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提要：受政體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、政府政策、財(cái)政體制、地理?xiàng)l件、人口、行政、歷史等因素的制約，imf成員國(guó)中的英國(guó)、丹麥、土耳其和印度尼西亞財(cái)政集權(quán)程度差異較大。英國(guó)是高度集權(quán)的發(fā)達(dá)國(guó)家，印度尼西亞是相對(duì)分權(quán)的發(fā)展中國(guó)家。各國(guó)中央財(cái)政承擔(dān)的重點(diǎn)支出責(zé)任卻大致相同，囊括國(guó)防、健康、公共秩序與安全、教育和社會(huì)保障。我國(guó)財(cái)政的分權(quán)程度比較高，中央財(cái)政僅承擔(dān)了國(guó)防支出責(zé)任，但沒(méi)有承擔(dān)起健康、公共秩序與安全、教育和社會(huì)保障支出的應(yīng)有責(zé)任。因而，應(yīng)適當(dāng)增加我國(guó)中央財(cái)政的事權(quán)和支出責(zé)任，構(gòu)建事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)的分稅制。

關(guān)鍵詞：財(cái)政事權(quán)；支出責(zé)任；政體；財(cái)政分權(quán)；國(guó)際比較

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。這是對(duì)我國(guó)爭(zhēng)論多年的分稅制原則的重新界定。之后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，闡述了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的重大意義。“合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要”。為了順利推進(jìn)中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的合理劃分，首先必須明確財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任有哪些，然后才能對(duì)這些財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任在政府間劃分。為此，應(yīng)借鑒IMF成員國(guó)中與我國(guó)同屬于單一制政體的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)財(cái)政支出責(zé)任劃分的現(xiàn)狀，并以公共服務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則為指導(dǎo)，才能更好地把我國(guó)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任在政府間進(jìn)行劃分，構(gòu)建起我國(guó)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

一、文獻(xiàn)綜述

隨著分稅制的運(yùn)行，財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重地凸顯出來(lái)，因而，如何劃分政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的問(wèn)題成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。這是因?yàn)?，在政府間財(cái)政關(guān)系的三個(gè)構(gòu)成要件中，政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分是稅種劃分和轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建的前提和基礎(chǔ)。那么，究 竟應(yīng)如何劃分政府間的事權(quán)和支出責(zé)任呢？對(duì)于這樣一個(gè)問(wèn)題，社會(huì)各界眾說(shuō)紛紜。

