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以家庭承包制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。這種形式在解放農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用，是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的成功典范之一。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度的提高，這種形式逐漸表現(xiàn)出對(duì)市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)的情況，比如，現(xiàn)行家庭承包制阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展，單家獨(dú)戶的土地經(jīng)營使土地的資金技術(shù)投入受到制約，而對(duì)土地的勞動(dòng)投入所引起的產(chǎn)出增加已經(jīng)達(dá)到極限，等等。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展，要求土地作為一種市場資源在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以組織化的形態(tài)參與市場競爭。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在形態(tài)上具有成為市場化組織的基礎(chǔ)，并且也符合農(nóng)村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎(chǔ)的分散經(jīng)營體制使集體經(jīng)濟(jì)的組織效能難以發(fā)揮，因此，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度前提的情況下，尋求適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的農(nóng)村土地集體所有制的新的實(shí)現(xiàn)形式就變得十分必要。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的缺陷

以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)該說，以建立家庭承包制為核心的農(nóng)村土地制度改革作為中國漸進(jìn)式改革的開端，是一項(xiàng)偉大的制度創(chuàng)新，對(duì)激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率發(fā)揮了巨大的作用。但作為一種漸進(jìn)式改革，考慮到制度變革與社會(huì)保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題，這種制度變革并不是根本性的，并未觸及農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度，由歷史造成的農(nóng)村土地所有制本身產(chǎn)權(quán)殘缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善現(xiàn)行土地集體所有制下兩權(quán)分離機(jī)制，必然要觸及土地的基本權(quán)屬問題，能否解決土地的基本權(quán)屬問題就成為克服現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制缺陷的關(guān)鍵。在土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式方面，盡管實(shí)行家庭承包制后取消了，確立了以村為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織，但集體組織在鄉(xiāng)、村、組之間的三級(jí)架構(gòu)仍然得以保留，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的兼有經(jīng)濟(jì)和行政雙重職能的農(nóng)村集體組織仍然是農(nóng)村土地集體所有制最主要的形式載體。這種實(shí)現(xiàn)形式，在改革初期，在土地權(quán)益固化階段是有效的，因?yàn)榇藭r(shí)土地的所有者權(quán)益是相對(duì)固定的，因而可以是籠統(tǒng)的、模糊的，重要的是對(duì)土地使用、收益權(quán)益的分配。而在現(xiàn)階段，當(dāng)土地作為一種經(jīng)濟(jì)資源需要通過市場機(jī)制完成配置時(shí)，當(dāng)對(duì)土地的經(jīng)營需要由分散向集中轉(zhuǎn)變時(shí)，作為土地基本權(quán)屬的所有者權(quán)益的重要性變得突出起來，而現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織不能正確行使土地權(quán)益代表職能的缺陷也就變得突出起來。這種缺陷一方面是由農(nóng)村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也與這種形式本身已不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)方式的變化有關(guān)。概括起來，現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的缺陷主要包括：

1、農(nóng)村集體中土地產(chǎn)權(quán)模糊與委托——關(guān)系顛倒導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置

我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村的集體組織。但是，《憲法》雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，但對(duì)集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界方面的模糊狀況。這種土地產(chǎn)權(quán)的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權(quán)的情況下，成為農(nóng)村土地所有權(quán)的法人代表，并在土地經(jīng)營中充當(dāng)了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權(quán)利主體。當(dāng)集體以土地的最終權(quán)利主體行使職權(quán)時(shí)，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體就被事實(shí)上虛置了。這使農(nóng)民的土地權(quán)益在集體組織中無法找到真正的利益代表，并為集體與外部利益集團(tuán)共謀篡奪農(nóng)民土地權(quán)益留下了制度空間。

