說，大部分形式都消失了。PICC保留下來的只有準商業(yè)性經(jīng)營和PICC上海、新疆分公司與當?shù)卣献鞯恼咝越?jīng)營。而僅存的經(jīng)營模式以及試驗業(yè)務正面臨著危機。因為在現(xiàn)行制度框架下，農業(yè)保險的試驗，遇到了一系列困惑和矛盾。

1.農業(yè)保險的高費用、高費率與農民購買力較低的矛盾。農業(yè)生產由于是自然再生產和經(jīng)濟再生產交織、自然災害的頻繁和范圍廣泛等特點，使得其風險損失率較高，加之農戶的分散，展業(yè)不便，成本很高，使得農業(yè)保險比起其他財產保險(例如家庭財產保險、企業(yè)財產保險)價格高得多。各國的經(jīng)驗表明，一切險農作物保險的費率在2一巧%之間，比之家庭財產、企業(yè)財產的損失率(1知左右)高出10幾倍到幾十倍，而農業(yè)保險面對的是收人較低的投保人。特別是我國中部和西部地區(qū)的主要從事小規(guī)模種植業(yè)的農戶，一般來講大多缺乏為其農牧業(yè)生產項目投保的支付能力，要讓他們自愿購買農業(yè)保險這種特殊產品幾乎是不可能的。當然，收人較低并不是農業(yè)保險參與率不高的唯一原因。研究表明，即使農民收人較高的國家，如果按照農作物的損失率厘定保險費率，農民對農業(yè)保險的自愿投保積極性也都不高，所以美國、加拿大、日本等農業(yè)保險比較發(fā)達的國家，政府都給予較多的保費補貼。墨西哥的有關實證研究表明，政府的保險費補貼低于2乃，大多數(shù)農民不會自愿投保。

2.農業(yè)和農業(yè)保險的較低預期收人與發(fā)展農業(yè)保險的政策目標的矛盾。在我國比較發(fā)達的東部地區(qū)或中西部的城市郊區(qū)，農戶的收人相對較高，但這些地區(qū)在自愿投保的條件下，農戶也很少有投保的意愿。我們曾經(jīng)在廣東地區(qū)做過調查，當?shù)氐谋ｋU公司出于支持農業(yè)和農村發(fā)展的目的，積極開發(fā)難能為公司賺錢的農業(yè)保險險種，地方政府為了振興當?shù)剞r業(yè)，非常支持農業(yè)保險，有的還補貼部分保費。但是由于對于從事大田作物的農戶來說，農業(yè)的預期收益相對于其從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或外出打工的收人來說，實在是微不足道，一畝水稻就是產500一700公斤水稻，毛收人也不過幾百元。部分農民甚至將農田無償轉讓給他人種植。而農業(yè)保險的補償水平一般不會超過當?shù)厍皫啄昶骄a量的70%，連農作物收成本身都沒有興趣，更不可能有投保農業(yè)保險的熱情了。

3.農業(yè)保險利益的外在性與保險雙方長遠利益的矛盾。理論分析表明，農業(yè)保險的利益從長遠來講是外在的。因為農業(yè)保險能為農業(yè)提供風險保障，使其解除后顧之優(yōu)，即使在風險較高的地區(qū)，農民會因保險而不回避農業(yè)風險，從而增加農業(yè)產量。日本在戰(zhàn)后通過立法((農業(yè)災害保障法》)強制土地面積超過一定面積的農戶參加農業(yè)保險，使自然條件較差，農業(yè)風險較大的北海道等地區(qū)的農民，也種植當時國內極缺的水稻等農作物，加上其他條件，使其用了不到10年時間，就解決了糧食問題。穩(wěn)定了國內糧食價格。如果用福利經(jīng)濟學進行分析，農產品供給的增加，在其他條件不變的條件下，必然引起價格下跌，使農產品消費者的福利增加，而生產者剩余在一定時期內雖然會因產量的增長而增加，但從長期來看會減少。因此，農民購買保險，保險雙方當事人從根本上來說，并不得益。換言之農業(yè)保險的最終受益者是農產品消費者。這實際上是在商業(yè)性農業(yè)經(jīng)營的制度下，農業(yè)保險不能成立的經(jīng)濟學原因。(參見《中國農業(yè)保險與農村社會保障制度研究》P97一98，首都經(jīng)濟貿易大學出版社，20()2年12月第一版)。

