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一、問題的提出

農(nóng)業(yè)是一個非常特殊的國民經(jīng)濟部門。盡管它對國民收入的貢獻率隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而日趨減小,但是它在保證人民生活水平,穩(wěn)定國民經(jīng)濟等方面所起的基礎性作用卻是不可忽視的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中始終面臨多種風險,有些風險對某些產(chǎn)業(yè)造成的負面影響較大,如非典對人工飼養(yǎng)果子貍產(chǎn)業(yè)的影響,禽流感對養(yǎng)禽業(yè)的影響。有些風險甚至對某一地區(qū)帶來毀滅性的打擊,如2007年冬天發(fā)生在我國南方的冰雪災害,2008年5月12日發(fā)生在四川汶川的8.0級大地震。這些現(xiàn)象令不少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)的經(jīng)營投資望而卻步,阻礙了我國“農(nóng)業(yè)要發(fā)展,農(nóng)村要小康,農(nóng)民要富?！眰ゴ竽繕说膶崿F(xiàn)。所以,正確認識農(nóng)業(yè)風險,積極吸收和借鑒發(fā)達國家防范農(nóng)業(yè)風險的措施,建立符合我國國情的多元化風險防范機制,是我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的一項重要任務,不容忽視。那么當前我國農(nóng)業(yè)面臨的主要風險是什么?其風險防范機制的現(xiàn)狀又是怎樣的呢?與國外發(fā)達國家相比我國在風險防范方面又該作何調(diào)整?研究并解決這些問題對防范農(nóng)業(yè)風險和制定農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展策略,具有極為重要的意義。

二、農(nóng)業(yè)面臨的多種風險

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在多種風險,目前我國農(nóng)業(yè)主要面臨五種風險。

1·自然風險。農(nóng)業(yè)是農(nóng)戶收入的主要來源,而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個生物學過程,對自然條件具有很強的依賴性,來自自然界的干旱、洪澇、滑坡、泥石流、森林火災、病蟲害等都會影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。我國又是世界上發(fā)生自然災害最為頻繁的國家之一,這些自然災害對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已構成嚴重影響,從1985年到2007年,平均每年受災耕地面積占到全部耕地的40.5%,成災面積占到全部耕地的22.6%。

2·技術風險。技術風險是指農(nóng)業(yè)技術采用后的實際收益與預期收益發(fā)生背離的可能性。在農(nóng)業(yè)科技成果的實際應用中,由于技術本身的難度與復雜性,及農(nóng)民自身的人力資本投資的不足和外部環(huán)境的影響,可能發(fā)生實際收益與預期收益的偏離而使農(nóng)戶蒙受經(jīng)濟損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個經(jīng)濟再生產(chǎn)和自然再生產(chǎn)相互交織的產(chǎn)業(yè)部門,具有周期長的特點,而農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)作物品種的應用則具有區(qū)域適應性,這些都增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術風險[1]。

3·市場風險。農(nóng)戶走向市場,這一趨勢不可逆轉。在市場經(jīng)濟中,經(jīng)營決策要受到價值規(guī)律和平均利潤率規(guī)律的制約,一旦決策失誤,不能實現(xiàn)商品使用價值向商品價值的“驚險跳躍”,摔碎的就不僅是商品,還包括商品背后的生產(chǎn)經(jīng)營者。尤其是我國農(nóng)業(yè)是在小規(guī)模分散經(jīng)營的條件下進行的,市場信息本來就不靈,即使有市場信息,也因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長,季節(jié)性強,生產(chǎn)和需求彈性太小,難以對市場需求的變化及時作出反應。這類風險嚴重時可能使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者慘遭破產(chǎn)。

4·政策風險。即因國家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整而帶來的風險。如利率、稅率、補貼政策、農(nóng)產(chǎn)品收購的政策等發(fā)生變化,給農(nóng)戶帶來的風險。假定在國家規(guī)定玉米必須按收購價格統(tǒng)一收購以后,由于玉米統(tǒng)一收購價格的常年低迷,某些農(nóng)戶壓縮了玉米的種植面積,改種其他作物。但伴隨家禽肉類的價格持續(xù)上漲,政府又出臺了對作為飼料主要原料的玉米實行優(yōu)厚的收購價格和鼓勵其銷售的獎勵政策,這樣一來則給減少玉米種植面積的農(nóng)戶帶來一定的經(jīng)濟損失,于是便形成了政策風險。

