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1集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場(chǎng)的基本概況及原因分析

1.1集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場(chǎng)的基本概況

1992年威海市政府曾組織對(duì)全市集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行了歷時(shí)一年的全面調(diào)查,從調(diào)查的結(jié)果來看,全市集體非農(nóng)建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)現(xiàn)象十分普遍,在城鄉(xiāng)結(jié)合部中尤為突出,1991年全市集體非農(nóng)建設(shè)用地(不包括村辦企業(yè)使用本村土地和農(nóng)村居民建房用地)521宗,占地面積113.2公頃(其中違法占地122宗,占地面積24.2公頃),占全部集體非農(nóng)建設(shè)用地面積的21.4%。從集體非農(nóng)用地需求主體來看,大多是個(gè)體、私營(yíng)、集體、外商和聯(lián)營(yíng),從進(jìn)入市場(chǎng)的形式上看,有村集體直接出讓土地、以地入股興辦企業(yè)、合作建房搞房地產(chǎn)開發(fā),有村民個(gè)人私自出售、出租宅基地,有鎮(zhèn)村自用自批土地,有以舊村改造為名,擅自開發(fā)土地建房出售,并呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn):一是未經(jīng)許可農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的勢(shì)頭越來越猛,二是集體企業(yè)用地大多以承包、聯(lián)營(yíng)合作為名進(jìn)入市場(chǎng)以掩蓋出讓、出租的目的。從全國(guó)來看,集體非農(nóng)土地自發(fā)交易在全國(guó)各地相當(dāng)普遍,已經(jīng)形成隱形市場(chǎng),在管理上有失控之勢(shì),一是管理不到位,缺乏法規(guī)政策做依據(jù),基本上處于放任自流狀態(tài);二是管理不規(guī)范,沒有形成一套統(tǒng)一穩(wěn)定的市場(chǎng)管理制度;三是管理難到位,由于多數(shù)集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓是以承包、入股、房屋出租和合作等形式出讓的、處于隱形狀態(tài),難以查清。

1.2集體非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的原因分析

集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場(chǎng)是由多種因素共同作用的結(jié)果,主要有:

1.2.1利益驅(qū)動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)有土地使用制度的改革,土地做為資產(chǎn)的觀念在農(nóng)村逐步形成和強(qiáng)化,受經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)和驅(qū)動(dòng),部分農(nóng)村集體和個(gè)人急功近利,求財(cái)心切,置政策和法律于不顧,將集體土地隨意處置,以換取眼前的經(jīng)濟(jì)利益。

1.2.2需求拉動(dòng)。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、聯(lián)合體企業(yè)的發(fā)展,形成了對(duì)農(nóng)村土地日益增長(zhǎng)的需求。

1.2.3法規(guī)政策不明確。一方面國(guó)家有關(guān)法規(guī)政策限定集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng),國(guó)務(wù)院在《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知》中規(guī)定:“集體土地,必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓?！绷硪环矫?《農(nóng)業(yè)法》(第26條)則允許“農(nóng)村集體可以以土地為條件聯(lián)營(yíng)、入股”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第八條規(guī)定“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后,該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”,但對(duì)城市規(guī)劃區(qū)以外的集體所有土地?zé)o明確規(guī)定,《土地管理法》規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這些法規(guī)政策容易引起人們的錯(cuò)覺,為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)打開了方便之門。

1.2.4法制觀念淡薄。部分農(nóng)村干部、群眾文化水平不高,觀念陳舊,往往片面認(rèn)為誰使用土地,誰就是土地所有者,就有權(quán)隨意處置土地。

2集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地使用制度改革的基本問題

在1991年,對(duì)集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理我國(guó)尚無明確規(guī)定,也沒有現(xiàn)成的模式可借鑒。威海市參照國(guó)有土地使用制度改革的基本經(jīng)驗(yàn),提出了“轉(zhuǎn)權(quán)讓利,統(tǒng)一出讓”的模式,并進(jìn)行試點(diǎn)。隨著改革的深入,在理論和實(shí)踐上遇到二個(gè)基本問題:一是集體土地進(jìn)入市場(chǎng)是否先征為國(guó)有;二是征為國(guó)有時(shí)土地收益如何分配,即:“轉(zhuǎn)權(quán)”和“讓利”二個(gè)問題。