4.在較大范圍分散農業(yè)風險的需要與范圍試驗狹小的矛盾。保險的數(shù)理原理就是概率論中的大數(shù)法則，有大量風險單位投保才可能分散風險。農業(yè)保險的風險單位比較大，而大多數(shù)農業(yè)災害，例如水災、早災，一個風險單位有時包括數(shù)縣以致幾省，要在空間上分散風險，必須在較大地域甚至全國建立這種保險制度。臺灣逢甲大學著名保險學教授方明川先生，曾經(jīng)否定了臺灣建立政策性農業(yè)保險制度的一個議案，其主要理由就是臺灣地域狹小，就一個風險單位，一次臺風全島都會受災，在這一個風險單位里，承保的農戶越多，風險越集中，保險的分散風險的機制完全不能發(fā)揮。這也正是我國有的地方僅僅一鄉(xiāng)一村或一縣進行農業(yè)保險試驗，賠付率極高的主要原因。

5.在較長時間里分散農業(yè)風險的需要與農業(yè)保險實驗在一個地區(qū)不連續(xù)的矛盾。局部地區(qū)的農業(yè)保險試驗由于風險的相對集中造成的高賠付率，使進行試驗的商業(yè)保險機構不得不在繼續(xù)虧損經(jīng)營與放棄試驗之間選擇后者，從商業(yè)性保險公司追求利潤的角度，放棄非效益險種無可非議。但農業(yè)保險在各地斷斷續(xù)續(xù)地進行試驗，從另一個角度又違背了風險分散的原理。因為農業(yè)風險的周期性，要求農業(yè)保險實驗必須連續(xù)多年進行，以便農業(yè)保險風險能在較長一個時期里進行分散，同時完整記錄和積累風險損失的經(jīng)驗資料，為科學正確厘定費率創(chuàng)造條件，美國的農業(yè)保險的實驗從1939年起持續(xù)進行了41年才正式在全國推行，試驗期間盡管也因經(jīng)營虧損嚴重，幾度被國會要求停止試驗，但最終的堅持為其整個農業(yè)風險管理的現(xiàn)代化發(fā)展積累了豐富和寶貴的經(jīng)驗。

6.農業(yè)保險的政策性質與商業(yè)保險公司的經(jīng)營目標的矛盾。從世界上不同國家所建立的農業(yè)保險制度來看，都是將農業(yè)保險作為政府的經(jīng)濟政策來推行的，盡管這種政策目標有差別。對發(fā)達國家來說，農業(yè)保險是其社會福利政策的組成部分，通過農業(yè)保險及其進一步發(fā)展出來的農戶收入保險，來減少農戶收人的波動;對發(fā)展中國家來說，則是要通過農業(yè)保險，使農業(yè)生產在遭受自然災害后能迅速恢復再生產，保障農業(yè)的持續(xù)和穩(wěn)定增長，為市場提供充足的農產品。我國雖然目前還沒有明確農業(yè)保險是政策性保險，但政府支持農業(yè)保險的試驗的目的主要是后者，同時還要促進農村產業(yè)結構的調整，繁榮農村經(jīng)濟，加快農村城市化的步伐。在農業(yè)保險風險高費率高，而農業(yè)生產和農業(yè)保險的預期收益不高，農戶的相對低收人，以及農業(yè)保險的投保人較少具有現(xiàn)代風險管理觀念的條件下，上述政策目標與商業(yè)性保險公司的性質的尖銳沖突就不可避免，農業(yè)保險的商業(yè)性經(jīng)營自然是不可能成功的。那么，商業(yè)保險公司打算退出農業(yè)保險的實驗經(jīng)營也就不難理解。實踐表明，目前對于農業(yè)保險的多數(shù)險種來說，純商業(yè)化經(jīng)營的路是走不通的。這是我們花了幾十年的時間，才得出的與國際農業(yè)保險界同行相同的結論。由于農業(yè)的高風險性和農戶對農業(yè)保險的有效需求低，對于多數(shù)的農業(yè)保險險種來說(當然，也有少數(shù)險種，如農作物雹災保險、火災保險以及一些某些商品型較高的設施農業(yè)項目的保險等)，并不存在著一個完全的農業(yè)保險市場。它表現(xiàn)在，一方面，農戶的有效需求不足以支持一個商業(yè)化的農業(yè)保險市場;另一方面，農業(yè)保險的低收益、甚至負收益無法維持商業(yè)保險公司對農業(yè)保險的供給?？傊?，想僅僅通過商業(yè)保險來實現(xiàn)支持和保護農業(yè)的政策目標，看來是不可能的。必須另辟蹊徑，重塑符合中國國情的農業(yè)保險新制度。這種新制度包含的內容之一，就是政府量人為出，通過對農業(yè)保險的某些險種提供一定的經(jīng)濟支持，同時提供法律支持和行政支持，使農業(yè)保險的某些險種成為一個比較完全的市場，將農業(yè)保險變成為支持和保護農業(yè)的政策工具之一。

