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一、世界各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本狀況

(一)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險的基本特點(diǎn)

發(fā)達(dá)國家,如美國、加拿大、日本、法國、德國、瑞典、瑞士等國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體較高,其農(nóng)業(yè)具有土地所有權(quán)較為集中、機(jī)械化程度較高、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口較少等特征。與此相對應(yīng),農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展也有其自身的特點(diǎn)。

1•開辦農(nóng)業(yè)保險的歷史較為悠久。這些國家都有較長的保險發(fā)展史,人們的保險意識較強(qiáng),農(nóng)業(yè)保險開辦的歷史也相應(yīng)較長。德國早在18世紀(jì)就開辦了農(nóng)作物雹災(zāi)保險;1898年美國的私營保險公司開始承保生長期農(nóng)作物多種災(zāi)害保險;歐美國家的牲畜保險最發(fā)達(dá)、開辦的時間也最早,德國、法國、美國、瑞典、瑞士等國在19世紀(jì)就開辦了牲畜保險。

2•承保面大,開辦險種多。這些國家的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過了較長時間的實(shí)踐,積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和較為完備的技術(shù),已發(fā)展到相當(dāng)?shù)囊?guī)模。德國的農(nóng)作物雹災(zāi)保險,到1978年承保戶數(shù)已達(dá)47萬,承保農(nóng)作物面積達(dá)360萬公頃,保額達(dá)100億馬克①;瑞士在1948年就把全國馬匹的93•2%保了險;日本在1967年承保的牲畜約占可保牲畜的73%②等。歐美國家的農(nóng)業(yè)保險不僅承保面大,而且開辦的險種多,從最初試辦的一項(xiàng)或幾項(xiàng)發(fā)展到現(xiàn)在的幾十項(xiàng)甚至上百項(xiàng)險種。

3•保險責(zé)任范圍逐步擴(kuò)大。歐美國家的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了從承保單一風(fēng)險到綜合風(fēng)險甚至一切風(fēng)險的過渡。這些國家在開辦農(nóng)作物保險初期,一般只保冰雹災(zāi)害,隨著保險技術(shù)的提高和農(nóng)場主對保險范圍要求的增加,都過渡到了對多種自然災(zāi)害綜合進(jìn)行承保,承保的農(nóng)作物種類也越來越多。加拿大1917年對農(nóng)作物保險只承擔(dān)雹災(zāi)責(zé)任,到1959年便對多種農(nóng)作物承保綜合險,到1978年則在大多數(shù)農(nóng)業(yè)區(qū)域?qū)嵭辛宿r(nóng)作物一切險;美國從1939年開辦小麥一切險,以后陸續(xù)開始試辦棉花、亞麻、玉米、煙草、豆類、燕麥、柑橘等多種農(nóng)作物保險,并從1980年起將“農(nóng)作物一切險”推廣到全國各個縣和所有農(nóng)產(chǎn)品;日本從1939年開辦農(nóng)作物一切險以來,到1960年以前就已有94%的水稻、52%的旱稻、77%的小麥和大麥保了險,一切險的規(guī)模相當(dāng)大。

4•保險組織形式發(fā)生變化。這些國家的保險組織形式有不少是從原始的相互保險會社發(fā)展成保險公司的大規(guī)模經(jīng)營。如1910年成立的英格蘭全國農(nóng)場主相互保險會社,由最初只承保會社內(nèi)成員的牲畜,發(fā)展到1978年已成為在全國范圍內(nèi)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)保險公司。

5•多種費(fèi)用及風(fēng)險分?jǐn)偡绞?。在這些國家農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)用分?jǐn)?一般實(shí)行由農(nóng)場主和政府各按一定比例共同承擔(dān)的方式。這種方法既能使保險公司獲得社會平均利潤,又不至于加重農(nóng)場主的負(fù)擔(dān),起到了保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定與發(fā)展的作用。日本就根據(jù)農(nóng)作物的保險費(fèi)率確定一定的補(bǔ)貼比率,如水稻是50~70%,早稻、小麥和大麥?zhǔn)?0~80%;對牲畜保險給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼,如對承保的牛、馬補(bǔ)貼保費(fèi)為50%,豬補(bǔ)貼保費(fèi)為40%。美國的農(nóng)作物保險,不僅采取政府補(bǔ)貼方式,還采取向政府進(jìn)行再保險的方式,以進(jìn)一步分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的風(fēng)險。