5·制度風險。是指農(nóng)業(yè)制度在改革、變遷和實施過程中,由于制度主體和制度客體對其制度結果的不可預見性,導致制度績效與預期收益發(fā)生背離的可能性,進而導致?lián)p失的風險。特別在中國加入世界貿(mào)易組織的過程中,如果不能適時地在農(nóng)業(yè)制度主體和客體方面進行及時的調(diào)整,就有可能產(chǎn)生制度上更大的風險。

三、農(nóng)業(yè)風險防范機制的現(xiàn)狀及與國外經(jīng)驗的比較

20世紀80年代初實行土地家庭承包經(jīng)營制度以后,我國農(nóng)戶成為自主經(jīng)營農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟單位,從而成為農(nóng)業(yè)風險獨擔的主體。同發(fā)達國家相比,我國在農(nóng)業(yè)風險的防范與管理方面存在著嚴重不足,具體可從以下幾個方面來看:

1·農(nóng)民利益集團的缺失

利益集團在西方發(fā)達國家的政治、經(jīng)濟、社會生活中發(fā)揮著重要作用。在西方政治學中,利益集團又稱壓力集團,通常被定義為“那些就有共同的目標并試圖對公共政策施加影響的個人或有組織的實體”[2]。在美國,農(nóng)場主利益集團的力量強大,他往往可以左右國會和白宮的決策,切實保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益。在日本,農(nóng)民具有較強的利益表達能力,在政治市場上一直處于優(yōu)勢地位。依托自己的得力團體———“農(nóng)業(yè)協(xié)會”,雖然日本農(nóng)業(yè)人口不足全國總人口的5%,卻控制著全國25%的選票,從而迫使政府決策時必須顧及農(nóng)民的切身利益和要求,大大減小了農(nóng)業(yè)風險帶來的損失。在這些國家,農(nóng)民利益集團的存在有力地維護了農(nóng)民的利益,農(nóng)業(yè)風險防范能力根本就不是問題。但在我國,農(nóng)民顯然沒有自己的利益集團,這一缺失,使得我國農(nóng)業(yè)風險防范能力極為脆弱[3]。

2·防范農(nóng)業(yè)風險研究機構的缺失

在西方發(fā)達國家,為防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的多種風險,確保農(nóng)業(yè)安全。一般均設有專門從事農(nóng)業(yè)風險防范的科學研究機構。例如,早在1850年開始,美國政府就在每一個州都用聯(lián)邦政府無償贈送的3萬英畝土地建一所農(nóng)業(yè)大學,確保其州內(nèi)每一個縣都有一個農(nóng)業(yè)風險防范研究機構,作為農(nóng)業(yè)大學的教學研究和服務延伸,便于推廣先進的農(nóng)業(yè)科學技術,及時化解各種農(nóng)業(yè)風險。法國也同樣,于1975年開始為防范種種農(nóng)業(yè)風險,在大學和有關部門成立農(nóng)業(yè)風險研究機構,政府投入巨資資助研究[4]。但我國目前還沒有專門從事防范農(nóng)業(yè)風險研究的科研機構。針對我國是世界上農(nóng)業(yè)風險高發(fā)的農(nóng)業(yè)大國,這不能不說是一種遺憾。