二、建立中國農業(yè)政策保險的制度模式選擇

為了實現(xiàn)當前調整農業(yè)結構、穩(wěn)定農村社會和增加農民收人的目標，作為政府支持和保護農業(yè)的一種政策選擇，建立起救災與政策性農業(yè)保險相結合的制度，可能比單純依靠救災方式，或依靠農民自己，用傳統(tǒng)的方式來分散管理農業(yè)風險更有效。這是因為采用保險的方式進行農業(yè)風險管理，科學有效，而且公開、公正、透明，易于核查;它依照合同辦事、補償比較精確;同時還可以從投保農戶那里籌集一筆資金，擴大了救災資金數(shù)額和的效能。欲通過農業(yè)保險的商業(yè)性經(jīng)營來達到上述政策目標看來是不可能的。我國已經(jīng)加人世界貿易組織，政府要支持農業(yè)發(fā)展顯然不能僅僅利用“黃箱政策”，直接對農業(yè)投人要素、農產品出口等進行補貼，但可以充分利用“綠箱政策”，其中包括運用農業(yè)保險的方式對農業(yè)提供財政支持和保護。因此，我們認為，政府不妨充分利用世貿組織相關規(guī)則所提供的政策空間，借鑒其他國家成功的實踐，在我國幾十年農業(yè)保險試驗正反經(jīng)驗的基礎上，及時建立我國政策性農業(yè)保險制度，為農業(yè)和農村的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供一種符合現(xiàn)代風險管理理念和方式的補償機制。如果建立這一農業(yè)風險管理制度，就我國的實際情況，下述兩種經(jīng)營模式也許是較好的選擇:

1.政府主辦，政府組織經(jīng)營的模式。這種模式的基本格局就像社會保險，由政府主辦，并由政府設立相關機構從事經(jīng)營。其主要內容是:

第一，成立專業(yè)性的隸屬于中央政府或其某部門的中國農業(yè)保險公司，以該公司為主經(jīng)營全國農村保險業(yè)務，它既可以經(jīng)營農業(yè)(種植和養(yǎng)殖業(yè))保險，也可以經(jīng)營農村的壽險和其它財產保險，其傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)保險的虧損可以通過農村壽險和其他財產保險得到彌補。各省、市、自治區(qū)相應建立分支機構，具體業(yè)務由縣支公司及其人組織辦理，并以縣為單位，進行獨立核算。農業(yè)保險公司經(jīng)營的農作物保險主要是一切險保險和(或)多重風險保險。除政府的農業(yè)保險公司外，也允許商業(yè)性保險機構、合作社和相互會社經(jīng)營農業(yè)保險業(yè)務，各種經(jīng)營農業(yè)保險業(yè)務的組織機構都必須由農業(yè)保險監(jiān)管部門審核批準，各自業(yè)務范圍應依法規(guī)范。成立專業(yè)的中國農業(yè)保險公司是一種政府、整個保險業(yè)、單個的保險公司和農民四方受益的舉措，對政府來說，農業(yè)救災的壓力可以減輕，農業(yè)生產風險在全國的分散可以保持地方農業(yè)和整個經(jīng)濟的穩(wěn)定;對于保險業(yè)來說，農村這塊潛力巨大的市場尚未開發(fā)，由專業(yè)的農業(yè)保險公司在政策的扶持下著力開拓農村市場，對保險業(yè)的持續(xù)發(fā)展十分有利;其它的商業(yè)性保險公司可以選擇進人農村市場，與農業(yè)保險公司合作或競爭，也可以選擇暫時不進人農村市場，等農業(yè)保險公司在農村“墾荒”完畢的一個恰當時機，以較小的成本進人農村市場;對于農民來說，他們本身就是農業(yè)保險風險分散機制的最大受益者。