2.1征為國(guó)有,統(tǒng)一出讓是改革的基本方向在對(duì)待集體非農(nóng)用地進(jìn)入市場(chǎng)問題,主要有兩種觀點(diǎn),一種是主張將集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng);另一種是先征為國(guó)有,然后出讓。隨著《城市房地產(chǎn)管理法》的頒布和實(shí)施,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體所有土地用于非農(nóng)建設(shè)的要轉(zhuǎn)為國(guó)有已取得共識(shí),而對(duì)于規(guī)劃區(qū)以外的集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)是否應(yīng)先轉(zhuǎn)為國(guó)有,尚有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為,應(yīng)將其轉(zhuǎn)為國(guó)有,理由是:

2.1.1符合我國(guó)的現(xiàn)行法律法規(guī)和政策。我國(guó)憲法規(guī)定土地不得買賣,土地所有權(quán)不得進(jìn)入市場(chǎng)流通。國(guó)發(fā)[1992]61號(hào)文件規(guī)定:“集體所有土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后再出讓。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體所有的土地資產(chǎn)作價(jià)入股,興辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn),但集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓。”我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:“國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”,但在解釋“集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的涵義時(shí),解釋為集體農(nóng)用地的轉(zhuǎn)包,而并非指非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓?！渡綎|省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓辦法》規(guī)定:“集體所有的土地確需出讓、轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)由人民政府按審批權(quán)限依法征為國(guó)有后,方可出讓、轉(zhuǎn)讓?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體土地,經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后,該幅國(guó)有土地使用權(quán)方可有償出讓”,這一規(guī)定雖沒有回答我國(guó)全部集體非農(nóng)用地管理問題,但已表明了國(guó)家對(duì)這方面管理的基本態(tài)度。也就是說,現(xiàn)行的法規(guī)、政策規(guī)定,不允許集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),若需進(jìn)入市場(chǎng),只有在實(shí)行國(guó)有化后才能實(shí)現(xiàn)。

2.1.2集體土地所有權(quán)應(yīng)受到國(guó)家管理權(quán)的一定限制。我國(guó)的集體土地所有權(quán)本身就是一種受限制的不完全的所有權(quán)。這種限制和不完全性主要表現(xiàn)在“國(guó)家建設(shè)需要征用集體土地時(shí),集體土地所有者必須服從,不能以所有權(quán)受法律保護(hù)為由拒絕被征用;集體土地所有者需要改變用地性質(zhì),將農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅建設(shè)用地等都需要經(jīng)過批準(zhǔn)。國(guó)家對(duì)土地?fù)碛泻暧^管理權(quán)。土地管理權(quán)是國(guó)家以發(fā)揮土地最大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為目的,以局部利益服從國(guó)家整體利益為理論基礎(chǔ)而實(shí)施的對(duì)全國(guó)土地進(jìn)行宏觀管理的權(quán)利,它獨(dú)立于土地所有權(quán)之外,并且給土地所有權(quán)以必要的限制和約束,國(guó)家實(shí)施這種對(duì)土地的宏觀管理是符合我國(guó)土地管理政策和實(shí)際的。

2.1.3轉(zhuǎn)權(quán)有利于政府加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控,合理利用土地。將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”的方法進(jìn)行管理,能保證國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃對(duì)集體土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量進(jìn)行控制,保證土地市場(chǎng)的供求平衡,以調(diào)整和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地效益,達(dá)到合理利用土地和保護(hù)耕地的目的。

2.1.4轉(zhuǎn)權(quán)有利于政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的高度壟斷,有利于形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)。國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),就是只允許國(guó)家作為土地所有者的身份將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓給土地使用者,嚴(yán)禁集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地不經(jīng)過征用出讓,直接進(jìn)入市場(chǎng)。采取“轉(zhuǎn)讓權(quán)利”的方法將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地納入統(tǒng)一征用、出讓的軌道,避免了集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng),保證政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的壟斷,有利于形成政府高度壟斷的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)。