6•提供法律保障。由于農(nóng)業(yè)保險已逐漸成為這些國家保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的宏觀產(chǎn)業(yè)政策的重要手段,為促使其順利發(fā)展,就必須將其納入法制的軌道,得到法律的保障。日本在1929年就制訂了《牲畜保險法》,1939年制訂了《農(nóng)業(yè)保險法》,到1947年又將這兩項(xiàng)法律合并修改成為《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》;美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》自1938年頒布后,到1980年前后共修改了12次,在1994年又進(jìn)行了較大的修訂,產(chǎn)生了《克林頓農(nóng)作物保險改革法》,1996年再次進(jìn)行修訂?？梢?在農(nóng)業(yè)保險實(shí)施過程中對其認(rèn)識的不斷深化,使農(nóng)業(yè)保險逐漸步入法制化階段。

(二)發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)保險的基本特點(diǎn)

發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險以亞洲國家最具代表性。這些國家經(jīng)濟(jì)比較落后,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差,農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展相對較為緩慢。

1•開辦農(nóng)業(yè)保險的歷史較為短暫。這些國家都是在取得民族獨(dú)立并經(jīng)過一段時間的穩(wěn)定后才開始試辦農(nóng)業(yè)保險的,如印度從1961年開始農(nóng)作物保險試點(diǎn);泰國從1977年開辦了小范圍的棉花保險,1980年開辦了奶牛保險,1982年開辦了玉米保險試點(diǎn);菲律賓于1980年成立農(nóng)業(yè)保險有限公司;巴基斯坦從1981年由農(nóng)作物保險委員會的主要成員———農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行試辦水稻、小麥保險。

2•保險險種少,涉及范圍小。各國都是在小范圍里進(jìn)行少量險種的試點(diǎn),所開辦的險種也是根據(jù)政府農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn),選擇在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占比重大的農(nóng)作物進(jìn)行保險,如印度主要是小麥保險和少量的水稻、棉花和牲畜保險;泰國是小規(guī)模的棉花和牲畜保險,只有斯里蘭卡和菲律賓在全國范圍內(nèi)開辦水稻保險。

3•保險責(zé)任范圍較窄。這些國家對農(nóng)業(yè)保險的責(zé)任范圍均有一定的限制,一般不承擔(dān)“一切險”,只有政府開辦或有政府財政支持作后盾的保險公司才有能力承?！耙磺须U”。如孟加拉國、巴基斯坦和泰國對農(nóng)作物保險只負(fù)責(zé)氣象災(zāi)害,不保病蟲害。

4•保險組織形式主要是聯(lián)合共保或政府機(jī)構(gòu)參與。如印度以綜合保險公司為主,與邦、區(qū)級的銀行進(jìn)行聯(lián)合共保;孟加拉國是以綜合保險公司為主,與農(nóng)業(yè)合作社合辦。而政府機(jī)構(gòu)參加農(nóng)業(yè)保險的有:斯里蘭卡的農(nóng)業(yè)保險理事會,為農(nóng)業(yè)部所屬政府機(jī)構(gòu);馬來西亞由農(nóng)業(yè)部和農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)開辦農(nóng)業(yè)保險;巴基斯坦成立了農(nóng)作物保險委員會,其中農(nóng)業(yè)部為召集人,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為主要成員,并有保險公司和銀行集團(tuán)的代表參加。

5•保險實(shí)施方式主要是強(qiáng)制保險方式。如斯里蘭卡對水稻實(shí)行強(qiáng)制保險;印度、菲律賓、泰國要求所有從政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)或別的商業(yè)銀行得到短期貸款的農(nóng)戶必須參加保險,保額以貸款額為限,保費(fèi)直接從貸款中扣除,賠款往往也直接支付給放貸機(jī)構(gòu)。

(三)原蘇聯(lián)、東歐國家農(nóng)業(yè)保險的基本特點(diǎn)

包括原蘇聯(lián)、保加利亞、匈牙利、原民主德國、波蘭、羅馬尼亞、原捷克斯洛伐克在內(nèi)的這些國家的所有制相同,其農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展?fàn)顩r也有相似之處。

1•保險組織形式主要是由國有保險公司經(jīng)辦,如匈牙利的農(nóng)業(yè)保險由該國的“阿拉米•比茲托希托”保險公司專營,其他國家則是由“國家保險局”或“國家保險機(jī)關(guān)”辦理,這些經(jīng)營單位都不是企業(yè),而是國家機(jī)構(gòu)。

2•除匈牙利外,均實(shí)行強(qiáng)制保險與自愿保險相結(jié)合的方式。如保加利亞從1981年起,農(nóng)作物收成按五年平均收獲量價值的35%為強(qiáng)制保額;牲畜價值的60%,豬羊價值的50%為強(qiáng)制保額,對保障不足部分可投保自愿保險。

3•政府對農(nóng)業(yè)保險支持。農(nóng)業(yè)保險是這些國家貫徹農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的重要措施。如原蘇聯(lián)就實(shí)行農(nóng)村保險基金獨(dú)立核算制,免交一切稅收,保證了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展與穩(wěn)定。