3·農(nóng)業(yè)保險在風險防范機制中作用甚微

農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)成為發(fā)達國家防范農(nóng)業(yè)風險的成熟措施。它在分散風險、減少風險損失、保障農(nóng)民利益、穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟和恢復災后農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)方面起著十分重大的作用,是一條重要的保障措施。如美國、加拿大政府都以法律的形式規(guī)定必須從人壽保險財產(chǎn)保險的高額利潤中劃出一塊用于開展農(nóng)業(yè)保險,從而使風險較大的農(nóng)業(yè)保險行業(yè)在國內(nèi)得到普遍實行;日本對農(nóng)業(yè)保險按險種不同提供不同的保費補貼,本國政府義務承擔農(nóng)民共濟聯(lián)合會的全部費用和農(nóng)業(yè)共濟組合的部分費用。為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供很多優(yōu)惠政策;法國也對農(nóng)業(yè)保險提供高額補貼,農(nóng)戶只需交20%~50%的農(nóng)戶保險費[5]。而我國在此方面雖起步較早,但發(fā)展緩慢,作用甚微。我國于上世紀80年代有中國人民保險公司開始在全國一些地區(qū)推出了農(nóng)業(yè)保險,當時對保障農(nóng)業(yè)風險起到一定的作用。然而由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差異較大,農(nóng)業(yè)內(nèi)部各業(yè)之間以及不同地域之間農(nóng)業(yè)風險各異,農(nóng)業(yè)保險又存在難以控制的道德風險,賠付率高,虧損幾率大的難題。有調(diào)查表明近28年來,農(nóng)業(yè)保險累計保費收入僅83億元,其中賠款支出就有74.4億元,賠付率高達89.63%。一般而言,如果賠付率超過70%,保險公司就會出現(xiàn)經(jīng)營虧損。保險公司有追求利潤的商業(yè)動機,面對風險高、理賠繁瑣的農(nóng)業(yè)保險,幾乎不再辦理。致使農(nóng)業(yè)保險的市場份額在本來就很低的基礎上持續(xù)下降,從20%降到2001年的1%,2002年的0.61%,2003年降到不足0.5%。這不但遠遠低于西方發(fā)達國家水平,也低于一些發(fā)展中國家[6]。

4·農(nóng)業(yè)信息服務體系尚未形成

當前我國農(nóng)業(yè)信息服務體系存在的突出問題是:一,農(nóng)業(yè)信息過于分散,互聯(lián)互通程度低,服務網(wǎng)絡的覆蓋面不寬;二,信息標準不規(guī)范,信息資源整合開發(fā)程度差距大,共享程度低;三,廣播、電視、電信、報刊等常規(guī)媒體傳播農(nóng)業(yè)信息的作用尚未得到充分發(fā)揮。此外,我國農(nóng)業(yè)信息渠道單一,信息傳播到基層特別是在鄉(xiāng)級以下的廣大農(nóng)村容易中斷,并不能真正為廣大農(nóng)民防范農(nóng)業(yè)風險服務。而早在1980年,美國就使農(nóng)業(yè)信息服務體系發(fā)展為一種新型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),現(xiàn)在提供網(wǎng)絡化農(nóng)業(yè)信息服務的竟有800多家服務站,農(nóng)場主可以充分利用這些資源,再結合高新技術信息工具如全球定位系統(tǒng)、空中衛(wèi)星攝影以及其他信息傳遞工具來收集大量農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)。包括氣象預報、環(huán)保法規(guī)、病蟲害預報等信息,從而提早做好減災防險準備。

5·農(nóng)村人力資本投資不足,農(nóng)技推廣體系難見成效

隨著市場競爭的加劇,農(nóng)業(yè)對科技的需求有增無減。然而由于我國長期的農(nóng)村人力資本投資不足,使廣大農(nóng)民的基本素質和農(nóng)業(yè)科技知識無法達到推廣農(nóng)業(yè)新技術的水準要求。更多的農(nóng)技推廣活動仍以行政命令形式進行,帶有一定程度的強制性,根本沒有從實際考慮農(nóng)民的農(nóng)技接受水平。所以一旦技術盲目推廣,便已種下風險的種子,甚至還會擴大。技術風險便由此產(chǎn)生。在此方面做得較好的是英國政府,每年都拿出?？顚r(nóng)民培訓和更新農(nóng)業(yè)科學技術,最新農(nóng)業(yè)科技成果都是免費發(fā)給農(nóng)民,并派出專業(yè)農(nóng)業(yè)科技人員深入農(nóng)村為農(nóng)民講解。切實提高農(nóng)村人力資本的投資水平,為農(nóng)技推廣鋪平道路。