事實(shí)上，農(nóng)村集體不過是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的集合，農(nóng)民才是真正的土地產(chǎn)權(quán)主體。從歷史上看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的形成，是對(duì)屬于農(nóng)民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)的主體的定位是明確的，但在階段，農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)僅通過農(nóng)村集體這一抽象概念而得以保留，農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農(nóng)村土地制度實(shí)行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的家庭承包制，農(nóng)民取得了對(duì)土地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，但由歷史形成的集體對(duì)土地的最終所有權(quán)并未回歸給農(nóng)民，這使農(nóng)村土地經(jīng)營中出現(xiàn)了集體與農(nóng)民之間委托——關(guān)系顛倒的現(xiàn)象，即作為真正的土地產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民成為了土地經(jīng)營的者，而不具土地最終所有權(quán)的集體卻成為了土地經(jīng)營的委托者。這種顛倒的委托——關(guān)系本身就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置的結(jié)果，同時(shí)也扭曲了農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地權(quán)益配置關(guān)系，無法體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體的真實(shí)權(quán)益要求，使土地經(jīng)營向市場化方向發(fā)展中難以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場化配置的效率的提高。土地產(chǎn)權(quán)主體虛置是現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的根本性缺陷。如果不能克服這一制度性的缺陷，任何土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新都是沒有意義的。因?yàn)?，從根本上講，尋求農(nóng)村土地集體所有制最佳實(shí)現(xiàn)形式的目的，仍然是為了在土地市場化經(jīng)營中充分實(shí)現(xiàn)和最大化土地產(chǎn)權(quán)主體的各項(xiàng)權(quán)益，而在產(chǎn)權(quán)主體虛置的任何組織內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保障是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，建立適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的新型農(nóng)村土地制度形式，改革農(nóng)村土地所有權(quán)屬性和結(jié)構(gòu)是必要的前提。但克服農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體虛置問題并不是只有私有化或國有化這種絕對(duì)所有的非此即彼的惟一路徑。與國有企業(yè)改革的情況類似，解決產(chǎn)權(quán)主體虛置問題，首先必須明確界定產(chǎn)權(quán)主體；第二，組織內(nèi)必須確立明確的委托——關(guān)系；第三，者應(yīng)置于委托者的有效監(jiān)管之下。在現(xiàn)今農(nóng)村土地制度框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的整體回歸與重新建立集體與農(nóng)民間的委托——關(guān)系是可能的，關(guān)鍵是必須從法律上明確農(nóng)民作為土地最終產(chǎn)

本文原文權(quán)主體的權(quán)利和地位。

2、農(nóng)村集體組織中行政與經(jīng)濟(jì)復(fù)合的職能干擾了土地經(jīng)營中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)行農(nóng)村集體組織保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的職能，兼有行政和經(jīng)濟(jì)兩方面的職能。從行政的角度講，農(nóng)村集體組織有貫徹政府政策，對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行社會(huì)管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的職能。從經(jīng)濟(jì)角度講，農(nóng)村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負(fù)責(zé)對(duì)土地使用權(quán)發(fā)包，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行處置，對(duì)農(nóng)村集體企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，以及對(duì)集體收益進(jìn)行分配等職能。現(xiàn)行農(nóng)村集體組織是行政與經(jīng)濟(jì)復(fù)合的組織。農(nóng)村村級(jí)行政是政府行政對(duì)農(nóng)村的延伸，政府對(duì)農(nóng)村行政職能的實(shí)施具有一定程度的剛性約束，而農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)職能因其產(chǎn)權(quán)主體虛置而呈現(xiàn)軟性約束狀況，這使農(nóng)村集體組織的行政職能強(qiáng)于其經(jīng)濟(jì)職能，在農(nóng)村集體組織完成其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的時(shí)候，往往會(huì)受到其行政目標(biāo)的干擾，并最終以犧牲經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而保全行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村集體組織在經(jīng)濟(jì)方面的經(jīng)營效率難以提高。另一方面，農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)職能也往往傾向于利用強(qiáng)化的行政職能手段加以實(shí)施，這就為村級(jí)行政負(fù)責(zé)人以行政權(quán)力“尋租”提供了便利，這同樣會(huì)損害農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)利益。

3、農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)職能弱化使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”

所謂“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)濟(jì)職能和職責(zé)方面的殘缺。我國農(nóng)村家庭承包制的基本特點(diǎn)是土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村集體保留了對(duì)土地的最終所有權(quán)、最終處置權(quán)，農(nóng)民獲得了一定期限內(nèi)土地的使用權(quán)和土地產(chǎn)品的支配權(quán)、收益權(quán)。在政策范圍內(nèi)，農(nóng)民擁有對(duì)其承包地的絕對(duì)權(quán)利，集體無權(quán)干涉農(nóng)民的土地經(jīng)營活動(dòng)。也就是說，農(nóng)村集體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是獨(dú)立的、分散的，集體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被限制在了土地所有權(quán)管理、集體資產(chǎn)管理等范圍內(nèi)，農(nóng)村集體組織作為法人，既無需對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營進(jìn)行管理，也無需對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營結(jié)果負(fù)責(zé)，農(nóng)村集體作為一種經(jīng)濟(jì)組織，由于其大部分經(jīng)濟(jì)功能與職責(zé)的喪失，而成為了名實(shí)不符的“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。在自然經(jīng)濟(jì)階段，在農(nóng)村生產(chǎn)力水平適宜于分散的、小規(guī)模經(jīng)營的情況下，農(nóng)村集體的“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)和回歸，因而能夠極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。應(yīng)該說，在當(dāng)時(shí)情況下，弱化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的集體組織“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的重新適應(yīng)，其成就是巨大的。但隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)方式逐步開始由獨(dú)立、分散、小規(guī)模經(jīng)營向聯(lián)合的、規(guī)模化的、專業(yè)化的經(jīng)營方向發(fā)展時(shí)，必然要求有一種真正的經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為其發(fā)展的載體。在這種載體內(nèi)，不僅需要有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而且也要求其對(duì)所有經(jīng)營全權(quán)負(fù)責(zé)。而農(nóng)村集體組織的“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化使其不具備成為這種載體的條件。