二、世界各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的基本特征。

雖然世界各國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展?fàn)顩r有很大的差異,但從以上的分析中我們還是可以看出它們所共有的基本特征。

(一)國家重視,政府支持

各國政府為了更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險的作用,均采取了法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展予以扶持。

1•法律手段:立法保障。各國都制訂了相關(guān)的法律法規(guī)以保證農(nóng)業(yè)保險的順利開展,例如對農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo)、保障范圍及水平、組織機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行方式、農(nóng)民的參與方式、費(fèi)用的分擔(dān)原則、稅收規(guī)定等方面都進(jìn)行了規(guī)范。農(nóng)業(yè)保險中相當(dāng)部分的強(qiáng)制險種也是以法律的形式確立并依法實(shí)施的。采取法律強(qiáng)制性的統(tǒng)一承保方式,可以使風(fēng)險在更廣泛的時間上和空間上得以分散,保證農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的穩(wěn)定性。

2•經(jīng)濟(jì)手段:財稅優(yōu)惠政策。大多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)保險一般都免征稅收,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。有的國家還對商業(yè)性保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進(jìn)行大量的財政補(bǔ)貼和資助,如承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險的管理費(fèi)和保險費(fèi)的補(bǔ)貼責(zé)任等。

3•行政手段。除了由政府直接或間接參與經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險外,很多國家還鼓勵采用多主體經(jīng)營、多渠道支持的形式建立農(nóng)業(yè)保險制度,并在行政措施上給予保護(hù)。

(二)以收支平衡為主要經(jīng)營目標(biāo)

一方面,由于農(nóng)業(yè)面臨的風(fēng)險較大,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤率較低,難以承受與高風(fēng)險相對應(yīng)的高費(fèi)率;另一方面,高風(fēng)險導(dǎo)致高賠付率,經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險就難以獲得較高的利潤,甚至更多的時候需要政府的補(bǔ)貼和資助才能彌補(bǔ)虧損,以保證持續(xù)經(jīng)營。所以不少國家的農(nóng)業(yè)保險以收支平衡為主要經(jīng)營目標(biāo)。

(三)各國農(nóng)業(yè)保險的組織模式不同

縱觀發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和原蘇聯(lián)、東歐各國,他們所選擇的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式主要有以下幾種:政府成立專門的農(nóng)業(yè)保險公司經(jīng)營;政府支持下的合作社或相互保險公司經(jīng)營;政府支持下的商業(yè)保險公司經(jīng)營等。盡管各國的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式不同,但大多是在政府主導(dǎo)下的經(jīng)營,帶有明顯的政策性保險色彩?？梢?農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展模式,既需要各國的不斷探索,更離不開政府的大力支持。

三、世界各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式對我國的啟示

(一)建立健全農(nóng)業(yè)保險立法

農(nóng)業(yè)保險作為一種農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)制度,對法律的依賴程度是相當(dāng)高的。在實(shí)踐中,農(nóng)業(yè)保險往往由于保險公司財力有限、風(fēng)險過大、成本過高而難以持續(xù)經(jīng)營,所以需要建立政策性的農(nóng)業(yè)保險制度,借助于財政稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼等來支持其發(fā)展,這些必然要求國家農(nóng)業(yè)保險立法的健全和完備。從我國建國后農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展來看,農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)一直缺位嚴(yán)重,從1995年頒布實(shí)施的《保險法》(第150條)到2003年新修訂實(shí)施的《保險法》(第155條)中都明確規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè),農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！边@一方面表明農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展可以不受《保險法》規(guī)定的自愿原則的限制,可以采取強(qiáng)制方式;另一方面也意味著在《農(nóng)業(yè)保險法》沒有出臺前農(nóng)業(yè)保險缺乏法律約束及法律保障。

2003年3月1日實(shí)施的修改后的《農(nóng)業(yè)法》第46條也僅指出“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織,鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)”。沒有專門的法律法規(guī)的保障,農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展就不可避免地會落入尷尬的境地。因此,我國應(yīng)加快《農(nóng)業(yè)保險法》的立法進(jìn)程,完善與農(nóng)業(yè)保險相關(guān)的法律法規(guī)體系,為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供配套的法律保障。