（一）文獻(xiàn)回顧夏先德（2015）認(rèn)為，應(yīng)將全國(guó)受益、外部性強(qiáng)和信息復(fù)雜性低的公共服務(wù)作為中央事權(quán)和支出責(zé)任；對(duì)于中央事權(quán)內(nèi)的公共服務(wù)，如果委托地方管理更有效率，則由地方代為管理；對(duì)于由地方管理有信息優(yōu)勢(shì)且對(duì)其他地區(qū)有較大外部性的公共服務(wù)，可作為中央和地方共同事權(quán)和支出責(zé)任；對(duì)于受益范圍較小、地方管理的信息優(yōu)勢(shì)明顯，可作為地方事權(quán)和支出責(zé)任。[1]李漢文（2015）以貴州省的某縣為例，根據(jù)受益、行動(dòng)、技術(shù)規(guī)模、上級(jí)幫扶、歷史和跨區(qū)域向上轉(zhuǎn)移原則，把按功能分類(lèi)的十五類(lèi)支出在中央、省、縣級(jí)之間進(jìn)行了詳細(xì)的劃分。[2]寇鐵軍、周波（2007）以發(fā)達(dá)國(guó)家英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)和發(fā)展中國(guó)家俄羅斯、印度、阿根廷為例，分析了20世紀(jì)90年代以來(lái)，各國(guó)中央和地方政府在每一項(xiàng)財(cái)政支出中的份額，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家傾向于讓地方承擔(dān)主要支出責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府傾向于承擔(dān)每一項(xiàng)目的主要支出責(zé)任。他們把這一結(jié)論與我國(guó)對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中央政府把較多的支出責(zé)任下放給了地方，地方承擔(dān)了大多數(shù)支出項(xiàng)目的主要支出責(zé)任。[3]鄭培（2012）根據(jù)事權(quán)法定、財(cái)力事權(quán)匹配、受益范圍、因地制宜、分工負(fù)責(zé)原則，把國(guó)防、對(duì)外事務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等支出事項(xiàng)的決策、支出責(zé)任、管理與執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力在中央、省、市、縣間進(jìn)行了詳細(xì)劃分。[4]呂冰洋（2014）把事權(quán)分為決策權(quán)、支出權(quán)和監(jiān)督權(quán)，據(jù)此對(duì)公共事務(wù)在中央、省、縣級(jí)政府間進(jìn)行劃分。他認(rèn)為，決策權(quán)歸哪級(jí)政府依據(jù)公共事務(wù)外部性，全國(guó)性的中央決策，地方性的地方?jīng)Q策；地方?jīng)Q策地方負(fù)責(zé)支出，中央決策時(shí)由中央承擔(dān)支出責(zé)任有效的，中央承擔(dān)支出，否則，地方承擔(dān)支出責(zé)任有效的，地方承擔(dān)支出。[5]李奕宏（2014）認(rèn)為，應(yīng)在轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府層次的基礎(chǔ)上劃分政府事權(quán)和支出，把事權(quán)和支出分為中央的、省的、市縣的和中央與地方共擔(dān)的。[6]宋立、許生（2009）根據(jù)受益、能力、管理效率、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)利對(duì)稱原則，把義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的支出責(zé)任進(jìn)行了劃分。他們認(rèn)為，公共衛(wèi)生為中央、地方共同的支出責(zé)任；養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)具有全國(guó)性公共物品性質(zhì)，應(yīng)為中央政府和高層級(jí)地方政府的支出責(zé)任，管理責(zé)任可以由中央和地方共同行使；生育保險(xiǎn)具有全國(guó)性公共物品性質(zhì)，應(yīng)為中央政府的支出責(zé)任；工傷保險(xiǎn)與社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等與地方密切相關(guān)，屬于地方性公共物品，應(yīng)該作為地方政府的支出責(zé)任。[7]李海、張達(dá)芬（2014）按外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則劃分了政府間事權(quán)和支出責(zé)任。他們認(rèn)為，全國(guó)性公共產(chǎn)品如國(guó)家安全、宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入再分配等由中央（聯(lián)邦）負(fù)責(zé)提供；資源配置主要由州或地方負(fù)責(zé)；跨區(qū)域的公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等由中央與地方共同負(fù)責(zé)，中央承擔(dān)主要責(zé)任。[8]王東輝建議，應(yīng)根據(jù)受益范圍等原則確定中央、地方和中央地方共同事權(quán)。應(yīng)將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、產(chǎn)權(quán)與人權(quán)保護(hù)、邊境公路與界河管護(hù)、憲法，以及食品藥品監(jiān)督、疾病預(yù)防控制、海洋管理、地震、氣象等受益范圍廣、關(guān)系統(tǒng)一市場(chǎng)形成的事權(quán)劃歸中央，并由中央組織實(shí)施；將對(duì)利益外溢明顯而信息管理相對(duì)復(fù)雜等領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老、失業(yè)、社會(huì)救助、兒童福利、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理等作為中央地方共同事權(quán)；將信息復(fù)雜、受益范圍在當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)、自然資源管理、警察保安、住房、地方公路等作為地方事權(quán)。[9]

