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一、土地制度的重要性

在現(xiàn)代化過程中,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移是一個必然趨勢,改革開放以來我國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移有加速的跡象。我國農(nóng)業(yè)勞動力的比重從1952年的83•5%②下降到1978年的70•5%,至1998年這一指標下降為47•5%。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟發(fā)展的重要標志,也是我國經(jīng)濟政策的重要目標。根據(jù)剛剛制定的經(jīng)濟發(fā)展第十個五年計劃,從2001年到2005年的5年中,中國將有4000萬農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代部門。這個數(shù)字超過以往任何時期。同時,從這個五年計劃開始,中國將實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,提高城鎮(zhèn)化水平,轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口,并逐步建立市場經(jīng)濟體制下的城鄉(xiāng)關(guān)系(朱基,2001)③。而要達到這些目標,農(nóng)村和城鎮(zhèn)相配套的制度改革是不可避免的。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移意味著農(nóng)村人口大規(guī)模地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇默F(xiàn)實情形考慮,單單農(nóng)村或單單城市的制度改革都不足以適應這一大規(guī)模的人口轉(zhuǎn)變。農(nóng)村和城市必須同時做出相應并且相互配套的制度改革。為了建立一個適應農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移,適應城市化的制度體系,我們不但需要改革現(xiàn)行的城市戶口制度、企業(yè)制度和勞動制度④,而且需要對現(xiàn)行的農(nóng)村制度進行相應改革。在農(nóng)村經(jīng)濟和社會制度內(nèi),土地制度起著基本作用。在20世紀70年代末、80年代初的中國農(nóng)業(yè)改革中,土地制度最先發(fā)生變化,從集體使用改變?yōu)榧彝ナ褂?其他制度很快出現(xiàn)了相應變化。由于土地制度的重要性,本文將僅僅討論農(nóng)業(yè)土地制度為適應農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移所需要的改革。

二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與土地制度的關(guān)系

根據(jù)我國現(xiàn)實情況,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移可分為三種途徑,即正式途徑、非正式途徑和非法途徑。所謂的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的正式途徑是指公開的、正式的,符合國家和政府有關(guān)政策和條件并通過嚴格審批手續(xù)的途徑。該途徑的主要形式是參軍、進入高等院校、土地征用、特殊行業(yè)招聘以及隨親屬遷移等。這種途徑的主要特點是:(1)轉(zhuǎn)移速度慢,我國每年不足百萬人⑤;(2)不適用于大量普通農(nóng)民;(3)依賴行政,不符合市場經(jīng)濟規(guī)則。所謂非正式途徑是指沒有得到政府正式承認的,即上述正式途徑以外,但又不違反國家現(xiàn)行法律法規(guī)的途徑,包括農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移,如進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他非農(nóng)就業(yè)以及進入城市打工。通過這種途徑實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移,雖然事實上已由農(nóng)業(yè)勞動力變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動力但名義上仍然是農(nóng)民。由于沒有得到國家正式承認,他們通常不能享有與正式途徑轉(zhuǎn)移所擁有同樣的社會和經(jīng)濟地位,通常在就業(yè)、醫(yī)療、市政設施利用、子女入學等多方面受到不公正待遇。這種途徑的特點:(1)速度快,每年達2~4千萬人,中國僅在1998年就轉(zhuǎn)移了約3700萬農(nóng)業(yè)勞動力,其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新增就業(yè)3104萬人⑥,進入城市就業(yè)約579萬人⑦;二是適用于普通農(nóng)民;三是符合市場經(jīng)濟的規(guī)則,參加這種途徑進行轉(zhuǎn)移的勞動者根據(jù)利益導向和競爭原則。由于正式途徑狹隘,非正式途徑無法改變農(nóng)民身份,因此,社會上廣泛存在著利用非法途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力的動機,例如私下買賣農(nóng)轉(zhuǎn)非指標等。

