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一、我國社會(huì)保障財(cái)政支出的城鄉(xiāng)差異

社會(huì)保障是我國公民應(yīng)普遍享有的一種公共產(chǎn)品，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，政府應(yīng)無差別地提供這一公共產(chǎn)品。在城市中，政府建立了一套完善的社會(huì)保障體系，但在農(nóng)村卻沒有建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度，而是以財(cái)力有限、農(nóng)民有家庭保障和土地保障等為借口推脫。林毅夫、余淼杰估算發(fā)現(xiàn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)民的福利所占權(quán)重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市工人。徐倩、李放對(duì)1998-2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)研究顯示：我國社會(huì)保障的財(cái)政支出存在明顯的地區(qū)差距，無論是從轉(zhuǎn)移性收入的絕對(duì)值，還是從轉(zhuǎn)移性收入占可支配收入的比例來看，我國社會(huì)保障的財(cái)政支出均表現(xiàn)出明顯的城市偏向。政府在城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障支出差異巨大，嚴(yán)重失衡。具體表現(xiàn)在以下三方面。其一，覆蓋面差異大。一是保障項(xiàng)目覆蓋面差異大。根據(jù)2004年9月7日的《中國的社會(huì)保障狀況與政策》白皮書，我國城鎮(zhèn)于2003年底已基本涵蓋了所有的社會(huì)保障項(xiàng)目；而農(nóng)村社會(huì)保障僅包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度，以及五保、低保、特困戶救助等社會(huì)救濟(jì)制度，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)及其他不少社會(huì)福利項(xiàng)目沒有或基本沒有。二是城鄉(xiāng)已有各項(xiàng)目中的覆蓋面差異大。以城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，2010年，中國城鄉(xiāng)老年人追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在社會(huì)養(yǎng)老保障（退休金、養(yǎng)老金）覆蓋率方面，城鎮(zhèn)為84.7%，遠(yuǎn)高于農(nóng)村的34.6%，農(nóng)村老年人主要還是靠家庭和土地養(yǎng)老。其二，籌資方式不公平。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的主要來源是企業(yè)和政府，而農(nóng)村則主要是農(nóng)民個(gè)人，且二者的財(cái)政支出比例相差懸殊。其三，國家社會(huì)保障基金的供給嚴(yán)重向城市傾斜，占35％的城市人口得到超過80％的社會(huì)保障基金。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國農(nóng)民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)日益嚴(yán)峻，傳統(tǒng)的家庭保障、土地保障功能不足的特點(diǎn)凸顯，農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的需求應(yīng)得到重視。而財(cái)政對(duì)農(nóng)村社保資金的投入?yún)s明顯不足，政策支持力度提高緩慢，對(duì)農(nóng)民的待遇顯失公允。在這樣的背景下，本文試圖分析我國社會(huì)保障財(cái)政支出城鄉(xiāng)差異產(chǎn)生的一些原因，并在此基礎(chǔ)上提出解決問題的建議。

二、我國社會(huì)保障財(cái)政支出城鄉(xiāng)差異的原因分析

（一）中國工業(yè)化的道路選擇

1.新中國的工業(yè)化

新中國成立之后，在工業(yè)化基礎(chǔ)條件非常薄弱的情況下，以公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。完成資本原始積累后，工業(yè)化進(jìn)入新階段，此前由于走自力更生道路，大量投資“三線”建設(shè)，導(dǎo)致工業(yè)結(jié)構(gòu)和人民生活都出現(xiàn)了很多矛盾。“”結(jié)束以后，城市的就業(yè)危機(jī)已不可能再用“上山下鄉(xiāng)”的辦法向農(nóng)村轉(zhuǎn)嫁，相反，還需要對(duì)農(nóng)村實(shí)行休養(yǎng)生息政策，大幅度提高糧食收購價(jià)格。這使財(cái)政負(fù)擔(dān)愈益沉重，于是將支農(nóng)包袱甩掉。國家一方面將土地和勞動(dòng)力要素歸還給農(nóng)村；另一方面，大幅度減少對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支出，致使本來應(yīng)由國家財(cái)政承擔(dān)的農(nóng)村行政、農(nóng)民社會(huì)保障支出和支農(nóng)費(fèi)用等改由集體承擔(dān)。在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，國家通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、教育、戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障等各種制度，為城市居民在各方面建立了優(yōu)先權(quán)?！跋裙I(yè)后農(nóng)業(yè)”“先城市后農(nóng)村”“先市民后農(nóng)民”等政策，導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給沿著不同路徑發(fā)展。