2.1.5轉(zhuǎn)權(quán)符合農(nóng)村城市化,有利于加快小城鎮(zhèn)建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要推進(jìn)工業(yè)化、農(nóng)村城市化的進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo),必須加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。這就要求將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地相對(duì)集中,統(tǒng)一開發(fā),逐步建設(shè)成工業(yè)、商業(yè)、生活小區(qū)等。這些建設(shè)需要大量資金,將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地征為國(guó)有后再出讓,并采取靈活的讓利政策,充分發(fā)揮土地經(jīng)濟(jì)效益,這是解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金不足的一條行之有效的重要途徑。通過對(duì)小城鎮(zhèn)的建設(shè),帶動(dòng)周邊農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,吸納農(nóng)村勞動(dòng)力,促進(jìn)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,提高農(nóng)民生活水平,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化、農(nóng)民城鎮(zhèn)居民化。

2.1.6符合企業(yè)改制的要求。企業(yè)改制要求企業(yè)投資主體呈多元化,決定了不能簡(jiǎn)單地用國(guó)家和集體的概念來劃分,不能用國(guó)家建設(shè)和集體建設(shè)來確定他們的用地方式,而應(yīng)采取統(tǒng)一的出讓方式為其提供土地使用權(quán)。這樣不僅明晰了企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,堵住了投機(jī)漏洞,而且土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,為企業(yè)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、加快與國(guó)際市場(chǎng)接軌創(chuàng)造了前提條件。

2.2合理確定土地收益的分配對(duì)象和分配比例是改革的關(guān)鍵將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地統(tǒng)一征為國(guó)有后再出讓給建設(shè)用地單位使用,其理由比較明顯,但如何確定土地收益分配的對(duì)象和分配的比例,則是能否順利實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)權(quán)”的關(guān)鍵。

2.2.1土地收益分配的對(duì)象。分配的對(duì)象是指集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地征為國(guó)有出讓時(shí)土地純收益分配的對(duì)象。土地出讓純收益是土地出讓金扣除土地征用等費(fèi)用的剩余部分,而土地出讓金是地租有限年期的資本化。因此,可以從地租的形成原因著手,對(duì)土地收益分配的對(duì)象進(jìn)行分析。①絕對(duì)地租。絕對(duì)地租是指土地所有者憑借土地所有權(quán)的壟斷而取得的地租,絕對(duì)地租的存在是土地所有權(quán)的要求,是土地所有權(quán)的恰當(dāng)表現(xiàn)形式。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二十條的規(guī)定,對(duì)于征用的集體土地,土地所有權(quán)屬于國(guó)家,這部分地租應(yīng)由國(guó)家取得。②級(jí)差地租。按其形成的條件不同,分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ。對(duì)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地來說,級(jí)差地租Ⅰ產(chǎn)生的原因是土地的位置因素,包括地塊距市中心的遠(yuǎn)近、交通運(yùn)輸條件、通訊條件、不同的人口密度等。從影響非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地級(jí)差地租Ⅰ的因素看,按照“誰投資誰受益”的原則,級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)當(dāng)歸投資環(huán)境的投資主體所有。從我國(guó)的實(shí)際情況來看,土地所處的位置不同,其周圍基礎(chǔ)設(shè)施的主要投資主體也是不同的?？拷蟪鞘幸约皣?guó)家投資的各類開發(fā)區(qū)的土地,其級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)主要由國(guó)家所有;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,其基礎(chǔ)設(shè)施的投資主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這部分土地的級(jí)差地租應(yīng)大部分是歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占有;遠(yuǎn)離城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的村辦企業(yè)用地的級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)主要由村集體所有。級(jí)差地租Ⅱ是指對(duì)同一地塊連續(xù)追加投資造成不同生產(chǎn)率而引起的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化的級(jí)差地租。集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地分為兩類,一類是新增非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,一類是存量的集體非農(nóng)業(yè)用地。新增集體非農(nóng)業(yè)用地由于原來以提高農(nóng)作物產(chǎn)量為目的而對(duì)農(nóng)業(yè)用地不斷進(jìn)行的地力、肥力的投資對(duì)現(xiàn)在的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地已不產(chǎn)生效益,沒有形成級(jí)差地租Ⅱ。因此,其出讓金中不包含級(jí)差地租Ⅱ。存量集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的級(jí)差地租Ⅱ是由于原土地使用者在使用土地過程中不斷對(duì)土地進(jìn)行追加投資而產(chǎn)生的,應(yīng)當(dāng)歸原土地使用者所有。③壟斷地租。壟斷地租是以特殊有利的自然條件為產(chǎn)生基礎(chǔ)的,因此要具體分析這種特殊有利的自然條件的所屬。從實(shí)際情況來看,這種自然條件不外乎是一些特殊的自然資源和大氣、陽光等屬公眾所有的自然條件。按照我國(guó)《憲法》的規(guī)定,礦藏、水流、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有,因此壟斷地租應(yīng)由國(guó)家取得。④改良地租。改良地租是為改良土地所投資本的合理利潤(rùn)或利息,以及投資本身的分期回收或折舊,對(duì)于新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地來講,改良地租部分是指政府為改變?cè)r(nóng)業(yè)用地為非農(nóng)業(yè)用地的投入的回收,即征地費(fèi)和完成土地七通一平的基礎(chǔ)設(shè)施投入的回收。國(guó)家在征用土地過程中支付的土地補(bǔ)償費(fèi),實(shí)際就是資本化了的農(nóng)業(yè)地租,村集體作為原農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)者,通過土地補(bǔ)償費(fèi)的形式在經(jīng)濟(jì)上得到體現(xiàn)。對(duì)于存量集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地來講,改良地租的產(chǎn)生還有一個(gè)原因是,由于原土地使用者在使用土地過程中對(duì)土地的不斷投入改良,土地出讓的純收益中包含了這部分地租,因此,原存量集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的分配對(duì)象應(yīng)包括原土地使用者。由上述可以看出,對(duì)于新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,土地純收益的分配對(duì)象包括國(guó)家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體;對(duì)于存量的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,分配對(duì)象除要包括國(guó)家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體外,還應(yīng)包括原土地使用者。