6·期貨市場未能真正發(fā)揮作用

期貨市場具有發(fā)現(xiàn)真實價格和風險轉移能力。發(fā)展規(guī)范化的期貨市場,是加拿大、美國等農(nóng)業(yè)發(fā)達國家采取農(nóng)業(yè)風險防范的有效措施[7]。世界銀行一直都極力提倡發(fā)展中國家利用期貨市場來防范農(nóng)業(yè)市場風險。但現(xiàn)在我國期貨市場很不規(guī)則,農(nóng)產(chǎn)品期貨市場主體發(fā)育不充分,市場規(guī)模又小,風險監(jiān)管力度不夠,參與主體缺位,套期交易與投機交易不平衡,難以起到轉移農(nóng)業(yè)風險的應有功能。

四、結論與政策性建議

從以上分析可以看出,當前我國農(nóng)業(yè)風險防范能力十分脆弱,其體系很不完善,種種事實說明我國農(nóng)業(yè)風險防范機制嚴重缺失,這已是不容爭論的事實。而伴隨我國經(jīng)濟體制與經(jīng)濟結構的雙重轉型和WTO規(guī)則的束縛,必然使農(nóng)業(yè)風險問題放大。因此,通過研究和分析國內(nèi)外經(jīng)驗教訓,僅僅依靠現(xiàn)有的防范機制是遠遠不夠的,多元化的農(nóng)業(yè)風險應對機制在我國亟待建立。筆者建議:

1·建立多元化農(nóng)業(yè)風險防范機制需政府的政策支撐

長期以來,我國政府應對農(nóng)業(yè)風險的主要政策是采用災害后補償,而此政策已不能適應WTO新規(guī)則。政府應當重視對農(nóng)業(yè)風險防范機制的建設,其正確選擇只有利用WTO規(guī)則中“黃箱政策”和“綠箱政策”,結合中央解決“三農(nóng)”問題及構建和諧社會的背景,參考十七大提出的加快推進以改善民生為重點的社會建設的相關內(nèi)容,借鑒國外政府相關理論及經(jīng)驗,按照可持續(xù)性發(fā)展的理念,提出積極的政策措施支撐風險防范。[8]

(1)加強農(nóng)民利益集團組織建設。在激烈的市場競爭中,我國農(nóng)民是最易受傷的一族,盡管人數(shù)最多,但卻沒有形成能維護自身利益的集團,所以農(nóng)民的利益根本無法像美、日等國家那樣得到應有較為理想的維護。這也與中央政府提倡的“人民利益高于一切”的宗旨相違背。因此應從政府重視的角度,給出具體的農(nóng)民利益保護政策,才能降低農(nóng)業(yè)風險帶來的損失。

(2)投入巨資興建農(nóng)業(yè)風險防范科研機構。此領域是一種公益性很強、投資巨大的部門,只有政府部門積極的參與,才能保證資金鏈的延續(xù),才能充分調(diào)動全國農(nóng)業(yè)大學在此領域的教學研究,才能把水利工程、農(nóng)田基礎設施、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護以及防治病蟲害等納入農(nóng)業(yè)風險防范科研機構,才能做好農(nóng)業(yè)風險防范建設。

(3)建立農(nóng)業(yè)風險專項基金制度。農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的收益并不只是農(nóng)民,也包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者、農(nóng)產(chǎn)品消費者和全體政府部門在內(nèi)的整個社會。農(nóng)業(yè)受災的損失也不能只局限于農(nóng)民,也會波及到整個社會。因此,根據(jù)享受利益與負擔支出相一致的原則,由政府牽頭,成立農(nóng)業(yè)風險專項基金委員會,負責基金的使用和管理。風險基金可根據(jù)國家、社會和農(nóng)民按照一定比例共同出資組建。主要用于農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險的補貼,平抑農(nóng)產(chǎn)品價格的過度波動和解決農(nóng)民的災后補償。這一制度在西方農(nóng)業(yè)發(fā)達國家已經(jīng)運行多年,效果很好,值得借鑒和學習。