（二）文獻(xiàn)評(píng)價(jià)文獻(xiàn)根據(jù)受益、信息復(fù)雜性等原則對(duì)我國(guó)中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了比較全面、詳細(xì)的劃分，具有一定的合理性。但文獻(xiàn)側(cè)重于對(duì)受益、信息復(fù)雜性原則的運(yùn)用，而沒(méi)能很好地把激勵(lì)相容原則運(yùn)用到食品、藥品監(jiān)管等事權(quán)和支出責(zé)任的劃分中去，用其他原則來(lái)解釋未免有些失當(dāng)。文獻(xiàn)盡管也從國(guó)外事權(quán)和支出責(zé)任的配置中去歸納支出責(zé)任的劃分經(jīng)驗(yàn)，但選擇的時(shí)段多為上世紀(jì)90年代，并未貼近現(xiàn)實(shí)。由于影響事權(quán)和支出責(zé)任配置的因素不斷變化，事權(quán)和支出責(zé)任的劃分就具有動(dòng)態(tài)性，20世紀(jì)90年代財(cái)政資源的政府間配置狀況并不能作為我國(guó)當(dāng)下劃分事權(quán)和支出責(zé)任的依據(jù)。文獻(xiàn)雖然對(duì)我國(guó)各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了比較全面的劃分，但并未明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的先后順序。因?yàn)椋挥邢劝阎醒牒偷胤绞聶?quán)和支出責(zé)任劃分好了，才談得上地方財(cái)政之間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。有的文獻(xiàn)將政府事權(quán)細(xì)分為決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出權(quán)等，有的把政府支出責(zé)任和事權(quán)、政府事權(quán)和財(cái)政事權(quán)混為一談，不可避免地制約了財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的合理劃分。還有的文獻(xiàn)把政府資源配置、收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)等職能進(jìn)行了大致劃分，而沒(méi)對(duì)體現(xiàn)政府功能的財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行分解，有失偏頗和具體。

二、中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任比較的視角和內(nèi)容

（一）財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的范圍及其相互關(guān)系在國(guó)外的財(cái)稅理論中，根本不存在諸如我國(guó)這樣的“財(cái)政事權(quán)”、“政府事權(quán)”這些術(shù)語(yǔ)，他們使用的是“政府功能”這一概念。IMF依據(jù)政府功能把財(cái)政支出劃分為一般公共服務(wù)支出、國(guó)防支出、公共秩序與安全支出、經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出、環(huán)境保護(hù)支出、住房與社區(qū)事務(wù)支出、健康支出、娛樂(lè)文化和宗教支出、教育支出和社會(huì)保障支出。①本文認(rèn)為，這一按政府功能劃分的財(cái)政支出類(lèi)別，其實(shí)就是我們通常所說(shuō)的財(cái)政支出責(zé)任，也可以說(shuō)就是財(cái)政的事權(quán)，因?yàn)樨?cái)政的事權(quán)就是財(cái)政的支出責(zé)任。然而，政府事權(quán)的概念要寬泛得多，包括政府各部門(mén)的事權(quán)，如財(cái)政事權(quán)、安全事權(quán)、外交事權(quán)等，財(cái)政事權(quán)只是其中之一，無(wú)非是支出責(zé)任。

（二）關(guān)注不同政體的國(guó)家受政體等國(guó)情因素的影響，中央與地方政府事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分方式有兩種：一是分權(quán)方式，憲法中明確規(guī)定了聯(lián)邦的權(quán)力和責(zé)任，凡是憲法中沒(méi)有明確規(guī)定的權(quán)力和責(zé)任，則屬于地方。二是授權(quán)方式，單一制國(guó)家的憲法并不明確劃分中央和地方的權(quán)力和責(zé)任，地方的權(quán)力和責(zé)任由中央政府決定，也可以說(shuō)是由中央政府的立法機(jī)關(guān)授權(quán)，沒(méi)有授權(quán)的，則屬于中央政府。因而，相對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家，單一制國(guó)家中央政府的事權(quán)和責(zé)任較大。[10]由于事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分方式不同以及由此衍生的中央政府事權(quán)和支出責(zé)任的大小不同，為了比較的需要，這里選擇與我國(guó)同屬于單一制政體的英國(guó)、丹麥、土耳其和印度尼西亞四個(gè)國(guó)家。

（三）關(guān)注不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，可將單一制國(guó)家劃分為單一制的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，但隨著技術(shù)進(jìn)步、制度變遷等的作用，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必將向發(fā)達(dá)國(guó)家邁進(jìn)。因而，這里選擇了與我國(guó)處于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的發(fā)展中國(guó)家，如土耳其和印度尼西亞，以便增加可比性。同時(shí)，本文也選擇了部分發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)和丹麥，以便借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)。