2.2.2土地收益分配的比例。根據(jù)土地所處位置的不同,現(xiàn)將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地分為新增用地和存量用地兩種情況,分別對(duì)分配比例進(jìn)行簡(jiǎn)單地分析。①新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地土地收益分配比例。新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的分配比例,就是絕對(duì)地租歸國(guó)家所有,級(jí)差地租Ⅰ按土地所處投資環(huán)境,在國(guó)家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體三者之間確定合理的比例。若存在壟斷地租,原則上要?dú)w國(guó)家所有。首先確定絕對(duì)地租的量。集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的絕對(duì)地租就是最邊際的非農(nóng)業(yè)用地的地租量,根據(jù)城鎮(zhèn)土地基準(zhǔn)地價(jià)表,不妨把最差的地租量作為絕對(duì)地租。對(duì)某一特定的土地用途而言,假設(shè)最差土地的出讓純收益為X元/M2,那么無論處在何種位置的土地,至少這部分土地收益要?dú)w國(guó)家所有。級(jí)差地租Ⅰ的分配,一是城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,級(jí)差地租Ⅰ主要是受國(guó)家投資及城市輻射作用的影響,因此,確定在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的土地純收益全部歸國(guó)家,再由各級(jí)政府按比例分配;二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地,投資環(huán)境的改善主要是由鎮(zhèn)、市(區(qū))兩級(jí)政府投資的,土地級(jí)差地租Ⅰ大部分返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè);三是遠(yuǎn)離城市規(guī)劃區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的土地,除土地純收益的X元/M2作為絕對(duì)地租由國(guó)家取得外,其余部分全部留給村集體所有。②存量集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地土地收益的分配比例。存量集體非農(nóng)業(yè)用地包括原企業(yè)使用的集體土地和實(shí)行舊村改造所使用的土地。存量土地的土地出讓純收入,除絕對(duì)地租由國(guó)家所有,級(jí)差地租Ⅰ由國(guó)家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體所有外,級(jí)差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。

a在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),按同一等級(jí)的新增量用地標(biāo)準(zhǔn)收取土地出讓純收益,土地出讓純收益全部由國(guó)家取得。超過部分的級(jí)差地租Ⅱ和改良地租直接留在企業(yè)。

b在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的改制企業(yè)用地及實(shí)行舊村改造土地;按同一等級(jí)的生地價(jià)格收取土地出讓純收益,其中X元/M2的絕對(duì)地租和級(jí)差地租Ⅰ的小部分由國(guó)家取得,余下部分返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