比較上述三種途徑后,可以說,適合中國大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力的方式是拓寬正式途徑,即承認目前的非正式途徑為正式途徑,這樣才可能徹底地杜絕非法途徑,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力的有序轉(zhuǎn)移。要實現(xiàn)這一點,現(xiàn)行農(nóng)村的土地關(guān)系必須做出相應調(diào)整。中國農(nóng)村自從實行了土地集體所有制以后,人口轉(zhuǎn)移和土地制度的關(guān)系在實踐中表現(xiàn)為:1•通過正式途徑轉(zhuǎn)移的情形:(1)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口,轉(zhuǎn)出人口自動失去了對農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán),并且得不到任何補償。(2)他們同時自動地、無代價地獲得了享受政府為非農(nóng)業(yè)人口建立的勞動制度和社會保障制度資格。2•通過非正式途徑的情形:(1)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市,但還沒有正式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口。這種雖然轉(zhuǎn)移但尚未轉(zhuǎn)出的人口仍然保有對農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán),一般情況下也仍然保有其使用權(quán)。(2)他們不能利用政府為非農(nóng)業(yè)人口建立的勞動制度和社會保障制度。比較一下兩種轉(zhuǎn)移途徑的區(qū)別,從農(nóng)民的角度觀察,可以發(fā)現(xiàn)正式途徑轉(zhuǎn)移的人口雖然放棄了農(nóng)村的土地,但在城市獲得了利用相應的勞動制度和社會保障制度的資格。不過,由政府負責的勞動制度經(jīng)過改革,已經(jīng)有了實質(zhì)性變化。政府實際上不再保障城市勞動力就業(yè)。因此,這方面意義已經(jīng)不大。意義很大的是社會保障制度。作為城市人,他在生活沒有任何其他著落的情況下,可以從政府獲得補貼,這一保障今后仍然會維持,甚至會強化。中國現(xiàn)行農(nóng)村的土地制度,正好也保障了每個農(nóng)民的生活著落。這種狀況,隨著農(nóng)村土地使用權(quán)的變革,尤其是包產(chǎn)到戶的推行更為明顯。然而,當農(nóng)民轉(zhuǎn)出為非農(nóng)民,由于他從土地上獲得的保障收入在大多數(shù)情況下沒有國家提供的保障高,況且前者風險亦大,所以他們愿意放棄其土地所有權(quán)而獲得政府提供的社會保障。但事實上,現(xiàn)行的制度下,那些通過非正式途徑事實上已經(jīng)實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民,因不能得到政府的正式承認而仍然保持其在農(nóng)村土地的所有權(quán)并依賴土地作為其最基本的生活保障。

近10年來,中國大多數(shù)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民是屬于非正式途徑轉(zhuǎn)移的。這種情況對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,尤其是土地規(guī)模經(jīng)營極為不利,因此有必要改革這種情況。一種是最直接的方式就是正式承認他們非農(nóng)勞動力的身份。正式承認他們非農(nóng)業(yè)勞動力的主要困難是如何將他們納入社會保障體系。因此,我們考察農(nóng)業(yè)土地制度和社會保障體系的關(guān)系。對此,我們先分析以下兩個案例:案例一:在上海郊區(qū),一些農(nóng)民集體組織把土地租給城市企業(yè)、倉庫等,取得租金。這些農(nóng)民則在自己的企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上班。他們也種田(利用業(yè)余時間等),他們的收入主要來源于非農(nóng)業(yè)。由于(1)他們經(jīng)濟上完全有能力支付社會保障費用;(2)如果他們不支付社會保障費用,他們在市場上的競爭地位就明顯優(yōu)越于近在咫尺的城市人,這就違反了市場的平等原則。如果把他們算為城市人,納入城市的社會保障體系,他們實際上便有了雙重保障:土地的和政府的。由于他們有企業(yè),納入正式社會保障系統(tǒng)既是必要的,也是可能的,而且也符合未來發(fā)展方向。由此可見,他們的土地保障就是一種需要改革的保障了。案例二:在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下,如果一個只有30戶120個人口的集體經(jīng)濟組織中,一戶通過正式途徑轉(zhuǎn)移為城市人,該戶的土地將無償?shù)爻蔀槟壳爸挥?9戶的集體所有。我們思考這一邏輯:如果現(xiàn)在的非正式途徑被承認為正式途徑,如果農(nóng)民大規(guī)模地轉(zhuǎn)移為城市人,如果在20年或者30年以后,集體經(jīng)濟組織僅僅剩下3戶農(nóng)業(yè)人口了,這3戶人將是原先30戶集體所有的土地的所有者。那時候,這3戶人組成的組織能夠算是集體組織嗎?假如又有一戶甚至兩戶轉(zhuǎn)變成非農(nóng)業(yè)人口,那么,剩下的兩戶或者一戶還能夠稱為集體嗎?那時的所有制能夠稱為集體所有制嗎?這兩個例子表明,在農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移的背景下,現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制必須重新思考。這兩個例子同時也表明,現(xiàn)行用于正式轉(zhuǎn)移途徑的無償放棄農(nóng)村土地所有權(quán)以交換城市戶口和社會保障制度的做法必須重新考察。所以,在農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移過程中,農(nóng)村制度和城市制度一樣都需要改革。