（四）選擇的時(shí)段和比較的目的由于客觀條件變化所決定的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整的動(dòng)態(tài)性，本文選擇2008年以來(lái)IMF成員國(guó)中財(cái)政支出數(shù)據(jù)比較齊全的土耳其、丹麥、英國(guó)和印度尼西亞為研究對(duì)象，系統(tǒng)分析這些國(guó)家各項(xiàng)中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的變動(dòng)趨勢(shì)，歸納出中央和地方支出責(zé)任劃分的經(jīng)驗(yàn)，并適當(dāng)融入到我國(guó)政府間支出責(zé)任的劃分中去，為我國(guó)中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的合理劃分提供有益借鑒。

三、中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)證分析

（一）英國(guó)英國(guó)是單一制發(fā)達(dá)國(guó)家，地方政府的權(quán)利和責(zé)任由中央政府確定。中央政府在任何時(shí)候均可以通過(guò)正常的立法改變地方政府的權(quán)責(zé)，甚至取消或設(shè)立某些地方政府。英國(guó)的地方政府包括兩個(gè)層次：縣委員會(huì)（CountyCouncils）（在蘇格蘭稱為地區(qū)委員會(huì)，RegionalCouncils）和縣委員會(huì)之下的地區(qū)委員會(huì)（DistrictCouncils）。[11]2008年-2013年，英國(guó)中央政府支出占全國(guó)總支出的比重均高于85%，除2013年外，該比重趨于上升，由2008年的85.71%提高到2012年的91.33%。英國(guó)中央集權(quán)制的特征表現(xiàn)得特別明顯，并且其集權(quán)還在加強(qiáng)。中央承擔(dān)了全部的健康支出責(zé)任（2013年除外）和99%以上的國(guó)防支出責(zé)任，健康和國(guó)防構(gòu)成了英國(guó)中央財(cái)政支出的重點(diǎn)。中央承擔(dān)了大約80%-90%的一般公共服務(wù)、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和教育支出責(zé)任、70%-80%的公共秩序與安全支出責(zé)任、60%-80%的住房與社區(qū)事務(wù)支出責(zé)任（2008年除外）、50%多的娛樂(lè)、文化與宗教支出責(zé)任和少于50%的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。

（二）丹麥丹麥屬于單一制發(fā)達(dá)國(guó)家，政府分為中央、州和市鎮(zhèn)（地方）三個(gè)層次。盡管只有市鎮(zhèn)是地方政府，但下表中“丹麥中央政府支出占全國(guó)財(cái)政支出的百分比”中的全國(guó)財(cái)政支出包括中央、州級(jí)和市級(jí)政府支出，以便增加與我國(guó)、英國(guó)等其他國(guó)家的可比性。①2008年-2013年，丹麥中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的55%-70%，中央政府在財(cái)政資源的配置中起主導(dǎo)性作用。同期，中央國(guó)防支出占全國(guó)該項(xiàng)支出的比重均高于98%，中央公共秩序與安全占全國(guó)該項(xiàng)支出的比重均高于90%，國(guó)防和公共秩序與安全成為丹麥中央財(cái)政支出的重點(diǎn)。中央承擔(dān)了85%-90%的一般公共服務(wù)、55%-65%的社會(huì)保障、55%-60%的教育、50%-60%的娛樂(lè)文化與宗教和40%-55%的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。除2013年外，中央承擔(dān)了60%-70%的經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出。除2010年外，中央承擔(dān)了55%-70%的住房與社區(qū)事務(wù)支出。除2008年-2009年外，中央承擔(dān)了55%-60%的健康支出（見(jiàn)表2）。

（三）土耳其土耳其是單一制發(fā)展中國(guó)家，其政府架構(gòu)分為中央、省、縣、市（地方）四級(jí)，但財(cái)政分為中央和市兩級(jí)，省、縣并不是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政，無(wú)獨(dú)立的稅權(quán)和稅基，省、縣僅管理教育、衛(wèi)生等事務(wù)。市有設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市，都有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)稅、環(huán)境稅等地方稅，財(cái)產(chǎn)稅的一定比例上繳中央。[12]土耳其中央政府承擔(dān)了大約95%的財(cái)政支出責(zé)任，在整個(gè)公共服務(wù)的提供中起決定性作用。國(guó)防、社會(huì)保障、健康、教育、公共秩序與安全是中央政府的重點(diǎn)支出，中央政府均承擔(dān)了90%以上的支出責(zé)任。中央政府承擔(dān)了接近或超過(guò)80%的一般公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出責(zé)任以及接近70%甚至超過(guò)80%的娛樂(lè)、文化與宗教支出責(zé)任。中央政府還承擔(dān)了住房與社區(qū)事務(wù)20%-50%的支出責(zé)任以及低于或略高于10%的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。