2.為何選擇農(nóng)業(yè)和農(nóng)民

推進(jìn)工業(yè)化需要原始積累，需要提取剩余。中國20世紀(jì)60年代被美蘇封鎖，資本稀缺，只能強(qiáng)調(diào)自力更生、艱苦奮斗，大規(guī)模地動(dòng)員勞動(dòng)力，以勞動(dòng)力替代資本維持國家工業(yè)化進(jìn)程。由于不可能學(xué)習(xí)西方去搞殖民掠奪，我們?yōu)橥七M(jìn)工業(yè)化而開始搞農(nóng)業(yè)集體化，用集體化解決工業(yè)化原始積累需要提取剩余的問題。

3.工業(yè)化進(jìn)程中與社保支出差異有關(guān)的體制設(shè)計(jì)

（1）剪刀差。

“剪刀差”是城鄉(xiāng)關(guān)系中的一個(gè)關(guān)鍵問題，也是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)問題。首先，在我國工業(yè)化、城市化過程中，土地是非常廉價(jià)的，這是土地剪刀差；其次，我國每三個(gè)產(chǎn)業(yè)工人中就有兩個(gè)是農(nóng)民工，他們的工資非常低，同時(shí)，這部分勞動(dòng)力的社會(huì)保障問題在很多企業(yè)是沒有被解決的。另外，由于我國改革發(fā)展初期環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，忽略了經(jīng)濟(jì)增長給環(huán)境帶來的惡劣影響，因此，不論企業(yè)或地方政府，經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境成本都很低。以上幾點(diǎn)說明了土地、勞動(dòng)、社保以及環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)。這四個(gè)要素對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長做出的貢獻(xiàn)，本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)中國經(jīng)濟(jì)高速增長所做的貢獻(xiàn)。中國的發(fā)展，改革前的工業(yè)化依靠農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，改革后的工業(yè)化與城市化依靠土地價(jià)格剪刀差和勞動(dòng)力工資剪刀差，出口貿(mào)易其實(shí)主要靠勞動(dòng)力工資剪刀差的貢獻(xiàn)。勞動(dòng)力工資剪刀差不僅體現(xiàn)為農(nóng)民工的低工資，而且也體現(xiàn)在他們不能跟城市工人享受一樣的社會(huì)保障。

（2）戶籍制度。

清華大學(xué)教授秦暉認(rèn)為，戶籍制度把人分成若干不同的等級(jí)，不同的人身份固定不變，享有的權(quán)利亦不同，這樣的制度在前現(xiàn)代的很多民族都存在，中國以前也有類似的制度。但是，目前，中國實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，雖一定程度上消除了階級(jí)差異，但仍舊存在一些問題。例如，中國工業(yè)化進(jìn)程中從農(nóng)村吸收剩余勞動(dòng)力，為工業(yè)化提供廉價(jià)勞動(dòng)力，但戶籍制度將農(nóng)民工排除在大部分社會(huì)保障項(xiàng)目之外。當(dāng)農(nóng)民工失去勞動(dòng)能力后，依據(jù)戶籍制度只能重新回到農(nóng)村，依靠“土地社保”維持生計(jì)。

（二）路徑依賴

路徑依賴特指人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷有著類似于物理學(xué)中所講的慣性，即一旦選擇進(jìn)入了某種路徑，無論其是“好”或“壞”，都可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生一定依賴。人們做出某種選擇，就好比“走上了一條不歸路”，慣性讓人對(duì)這一選擇不斷強(qiáng)化，不能輕易走出去。建國初期，我國確立實(shí)施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，國家的投資大量向城市傾斜，社會(huì)保障制度也向城市傾斜。改革開放以后，改革的重點(diǎn)仍在城市，保障資源更加向城市集中。這充分體現(xiàn)了路徑依賴規(guī)模效應(yīng)驅(qū)動(dòng)的自我強(qiáng)化。在建國初期設(shè)立的以城市人口為重點(diǎn)的社會(huì)保障制度為城市投入了大量初始成本，隨著這項(xiàng)制度的推行，追加成本逐步下降；而農(nóng)村的醫(yī)療等社會(huì)保障體系由于初期投入極低，完善成本相對(duì)昂貴得多。這也造成今天國家對(duì)解決城鄉(xiāng)社保支出差異問題的遲疑、緩慢。