2·響應WTO“綠箱政策”充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險作用

對于農(nóng)業(yè)風險,通過農(nóng)業(yè)保險來進行會聚并集中承保是防范農(nóng)業(yè)風險中十分重要的政策之一。國外多年來開展農(nóng)業(yè)保險的先進經(jīng)驗已經(jīng)證明這一點,且它又是世界貿(mào)易組織允許并支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的“綠箱政策”之一,具有促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)收入,提高農(nóng)業(yè)貸款的預期收益和經(jīng)濟業(yè)績。我國在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險方面,既要積極借鑒國外開發(fā)農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗,更要結合我國國情,發(fā)展適合我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的保險。

(1)建立健全的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)。目前我國的《保險法》對農(nóng)業(yè)保險未作具體規(guī)定,法律在農(nóng)業(yè)保險方面幾乎空白。為此,國家應加快農(nóng)業(yè)保險的立法,盡早出臺《農(nóng)業(yè)保險法》,對農(nóng)業(yè)保險的地位、經(jīng)營原則、實施方式、各級政府的職能角色等作出明確規(guī)定。使農(nóng)業(yè)保險參與主體的行為有法可依,為農(nóng)業(yè)風險保險提供法律保障。

(2)成立專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司。在國外,日本、美國、菲律賓等早已成立專門的農(nóng)業(yè)保險公司,在本國農(nóng)業(yè)風險的轉移和補償上已形成成熟機制,值得一提的是,我國現(xiàn)有眾多的保險公司爭奪市場,但無一家在從事專門的農(nóng)業(yè)保險。我國已加入世貿(mào)組織,這一問題的研究和解決尤顯迫切。

3·加強農(nóng)業(yè)信息化建設和運用

只有加快農(nóng)業(yè)信息化建設,提高農(nóng)業(yè)信息化水平,構筑對稱的信息交流平臺,才能保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲取防范農(nóng)業(yè)風險信息渠道的暢通;才能增強對自然災害、市場變化等信息的預測、預報能力,提高農(nóng)民決策水平,減少風險損失。為此根據(jù)我國現(xiàn)在的國情,應盡快制定出全國各地各行各業(yè)農(nóng)業(yè)信息體系總體網(wǎng)絡實施計劃,以縣鄉(xiāng)供求信息網(wǎng)為基礎,步形成覆蓋全國乃至國際農(nóng)業(yè)市場的信息網(wǎng)絡。及時準確的農(nóng)業(yè)市場預測、預警信息,盡可能的把風險化解在萌芽狀態(tài)。

4·推廣高科技農(nóng)業(yè),加大農(nóng)村人力資本投資,化解農(nóng)業(yè)技術風險

高科技農(nóng)業(yè)在化解農(nóng)業(yè)風險上的作用是顯而易見的,不僅是解決農(nóng)業(yè)耕地資源稀缺的根本出路,也是解決農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。在我國要發(fā)揮高科技農(nóng)業(yè)化解農(nóng)業(yè)風險的作用,就必須改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)技術推廣體系,終止以往多為政府行政命令的推廣辦法。在進行農(nóng)業(yè)技術推廣中,應以農(nóng)戶為中心,農(nóng)戶是技術的最終需求者?？紤]到我國農(nóng)民的實際素質和農(nóng)業(yè)科技知識水平,充分吸收英國、日本等農(nóng)業(yè)發(fā)達國家在農(nóng)業(yè)科技推廣中的成熟經(jīng)驗。只有加大農(nóng)村人力資本投資,組織農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)科技知識培訓,提高農(nóng)民綜合素質,才能使農(nóng)民認識到新科技農(nóng)業(yè)的潛在利潤。農(nóng)民才會變被動為主動的去接受高科技農(nóng)業(yè),成為推廣應用的主體。

5·發(fā)揮期貨市場的作用

要發(fā)揮期貨市場轉移農(nóng)業(yè)風險的作用,建立健全的農(nóng)業(yè)期貨市場法規(guī)是必不可少的條件。只有建立了期貨市場法規(guī),才能規(guī)范市場交易行為,依法打擊違規(guī)行為。幫助農(nóng)民通過農(nóng)民利益集團參與到期貨市場中來,引導他們通過組織了解市場信息和市場變化,使其正確認識它的作用,做到理性地參與交易活動。促進我國農(nóng)產(chǎn)品期貨市場健康穩(wěn)定有序地發(fā)展,真正成為分散和轉嫁農(nóng)業(yè)風險的有效機制。