（四）印度尼西亞印度尼西亞是單一制發(fā)展中國(guó)家，地方政府由雅加達(dá)、日惹、亞齊3個(gè)特區(qū)、30?。ㄒ患?jí)地方政府）和396個(gè)縣、93個(gè)市（二級(jí)地方政府）組成。印度尼西亞中央政府承擔(dān)了全國(guó)70%多的財(cái)政支出責(zé)任，在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮著重要作用。并且，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重呈下降的趨勢(shì)，顯示出財(cái)政分權(quán)化的特征。2008年-2013年，中央財(cái)政承擔(dān)了全部的國(guó)防支出責(zé)任，符合全國(guó)性公共服務(wù)由中央政府提供的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任原則。在整個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目中，只有一般公共服務(wù)是由中央財(cái)政承擔(dān)80%多的支出份額，中央財(cái)政還承擔(dān)了公共秩序與安全的40%-90%、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的58%-76%、教育的38%-62%、社會(huì)保障的19%-73%、環(huán)境保護(hù)的38%-60%、住房和社區(qū)事務(wù)的18%-36%、健康的12%-43%、娛樂(lè)文化和宗教的37%-72%的支出責(zé)任。

四、中央財(cái)政支出責(zé)任的跨國(guó)比較及借鑒

（一）中央財(cái)政支出責(zé)任的大小不一盡管上述國(guó)家都屬于單一制國(guó)家，但中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重懸殊明顯，中央集權(quán)程度差異較大。一般來(lái)說(shuō)，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家由于地區(qū)之間財(cái)政能力差距較大，需要較大的中央支出用于平衡地區(qū)差距，包含轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的中央財(cái)政支出應(yīng)占全國(guó)財(cái)政支出的較大份額，但印度尼西亞的中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重卻低于英國(guó)中央財(cái)政支出的同一比重，印度尼西亞的分權(quán)與英國(guó)的集權(quán)形成鮮明對(duì)比。印度尼西亞中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重由2011年的73%下降到2014年的70.08%，而英國(guó)該比重由2008年的85.71%上升到2013年的89.75%，2012年曾經(jīng)高達(dá)91.33%。這表明，一國(guó)財(cái)政的集權(quán)與分權(quán)程度除受政體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響外，還受文化傳統(tǒng)、政府政策、財(cái)政體制、地理?xiàng)l件、人口、行政、歷史、國(guó)土面積等多種因素的制約。近年來(lái)，印度尼西亞財(cái)政分權(quán)是由政府強(qiáng)制推動(dòng)的，運(yùn)行結(jié)果備受詬病。地方財(cái)政的支出責(zé)任并沒(méi)有明確，地方的職責(zé)就是中央不干的事情。稅權(quán)過(guò)度集中于中央，地方可以開(kāi)征稅種，但不能控制重要稅基，便開(kāi)征了扭曲性的稅種。并且，還放棄了一個(gè)非常有效的以結(jié)果為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度，它曾經(jīng)使印度尼西亞在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，即基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生。比如，中央轉(zhuǎn)移支付占中央財(cái)政支出的比重由2008年的8.97%下降到2014年的7.51%。因而，應(yīng)使財(cái)政支出分權(quán)與財(cái)力的配置相適應(yīng)，滿足地區(qū)之間公共服務(wù)均等化的需要。我國(guó)是單一制發(fā)展中國(guó)家，由于國(guó)土遼闊、人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡等原因，從理論上講，需要中央的集權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化，但近年來(lái)，包括轉(zhuǎn)移支付的中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重卻由2008年的49.27%下降到2013年的41.72%，明顯低于印度尼西亞的70%、土耳其的90%、丹麥的55%和英國(guó)的85%以上。這表明，我國(guó)的中央政府“財(cái)政支出責(zé)任過(guò)小”了，一些應(yīng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任下放給了地方，致使一些地方財(cái)政、尤其基層財(cái)政入不敷出。因而，必須適當(dāng)加強(qiáng)中央財(cái)政的事權(quán)和支出責(zé)任，使其與我國(guó)作為發(fā)展中大國(guó)的地位相稱（見(jiàn)表5）。