（三）政治體制改革落后于經(jīng)濟(jì)體制改革

所謂的漸進(jìn)式改革強(qiáng)調(diào)利用已有的資源進(jìn)行改革，在基本不觸動(dòng)既定利益格局的前提下實(shí)行。漸進(jìn)式的改革有不少局限，導(dǎo)致不少經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的失衡與扭曲現(xiàn)象，難點(diǎn)問題久久不能解決。我國社會(huì)保障財(cái)政支出的城鄉(xiāng)巨大差異，就是其中的一個(gè)體現(xiàn)。

（四）農(nóng)民沒有決策權(quán)

在中國，農(nóng)民的人數(shù)最多，卻是最弱勢(shì)的一個(gè)群體，獨(dú)立意識(shí)差，組織程度低，話語權(quán)缺失，得不到應(yīng)有的權(quán)利保障，甚至經(jīng)常受到侵犯和損害。我國是民主社會(huì)，公共行政決策權(quán)力是人民授予的，決策從根本上講應(yīng)該由人民做出，體現(xiàn)人民的意愿。換言之，合理的公共行政決策程序是自下而上的，而我國農(nóng)村還遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)公共品受益主體、決策主體和負(fù)擔(dān)主體的統(tǒng)一。理論上講，村委會(huì)是農(nóng)民社區(qū)自治組織，不是國家的行政機(jī)構(gòu)和政府組織。既然實(shí)行自治，村務(wù)應(yīng)由村民決定，村主任應(yīng)由村民選舉，但實(shí)際情況是，村主任的產(chǎn)生及其“財(cái)權(quán)”不是由選舉人決定，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定。這說明，政府并沒有把村委會(huì)看作是村民的自治組織，而是當(dāng)作一級(jí)政府機(jī)構(gòu)來管理。這種情況下，農(nóng)民意志很難得到體現(xiàn)，農(nóng)民的訴求很難得到關(guān)注，農(nóng)民權(quán)益很難得到保障。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障財(cái)政支出一體化的建議

（一）中央政府承擔(dān)全國性公共產(chǎn)品供給

一方面，社會(huì)保障這一公共產(chǎn)品具有普惠性、全民性，應(yīng)由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)承擔(dān)；另一方面，中央政府統(tǒng)一解決這一問題可以避免政策碎片化，防止各地標(biāo)準(zhǔn)不同，造成新的不公平。同時(shí)，統(tǒng)一的政策可減少農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)的成本。

（二）改革戶籍制度

我國社會(huì)收入分配不公等諸多問題都與戶籍制度有或多或少的關(guān)聯(lián)，不改革這一制度，其所附著的原始積累功能，其對(duì)于公民尤其是農(nóng)民權(quán)利的侵犯就難以消除。令人欣喜的是，2014年7月，國務(wù)院了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分。然而，實(shí)踐中二者的區(qū)別仍然很大。意見當(dāng)中提出的居住證申請(qǐng)、常住戶口申請(qǐng)、積分落戶等制度有利于部分在城鎮(zhèn)居住、工作的農(nóng)民工及其子女融入城鎮(zhèn)，逐步享受與城鎮(zhèn)居民相同的基本社會(huì)保障。但這也恰恰暴露出城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等。因此，要解決農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善、財(cái)政投入不充分這一問題，必須進(jìn)一步改革現(xiàn)行的帶有一定歧視性質(zhì)、甚至帶有原始積累功能的戶籍制度，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益。

（三）改革行政績效評(píng)價(jià)機(jī)制

公共選擇理論認(rèn)為，政治家和官員都是“經(jīng)濟(jì)人”，官員追求“預(yù)算最大化”和“效用最大化”，其變量是薪水、知名度、權(quán)力或地位。長期以來，我國政府行政績效評(píng)價(jià)機(jī)制過于關(guān)注GDP，農(nóng)民社會(huì)保障體制的完善對(duì)于地方政府來說，需要的投入大，見效慢，不利于其效用最大化的實(shí)現(xiàn)。所以，我們對(duì)各級(jí)政府行政績效的評(píng)價(jià)急需改變“GDP為綱”的傳統(tǒng)做法，適當(dāng)把民生等加入其中。

作者：楊芳 單位：河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院