三、改變農(nóng)村土地所有制的一些設想

根據(jù)以上討論,農(nóng)村土地制度發(fā)展有以下幾種可能性:

1•合并農(nóng)村集體單位,逐步擴大集體所有制單位的規(guī)模

從長期來看,隨著農(nóng)業(yè)勞動力的不斷轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)人口將會不斷減少,原有規(guī)模的集體單位將會逐步萎縮甚至消失,正如案例二所描述的那樣。為了維護土地的集體所有制,當農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到一定階段,就要求重新進行集體化,即合并原有的集體單位,擴大集體所有制單位的規(guī)模。目前在一些地區(qū)開展的“撤組并村”就有這樣的含義,盡管其目的是為了減少農(nóng)民維持村、組干部的經(jīng)濟負擔,適應農(nóng)村費改稅的改革。由于農(nóng)村土地的所有者集體不是組就是村,撤組并村實際上是在擴大集體所有制的規(guī)模。比如說兩個各有30戶農(nóng)民的組合并成一個大組。這種做法雖然能維護土地的集體所有制,在一定程度上適應農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移,但存在著許多難以克服的局限。首先,集體規(guī)模的擴大是有限的,很難想象能夠擴大到一個鄉(xiāng)、一個縣是一個集體,那就成為這個鄉(xiāng)、這個縣的全民所有制了;其次,任何一個所有制單位都擁有自身的生產(chǎn)資料,通過任何方式迫使兩個所有制單位合并,都將是對其所有權(quán)的侵犯。但如果讓農(nóng)民自愿合并,則由于各集體的人均占地比例不一致,這種合并將難以出現(xiàn);其三,經(jīng)過一定階段就重新進行一次集體化,不論對社會,還是對農(nóng)民個體都帶來巨大的交易成本。

2•土地的私有制

由于在農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的過程中,一個集體的土地最后將實際上演變成一、兩戶農(nóng)民個人的土地,所以,如果不對現(xiàn)行農(nóng)村土地制度加以改革,從長期來看,中國農(nóng)村可能會走向?qū)嶋H上的土地私有制。仔細考察這種過程,不難發(fā)現(xiàn)這種演進方式可能帶來明顯的局限性。其一,轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民將不愿意放棄土地權(quán)利。他們在主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的同時將盡可能保持自己的土地,并不會對土地進行必要投資,這對提高中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不利。其二,由于上述原因,將造成耕地規(guī)模不經(jīng)濟,有可能出現(xiàn)日本那種小規(guī)模經(jīng)營,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高現(xiàn)象。其三,盡管上述情形在短期內(nèi)不會出現(xiàn),但從長期考慮,土地將出現(xiàn)集中趨勢,并出現(xiàn)大地主階層,到未來一定時候,中國可能還會出現(xiàn)大土地制度變革。