c對(duì)于遠(yuǎn)離城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的企業(yè)改制用地和舊村改造用地(按安置比例給予免收地租的除外)按同一等級(jí)的生地價(jià)格收取土地出讓純收益,其中X元/M2作為絕對(duì)地租上交國(guó)家,余下部分留在村集體。對(duì)于集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地土地收益的分配比例,很難在理論上得出一個(gè)絕對(duì)的數(shù)據(jù),只能從影響地租各種因素著手,權(quán)衡各種因素影響作用的大小確定出一個(gè)大致的讓利比例,且需要在發(fā)展中不斷調(diào)整、平衡。

3集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的實(shí)踐

在探索集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的途徑時(shí),我們的基本思路是將集體土地征為國(guó)有后再出讓給使用者,同時(shí)給予一定的讓利,即采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利,統(tǒng)一出讓”的方法。

3.1轉(zhuǎn)權(quán)。轉(zhuǎn)權(quán)就是將集體所有的土地征為國(guó)家所有。實(shí)施轉(zhuǎn)權(quán)的土地包括新增用地和存量用地兩部分:第一,新增集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。根據(jù)使用者和土地所處區(qū)位的不同又可分為以下四種類型:①對(duì)所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦企業(yè)、個(gè)體企業(yè)、聯(lián)合體企業(yè)、使用本村以外集體所有土地的村辦企業(yè)進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)所需土地,采取由市、縣土地管理部門統(tǒng)一征用,統(tǒng)一出讓的方式。②對(duì)有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地,采取由市、縣土地管理部門統(tǒng)一征地,統(tǒng)一出讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)開發(fā)公司或建筑公司統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)住宅小區(qū),再出售給符合建房條件的農(nóng)村居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。③對(duì)城郊結(jié)合部的農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)一改造。將集體土地統(tǒng)一征為國(guó)有,留出公益用地后再統(tǒng)一出讓給村委,由村委按拆遷辦法的規(guī)定進(jìn)行拆遷、安置,騰出的土地建商品房出售。④對(duì)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的村莊的土地實(shí)行統(tǒng)一征用。威海市有兩個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū),三個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū),在對(duì)開發(fā)區(qū)土地征用和使用方面,我們接受了南方改革較早的城市和特區(qū)所出現(xiàn)的“都市里的村莊”的教訓(xùn),對(duì)起步區(qū)內(nèi)的集體土地,采取統(tǒng)一征用,返還部分土地給村集體。第二,存量集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。根據(jù)轉(zhuǎn)讓形式的不同分為兩種類型:①對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)及其土地使用權(quán)的,采取將集體土地征為國(guó)有連同地上建筑物及其它附著物一同出讓給新的受讓者。②對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以原用場(chǎng)地、房屋出資舉辦合資、合作或內(nèi)聯(lián)企業(yè)的,將原企業(yè)使用的集體土地征為國(guó)有,再出讓給該企業(yè),由該企業(yè)以土地使用權(quán)作價(jià)出資。

3.2讓利。讓利是指在對(duì)集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地轉(zhuǎn)權(quán)的同時(shí)給予原土地所有者或使用者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資者的合理補(bǔ)償。它是決定轉(zhuǎn)權(quán)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵性步驟。實(shí)踐中我們按照“誰投資、誰受益”和合理公平分配的原則,區(qū)別不同情況采取了不同的讓利方法。一是返還出讓金。在城市規(guī)劃區(qū)以外的地方,將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地出讓收入的70%以上(多者達(dá)到全部)返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。這種做法主要考慮這些地方受城市輻射的作用小,已經(jīng)發(fā)生和即將進(jìn)行的投入主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到補(bǔ)償和擁有再投入的能力,以便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境的進(jìn)一步改善。二是返還土地。對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)行土地統(tǒng)一征用的村莊,由開發(fā)區(qū)按征用土地總面積的10%轉(zhuǎn)讓給原村民委員會(huì),其中2.5%用于商業(yè)、旅游(賓館)、工藝設(shè)施和村民住宅,2.5%用于工業(yè)。上述用地就近安排在原村民委員會(huì)的工業(yè)區(qū)和居民點(diǎn),但不得搞房地產(chǎn)開發(fā),不得將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本村民委員會(huì)所屬的單位和個(gè)人。另外5%打破原集體所有的界限,不具體劃定范圍,而是根據(jù)村民委員會(huì)的具體建設(shè)項(xiàng)目,安排在相應(yīng)的工業(yè)、商業(yè)等功能區(qū)內(nèi),其土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。上述用地由開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),進(jìn)行七通,并免收配套費(fèi)。三是免收地租。為了使以土地使用權(quán)作價(jià)出資的土地使用者樂于接收轉(zhuǎn)權(quán),我們?cè)诓僮髦胁扇×舜_定使用年限,不收地租的方式。