（二）各國(guó)中央財(cái)政承擔(dān)的重點(diǎn)支出責(zé)任大同小異中央財(cái)政幾乎承擔(dān)了國(guó)防支出的全部責(zé)任。印度尼西亞為100%、英國(guó)為99%以上、土耳其和丹麥為98%以上。公共秩序與安全是一些國(guó)家中央財(cái)政的主要的支出責(zé)任。丹麥、土耳其中央政府承擔(dān)了公共秩序與安全支出的90%以上。相比較而言，公共秩序與安全支出在印度尼西亞中央財(cái)政的支出中也是比較多的，除2009年外，一般在69%-89%之間。英國(guó)大多數(shù)年份中央承擔(dān)了該項(xiàng)支出的70%以上。健康、社會(huì)保障和教育也構(gòu)成了中央財(cái)政的重點(diǎn)支出。除2013年外，英國(guó)中央政府承擔(dān)了健康支出的100%，還承擔(dān)了社會(huì)保障和教育80%以上的支出。除個(gè)別年份外，丹麥中央政府承擔(dān)了健康、社會(huì)保障和教育支出的一半以上。土耳其中央政府的健康、社會(huì)保障和教育支出比重均超過(guò)90%。印度尼西亞中央財(cái)政的三項(xiàng)支出比重稍微低了些，這是財(cái)政分權(quán)化的結(jié)果。我國(guó)財(cái)政的分權(quán)化傾向特別嚴(yán)重。在十大財(cái)政支出項(xiàng)目中，中央財(cái)政僅把國(guó)防作為重點(diǎn)支出，承擔(dān)了其96%以上的支出責(zé)任。對(duì)于作為上述國(guó)家中央的重點(diǎn)支出項(xiàng)目，我國(guó)中央財(cái)政只承擔(dān)公共秩序與安全支出的15%-19%、健康支出的1%-2%、教育支出的5%-8%、社會(huì)保障支出的2%-6%。中央對(duì)本應(yīng)是自己的支出責(zé)任承擔(dān)得太少，造成了公共服務(wù)提供的嚴(yán)重不足，也制約了地區(qū)公共服務(wù)的均等化。為此，根據(jù)公共服務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜性和激勵(lì)相容原則并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息復(fù)雜程度低，信息處理相對(duì)容易，只需知道年齡、就業(yè)狀況、生死就可以了。如果由地方管理，將阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)，也影響收入公平分配，由中央承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任是最好的選擇。相反，醫(yī)療保險(xiǎn)的信息要求比較多，除養(yǎng)老保險(xiǎn)需要的信息外，還需提供醫(yī)院、藥品、疾病等信息，并且信息不對(duì)稱，可由地方承擔(dān)主要事權(quán)和支出責(zé)任，中央提供幫助。由于傳染病的治療和預(yù)防涉及的范圍較廣，地方難以控制，應(yīng)由中央承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任。普通疾病治療需要的信息比較復(fù)雜、影響范圍有限，應(yīng)由地方管理。義務(wù)教育有一定的地域外部性、信息需要量大，應(yīng)由地方管理為主，中央對(duì)困難地區(qū)承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)義務(wù)教育的地區(qū)均等化。高等教育和科研的影響范圍廣、服務(wù)面寬，其支出責(zé)任應(yīng)主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)。公共秩序與安全涉及公平、正義，為保障司法的公正，減少地區(qū)干預(yù)，其事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)適當(dāng)上移到省和中央。海防、邊境安全和界河管理等關(guān)系國(guó)家安全的國(guó)防性質(zhì)的事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)完全由中央承擔(dān)。食品、藥品和環(huán)境安全等具有全國(guó)范圍的正外部性，地方難以有效管理，因?yàn)檫@與當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、稅收，經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有關(guān)，事權(quán)與支出責(zé)任而由中央承擔(dān)其事權(quán)和支出責(zé)任，就能使外部效應(yīng)內(nèi)部化，符合激勵(lì)相容原則。[13]

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作者：陳頌東 單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)