3•土地的國有制

解決農(nóng)村制度問題的最根本、最徹底方式是土地國有制。這可以通過人大決議、修改憲法等方式,直接宣布農(nóng)業(yè)土地實行國有制。從中國的現(xiàn)實情況和長期發(fā)展來看,農(nóng)村土地實行國有制具有必要性和可行性。首先,實行農(nóng)村土地國有制后,一個或一戶農(nóng)民離開農(nóng)村、進入社會保障時,他或他們所使用的土地就交給國家。然后由國家轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民。這樣產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰,操作簡單,同時國家還可以根據(jù)各個不同時期的經(jīng)濟狀況進行靈活調(diào)節(jié)。其次,當明確國家為土地所有者后,對所有耕種和使用土地的個人或單位收取租金,通過租金來調(diào)節(jié)土地的供求關(guān)系,符合市場經(jīng)濟的操作規(guī)范,同時,租金將成為十分有效的調(diào)節(jié)工具。再次,根據(jù)目前的中國現(xiàn)實,實行土地國有制,農(nóng)民已具備應有的心理基礎(chǔ)。據(jù)一項調(diào)查表明,一半以上的農(nóng)戶認為土地是國家所有的,只有13%的農(nóng)戶認為土地是集體所有⑧。這說明國家宣布實行土地的國有制,不會有很大的阻力。事實上,中國多年來實行的農(nóng)村土地集體所有制,其管理和操作方式均類似于國有制和全民所有制。同時,前面的分析表明,現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制,從長期來看,隨著農(nóng)業(yè)勞動力的不斷轉(zhuǎn)移,若不進行相應的集體化,最終有可能走向土地的私有制。由此可見,現(xiàn)行的土地集體所有制,從長期來看是一種不穩(wěn)定的所有制。與其說,經(jīng)過一段時期就進行一次集體化,不如一次性地、徹底地實行國有化。這樣可避免一次次集體化所帶來的社會成本,更有利于我國的長期經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定。

四、對現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制的進一步考察

為適應農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的需要,許多現(xiàn)行的農(nóng)村制度必須加以改革。然而改革首要條件是對現(xiàn)行的農(nóng)村制度有全面和徹底的認識。在農(nóng)村制度體系內(nèi),起決定性作用的是土地制度。按照法律規(guī)定,中國農(nóng)村現(xiàn)行土地制度為集體所有制,即農(nóng)村土地屬于由組成為村或生產(chǎn)組的農(nóng)民集體所有。從實踐上看,中國農(nóng)村土地制度的主要性質(zhì)可以大體描述如下:

1•土地在地理學上被分割為一個一個的社區(qū)單位,由生活在其上的農(nóng)民所有。我們從21世紀的起點上開始考察,土地的社區(qū)分割是歷史決定的,并且相對固定。社區(qū)農(nóng)民基于人口學理由(婚嫁等)可以在不同社區(qū)間流動,但土地所有權(quán)不能在社區(qū)間流動。因此,中國農(nóng)村的土地所有制更象某種社區(qū)所有制。

2•一個社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民組成行政性的社區(qū)組織,對土地行使公共所有權(quán)。這就是法律上認定的擁有土地所有權(quán)的農(nóng)村的村或組。

3•由于歷史原因(現(xiàn)行的行政組織是由先前的行政和經(jīng)濟合一的演化而來,演化過程中并沒有分開這兩種關(guān)系),現(xiàn)行的行政組織還大量承擔著純粹經(jīng)濟性事務,所以現(xiàn)行行政組織又同時保持著農(nóng)村經(jīng)濟組織的職能。因此,雖然法律上和政府基本政策上已經(jīng)不再有政社合一的說法,但農(nóng)村基層組織仍然保持著政社合一的基本性質(zhì),并且往往首先被視為一種經(jīng)濟組織。

4•中國農(nóng)村土地的社區(qū)所有制表現(xiàn)在農(nóng)民首先是作為社區(qū)成員,才成為經(jīng)濟組織成員,而不是作為勞動力或其他生產(chǎn)要素的所有者,通過提供這些要素而成為集體組織成員的。同時,由于所有農(nóng)民人口包括老人和孩子都是社區(qū)成員,所以他們都擁有對社區(qū)土地的一份所有權(quán)。至于他們是不是或者在何種意義上是不是集體組織的成員,法律上和理論上似乎都還沒有澄清。

5•農(nóng)民不但因為自己由生俱來的社區(qū)成員資格而可以成為與該社區(qū)在社會地理上同一集體組織的成員,而且必須成為集體組織成員。這種“必須”在時期來自于中國的人口管理制度和社會保障制度。國家用這種形式保障了農(nóng)民從某個生產(chǎn)組織內(nèi)獲得基本生活資料的可能性。在制度解體后的農(nóng)村中,這種“必須”則根源于集體經(jīng)濟性組織和社區(qū)行政性組織的同一性。

6•根據(jù)前面的邏輯,一個農(nóng)民脫離社區(qū)便意味著他喪失了土地所有權(quán)。由于土地權(quán)利在社區(qū)間的不可轉(zhuǎn)移性,他既無權(quán)帶走他在這個社區(qū)的土地所有權(quán),也無權(quán)要求該社區(qū)給予其他經(jīng)濟補償。這是社區(qū)所有制和集體所有制的一個重大區(qū)別。在后一種制度下,至少補償在理論上是成立的。