第二，由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農業(yè)再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業(yè)務)，其職能主要有兩個:一是通過再保險機制，使農業(yè)風險在全國的范圍內得以最大程度的分散，維持國家農業(yè)生產穩(wěn)定;二是補貼各省、市、區(qū)農業(yè)保險的虧損，這種補貼不同于一般的民政救濟，它是一種差額補貼，專業(yè)性的農業(yè)保險公司、一般的保險互助合作社或愿意經(jīng)營農業(yè)保險的其它商業(yè)性保險機構，可以按低于農業(yè)風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足，所以這是一種差額杠桿撬動機制，既可以保證農民以可以接受的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少于社會市場利潤率的水平來承保農業(yè)風險。由于它發(fā)生作用的范圍是參加了保險的人，因而也就調動了被保險人、保險人雙方的積極性。在這里，國家是通過差額調節(jié)來保證農業(yè)保險發(fā)展。

第三，根據(jù)有關農業(yè)保險法律法規(guī)，建立農業(yè)保險專項基金。保險基金通過多種渠道(政府、消費者、銷售者、加工者和生產者)和方式(除收繳保費外，還可征收專項稅、費，如廣東那樣)籌集，由全國農業(yè)再保險公司統(tǒng)籌使用，由稅務、財政部門征繳和管理，做到“征繳、管理和使用三權分離”，避免滲漏。

第四，實行法定保險和自愿保險相結合。根據(jù)政府對農業(yè)和農村發(fā)展的經(jīng)濟和社會目標，對有關國計民生和經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)有重要意義的少數(shù)幾種農林牧漁產品的生產實行法定保險，其他產品的生產實行自愿保險。宜將農業(yè)保險和農業(yè)信貸結合起來，凡有農業(yè)生產借貸的農業(yè)保險標的，即使自愿保險項目也應依法強制投保，政府至少對法定保險險種提供保費補貼。此外，農產品加工部門和農產品消費者都應通過一定的渠道分擔部分保險費。保費補貼和分擔可因保險險別、險種、保障水平的不同和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異有所區(qū)別。

第五，農業(yè)保險的經(jīng)營是政策性的，農業(yè)保險公司及其分支機構的全部或大部分經(jīng)營管理費用由政府撥付。政府還應給予農業(yè)保險經(jīng)營免征一切稅賦的優(yōu)惠，以利于其總準備金的積累和長期穩(wěn)定經(jīng)營。

第六，除了經(jīng)營農業(yè)保險外，農業(yè)保險公司經(jīng)營的商業(yè)性保險如農村財產和人身保險的險種(如農房、人身意外傷害等)的稅賦也可適當減免。使其可用這些險種的盈余補貼農業(yè)保險。

第七，除全國農業(yè)再保險公司為農業(yè)保險公司提供再保險外，也可以允許其他經(jīng)審批的商業(yè)保險公司或再保險公司(包括外國再保險公司)經(jīng)營農業(yè)再保險業(yè)務，以便使一地的風險能在更大的空間上和更長的時間內分散，減少農業(yè)保險直接保險人的風險責任，提高直接保險人的承保能力。

第八，農業(yè)保險的舉辦需要各有關行政、事業(yè)部門的支持與配合。進行農業(yè)保險區(qū)劃、厘定保險費率以及各種扶持政策的落實都不是農業(yè)保險公司一家所能辦到的。農業(yè)保險具體業(yè)務的開辦，如展業(yè)簽約、查勘定損、理賠兌現(xiàn)等工作也都需要縣、鄉(xiāng)行政部門的組織、協(xié)助和推動。

第九，為保證上述各項能夠順利貫徹實施，因此，《農業(yè)保險法》的制定是當務之急。鑒于各地情況的較大差異，農業(yè)保險的決策和經(jīng)營主體可以下放到省、市、自治區(qū)，類似加拿大那樣。舉辦農業(yè)保險與否，成立農業(yè)保險公司的遲早，由省、市、自治區(qū)依據(jù)本地情況自行決定。各省、市、自治區(qū)的農業(yè)保險公司可以作為獨立法人，獨立經(jīng)營，自成體系，自求財務平衡。在統(tǒng)一的經(jīng)營體制框架下，各公司經(jīng)營范圍、強制和自愿保險的標的、保障水平、補貼水平等允許有差異。在各省、市、自治區(qū)自主決策、獨立經(jīng)營的體制下，中央農業(yè)保險公司不直接經(jīng)營農業(yè)保險業(yè)務，而主要經(jīng)營全國農業(yè)保險的再保險業(yè)務，或者成立農業(yè)再保險公司，并通過全國再保險公司給予舉辦農業(yè)保險的省、市、自治區(qū)一定的資金扶持。從國外的實踐來看，這種靈活的體制，適應各地經(jīng)濟發(fā)展的差距。上海市試驗的政府推動、以險養(yǎng)險、保險公司具體經(jīng)辦的模式，就是我國地方政府辦農業(yè)保險的一個成功的范例。