4集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地使用制度改革的效果

威海市集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地使用制度改革自1992年全面實(shí)施以來取得了顯著效果。

4.1強(qiáng)化了政府對(duì)土地的宏觀管理,促進(jìn)了土地基本國(guó)策的貫徹落實(shí)。將集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地納入出讓軌道,較好地解決了集體非農(nóng)用地所有權(quán)內(nèi)涵不清、土地產(chǎn)權(quán)單位過于分散、處置土地難等問題,使其納入依法統(tǒng)一管理軌道,保障了政府對(duì)土地出讓市場(chǎng)的壟斷,土地市場(chǎng)秩序得到根本好轉(zhuǎn)。1993年全市集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地土地違法案件較1991年下降60%。實(shí)現(xiàn)集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地制度改革,有利于小城鎮(zhèn)建設(shè),便于實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、集中建設(shè),充分使用公共基礎(chǔ)設(shè)施,較好地解決了過去發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)嚴(yán)重浪費(fèi)土地的問題。統(tǒng)一開發(fā)建工業(yè)小區(qū)、生活小區(qū)的鎮(zhèn)可比原來企業(yè)分散建設(shè)節(jié)約土地10%左右,實(shí)行舊村改造和統(tǒng)一建居民樓的村莊可節(jié)約土地2/3以上。

4.2有效防止了土地資產(chǎn)流失,增加政府的財(cái)政收入。往年我市集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)嚴(yán)重,每年僅流失土地資產(chǎn)在300萬元以上。1992年實(shí)行這項(xiàng)改革以來,全市僅出讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下企業(yè)的土地就達(dá)264公頃,共收取集體非農(nóng)建設(shè)用地出讓金總額27324.97萬元,收取地租14339.65萬元,其中返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和集體經(jīng)濟(jì)組織地租7261.76萬元。這些收益,全部用于小城鎮(zhèn)建設(shè)和土地開發(fā),帶動(dòng)了小城鎮(zhèn)土地的進(jìn)一步增值。

4.3加快了農(nóng)村城市化進(jìn)程。1993年統(tǒng)計(jì),全市農(nóng)村累計(jì)綜合開發(fā)房屋70.2萬平方米,新修道路4298萬平方米,其中硬化路面3077萬平方米,57處鎮(zhèn)駐地建設(shè)了供水設(shè)施,42%的村莊用上了自來水,全市鎮(zhèn)駐地綠化覆蓋率41%。榮成市馬道鎮(zhèn)近年來主要利用地租收益,投入資金220萬元,建成了23座蓄水站,使全鎮(zhèn)企事業(yè)單位和29個(gè)自然村全部用上了自來水。環(huán)翠區(qū)田村鎮(zhèn)集資3.8億元進(jìn)行房屋綜合開發(fā),大規(guī)模進(jìn)行老村老區(qū)拆遷改造,先后建成七個(gè)配套設(shè)施齊全、檔次高、質(zhì)量?jī)?yōu)的村民住宅小區(qū),920戶村民搬進(jìn)了新居。

4.4推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步入了良性循環(huán)。集體非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地制度改革,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好的環(huán)境,帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,第三產(chǎn)業(yè)迅速崛起。1993年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)較1991年增加了120.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值增加了199.4%。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)完成總產(chǎn)值298.99億元,占全市工業(yè)總產(chǎn)值75.4%。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又為村鎮(zhèn)建設(shè)提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展動(dòng)力,加快建設(shè)投入,形成了村鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)、滾動(dòng)發(fā)展的勢(shì)頭。