7•作為行政和經(jīng)濟組織同一的村或生產(chǎn)組把土地分配給個別農(nóng)民耕種。分配方式與市場機制不同。農(nóng)民雖然要為使用土地向“集體組織”繳納一定費用,但這些費用不能視為地租。從這個意義上說,農(nóng)民無償?shù)孬@得了土地的使用權(quán)。中國農(nóng)村土地集體所有制的這樣一些性質(zhì),顯示出個別農(nóng)民和直接掌握土地所有權(quán)的組織之間的關(guān)系,類似于個別公民和國家的關(guān)系。國家是由生活在一定地理范圍內(nèi)的一個個公民組成。國家擁有的全部生產(chǎn)資料屬于這些公民集體,而不屬于任何一個個別公民。個別公民沒有權(quán)利因為自己離開這個國家或被這個國家剝奪了公民權(quán)而要求獲得國家擁有的生產(chǎn)資料中屬于自己的那一份,也沒有權(quán)利要求獲得其他形式的補償。

所以,國家擁有的生產(chǎn)資料是屬于所有公民“公有的”,而不是他們“共有的”。國家作為一個對內(nèi)對外的財產(chǎn)所有者,其財產(chǎn)不是每個公民一份一份財產(chǎn)的集中,而是所有公民以平等的權(quán)利共同擁有的財產(chǎn)的統(tǒng)一。因此國家的財產(chǎn)對非本國公民不具有可分性,其中很大一部分如土地和自然資源對本國公民亦不具有可分性。公民不能因為自己在國內(nèi)即將死亡或自己前往外國而要求使用或把自己也有一份的國家財產(chǎn)轉(zhuǎn)入到個人名下。比較一下農(nóng)民的情形,顯然,“在中國農(nóng)村,所謂的集體,不是個體的總和,而是另一個更高層次上的總體。土地屬于集體所有,而不是全部個別成員所有的總和。簡單地說,土地是屬于集體“公有的”,而不是集體成員“共有的””(胡景北,1998)⑨。在實踐中,農(nóng)民不管是因為死亡,還是因為獲得非農(nóng)業(yè)人口的身份而離開了社區(qū)都沒有權(quán)利要求帶走或轉(zhuǎn)讓自己的所擁有的那一部分土地的所有權(quán)。當然,獲得非農(nóng)業(yè)人口身份但沒有離開社區(qū)的人也必須放棄自己的土地權(quán)利。這里的原因在于前面指出的:一個人在獲得非農(nóng)業(yè)戶口的同時也被納入國家對非農(nóng)業(yè)人口的特殊社會保障系統(tǒng),從而不再需要并且也不再能夠享受以土地權(quán)利為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)人口社會保障系統(tǒng)。

以上分析表明,現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度實行的是一種規(guī)模較小社區(qū)所有制,其性質(zhì)是公有制,并非以生產(chǎn)資料為基礎(chǔ)的共有制或合作制。現(xiàn)行的土地集體所有實質(zhì)上是小范圍的土地公有制。然而作為公有制,它必然帶有公有制與生俱來的產(chǎn)權(quán)問題。因而也同樣面臨著與產(chǎn)權(quán)相聯(lián)系的制度改革問題。而這種改革正如前面的分析所言,土地的國有制將是一個可行和現(xiàn)實的方案。以上的分析同時還表明,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移以后,不論是按照現(xiàn)行農(nóng)村的土地制度,還是根據(jù)與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移相應的農(nóng)村制度改革的需要,已經(jīng)離開農(nóng)業(yè)的農(nóng)民都不應該再以土地作為其生活的最后保障資料。因而,我們提出當農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)而進入非勞動力行列后,即使他們是通過非正式途徑進行轉(zhuǎn)移的,政府必須將其納入與其他非農(nóng)業(yè)勞動力同等的社會保障體系。只有這樣才能真正解除農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移過程中的后顧之憂,有利于農(nóng)業(yè)勞動力大規(guī)模地轉(zhuǎn)移。同時,消除目前大量已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民仍不能放棄土地并使土地不能有效利用的現(xiàn)象,促進農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展。