2.政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營的模式。我國商業(yè)保險公司試驗經(jīng)營農業(yè)保險已有不短的歷史，美國近10年農作物保險制度改革的成功經(jīng)驗也表明，由商業(yè)保險公司在政府政策性保險經(jīng)營的框架下來經(jīng)營農業(yè)保險也并不是一條無效之途。政府主導下的商業(yè)保險公司經(jīng)營的模式，就是在我國政府統(tǒng)一制定的政策性經(jīng)營的總體框架下，由各商業(yè)性保險公司自愿申請經(jīng)營農業(yè)保險和再保險。具體設想是:

第一，在中央設立“中國農業(yè)保險公司”或“中國農業(yè)保險管理公司”，該公司是隸屬于中央有關部門(財政部或農業(yè)部等)的事業(yè)性機構，不直接經(jīng)營(或少量經(jīng)營)農業(yè)保險業(yè)務，其經(jīng)費由財政撥款。該公司主要負責全國農業(yè)保險制度的設計和改進;對政策性農業(yè)保險業(yè)務進行統(tǒng)一規(guī)劃，研究制定具體政策;設計種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的具體險種;接受和審查有意參與政策性農業(yè)保險業(yè)務經(jīng)營的商業(yè)保險公司，并根據(jù)各商業(yè)公司每年經(jīng)營農業(yè)保險的業(yè)務量向保險公司提供經(jīng)營補貼;向各經(jīng)營農業(yè)保險的商業(yè)性公司提供農業(yè)保險再保險，對經(jīng)核準的商業(yè)保險公司依法開展的農業(yè)保險業(yè)務情況施行監(jiān)督。

第二，允許商業(yè)性保險公司(主要是財產保險公司)自愿申請經(jīng)營由政府提供補貼的政策性農業(yè)保險項目，政府的補貼可分為保險費補貼和經(jīng)營管理費補貼，具體補貼比例和(或)數(shù)額因政府的財力狀況和不同險種而有異。獲準經(jīng)營政策性農業(yè)保險業(yè)務的商業(yè)性保險公司自主經(jīng)營，自負盈虧，中國農業(yè)保險公司(或中國農業(yè)保下管理公司)對商業(yè)保險公司經(jīng)營規(guī)定的農業(yè)保險業(yè)務，除補貼外不承擔其它責任。

第三，經(jīng)營政策性農業(yè)保險的商業(yè)保險公司主要經(jīng)營中國農業(yè)保險公司設計的基本險種，采用規(guī)定的費率規(guī)章，也可自行開發(fā)自愿投保的農業(yè)保險險種，但自行開發(fā)自愿投保的農業(yè)保險險種，需經(jīng)中國農業(yè)保險公司審查和批準后，才可以出售。保險展業(yè)、核保、理賠均由商業(yè)保險公司直接或通過人進行。

第四，這種制度下的農業(yè)保險項目要實行法定保險與自愿保險相結合，對少數(shù)有關國計民生的重要作物和畜禽的一切現(xiàn)貨多重風險保險項目，有必要實行法定保險，以避免逆選擇和道德風險，降低項目的經(jīng)營管理費用和便于風險在盡可能大的空間上分散。其它作物和畜禽的多風險責任保險和單一風險責任的保險項目可以實行自愿保險。政府只對法定保險項目給予補貼。

第五，政府對商業(yè)保險公司所經(jīng)營的政策性農業(yè)保險項目還應該給予財政和金融方面的支持和優(yōu)惠政策。對法定保險項目應免除營業(yè)稅和所得稅，自愿保險項目也應該免除大部分稅負，以利其健康經(jīng)營。

第六，中國農業(yè)保險公司要為經(jīng)營農業(yè)保險公司的商業(yè)保險公司提供農業(yè)保險再保險，其它國內外商業(yè)性保險、再保險公司也可以向其提供再保險，再保險可以采取自愿方式，必要時也可以采取一定范圍的法定分保方式。

第七，商業(yè)性保險公司經(jīng)營政策性農業(yè)保險，同樣離不開各級政府部門的支持與協(xié)助。在我國如此分散和規(guī)模狹小的農戶經(jīng)營的農業(yè)制度下，其展業(yè)、承保、簽單、防災、查勘、定損和理賠，.離開了各級特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的支持與協(xié)助，不僅成本很高，還會因難以有效防范道德風險和逆選擇而使其歸于失敗。