(二)建立農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)行的模式

農(nóng)業(yè)是一個準(zhǔn)公共部門,農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有極強(qiáng)的公共性和外部性。從世界各國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展?fàn)顩r來看,建立有政府支持的政策性農(nóng)業(yè)保險制度是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展比較好的方式,但是這并不意味著必須實(shí)行由政府直接經(jīng)營和管理的模式。成立國家獨(dú)資的政策性農(nóng)業(yè)保險公司的呼聲一直很高,但分析起來問題不少:一是國家成了投資主體,公司經(jīng)營的盈虧責(zé)任全部由國家承擔(dān),這種體制同社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是相背離的,不利于政府職能的轉(zhuǎn)變,可能導(dǎo)致經(jīng)營效率低下。二是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營中的道德風(fēng)險和逆選擇風(fēng)險難以通過體制轉(zhuǎn)換得以解決,將會給經(jīng)營管理留下“黑洞”。三是政策性農(nóng)業(yè)保險公司的產(chǎn)權(quán)問題、法人治理結(jié)構(gòu)問題會長期困擾公司的經(jīng)營。因此,應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制。中國保監(jiān)會主席吳定富在國務(wù)院新聞辦公室2004年2月13日記者招待會上也曾指出:開展農(nóng)業(yè)保險的“總的指導(dǎo)思想是以商業(yè)經(jīng)營為主、以政策支持為輔”。

基于此,我們應(yīng)該建立農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)行的模式,即應(yīng)該加大政府對農(nóng)業(yè)保險的支持力度,建立各級政府財政、稅收、金融的政策支持體系,多渠道、多經(jīng)營主體的發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)保險。我國成為WTO成員國后,應(yīng)該充分利用WTO規(guī)則所允許的農(nóng)業(yè)收入扶持政策,即“綠箱政策(GreenBoxPolicies)”,對關(guān)系國計(jì)民生的重要的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)標(biāo)的保險進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼,將中央和地方對農(nóng)業(yè)保險的財政補(bǔ)貼納入每年的財政預(yù)算中,既減輕農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān),增強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的有效需求,又使農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體成為農(nóng)民災(zāi)后補(bǔ)償?shù)闹饕?jīng)濟(jì)主體;在現(xiàn)在對農(nóng)業(yè)保險免征營業(yè)稅的基礎(chǔ)上,應(yīng)加大政府的稅收支持力度,免征所得稅和調(diào)節(jié)稅,以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力;國家應(yīng)在政策上允許農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體申請一定額度的低息貸款,以應(yīng)付農(nóng)業(yè)大災(zāi)之后的保險賠款。從經(jīng)營主體來看,我國既可以成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司,又可以由商業(yè)保險公司兼營政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

因?yàn)槌浞掷矛F(xiàn)有的商業(yè)保險公司的保險經(jīng)營技術(shù)和專業(yè)人才,可以節(jié)約機(jī)構(gòu)設(shè)置成本及運(yùn)作成本,提高人力資本的使用效率。還應(yīng)該增加引進(jìn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的外資保險機(jī)構(gòu),以更好地吸納外資保險機(jī)構(gòu)先進(jìn)的經(jīng)營理念、經(jīng)營技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。同時,從我國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀來看,如果實(shí)行由政府支持下的保險合作社和聯(lián)合共保方式經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,有利于防范道德風(fēng)險和逆選擇,但其規(guī)模較小,風(fēng)險難以在較大范圍內(nèi)分散,因而可以考慮作為農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營主體的一種輔助形式存在。如果是政府支持下的相互保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險,雖然其經(jīng)營成本較低,有利于農(nóng)民的積極參與,但相互保險公司對我國來說還是個全新的概念,缺乏法律支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),推廣難度較大。

(三)構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系

構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系不僅是對農(nóng)業(yè)保險的一種支持,更是一種使農(nóng)業(yè)保險走向良性循環(huán)的制度安排。通過農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù),可以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險原保險人的承保能力,增加業(yè)務(wù)量;可以降低原保險人的經(jīng)營成本,分散風(fēng)險,保障其業(yè)務(wù)經(jīng)營的穩(wěn)定性。在此同樣需要強(qiáng)調(diào)政府的作用:政府應(yīng)該參與農(nóng)業(yè)保險再保險的經(jīng)營,以更好地保障農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定發(fā)展。例如,美國根據(jù)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》創(chuàng)立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司,該公司作為美國政府全資的保險公司,對私營保險公司銷售的農(nóng)作物保險通過承擔(dān)再保險責(zé)任予以支持。政府還可以通過制定不同的分保比例來體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)保險和整個農(nóng)業(yè)政策的導(dǎo)向性。

總之,發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)保險應(yīng)該是在充分借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國的國情構(gòu)建發(fā)展模式,我們應(yīng)該建立、健全農(nóng)業(yè)保險立法,建立農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務(wù)商業(yè)化運(yùn)行的模式,加大政府對農(nóng)業(yè)保險的支持力度,多渠道、多經(jīng)營主體的開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),構(gòu)建農(nóng)業(yè)再保險體系,大力發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)保險事業(yè),以促進(jìn)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。