克服現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“偽實(shí)體”化與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的問題，重新強(qiáng)化農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)職能與職責(zé)可以是一種辦法，但如果不能明確農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體在集體中的權(quán)利與地位，這種回歸就變成了對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式的“復(fù)辟”，這明顯是違背歷史發(fā)展規(guī)律的，因而是行不通的。超越現(xiàn)有“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，另外建立起新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這也許也可以成為農(nóng)村土地集體所有制的另一種實(shí)現(xiàn)形式。但在農(nóng)村集體與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有明確之前，新組織內(nèi)會(huì)出現(xiàn)集體、農(nóng)民和土地經(jīng)營者三者之間的復(fù)雜權(quán)益糾葛，保證組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)益制衡機(jī)制會(huì)因集體與農(nóng)民之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊而無法建立，從而最終會(huì)影響到新組織的穩(wěn)定性和經(jīng)營效率。因此，不管是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)作實(shí)體化回歸，還是重新建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰仍然是首要的前提。二、農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的目標(biāo)取向和原則

黨的十六屆三中全會(huì)《決定》提出“積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，加快調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化不斷發(fā)展的趨勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。”《決定》中明確了公有制實(shí)現(xiàn)形式改革目標(biāo)就是股份制，因此，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的發(fā)展方向也應(yīng)該是建立股份制。但是，目標(biāo)的確立不等于存在可以直達(dá)目標(biāo)的路徑。在現(xiàn)行制度慣性下，采取直趨目標(biāo)的激烈改革會(huì)引發(fā)舊制度形成的利益格局的劇烈變動(dòng)，從而引發(fā)激烈矛盾沖突。加大制度變革成本，甚至導(dǎo)致改革失敗。漸進(jìn)式改革的主要特點(diǎn)在于通過對(duì)舊制度缺陷的不斷修正，以累進(jìn)式的制度修正完成整個(gè)制度的變遷，這有利于降低制度變革的系統(tǒng)成本。在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式由家庭承包制向股份制方向發(fā)展的過程中，技術(shù)層面的制度變遷必然受制度變革成本約束而表現(xiàn)為不斷克服舊制度缺陷的漸進(jìn)式的制度替代過程，因此，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式最終實(shí)現(xiàn)股份制化需要通過多段式的過渡性路徑來完成，其間，對(duì)應(yīng)于不同的過渡性路徑目標(biāo)，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式是不同的。盡管農(nóng)村土體集體所有制在不同時(shí)段的表現(xiàn)形式不同，但其最終目標(biāo)趨向是一致的，因而其改革的原則也是一致的。農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的原則包括：

1、土地產(chǎn)權(quán)明晰原則

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本缺陷，也是導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制實(shí)現(xiàn)形式一系列缺陷的根源。產(chǎn)權(quán)明晰是一切有效率的經(jīng)濟(jì)制度確立的基礎(chǔ)，而最終所有權(quán)的明晰又是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的其它權(quán)益明晰的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權(quán)利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關(guān)系最終需要以產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)來約束。因此，農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰的關(guān)鍵是土地最終所有權(quán)的明晰。圍繞農(nóng)村土地制度中的土地最終所有權(quán)的權(quán)屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點(diǎn)。

三種觀點(diǎn)的核心其實(shí)是一致的——即對(duì)農(nóng)村土地所有制關(guān)系的調(diào)整在于以明確的制度保障明晰農(nóng)村土地所有權(quán)，分歧在于國有制和私有制對(duì)土地所有權(quán)持非此即彼的絕對(duì)所有觀念，而完善集體所有制則持相對(duì)所有觀念。隨著實(shí)踐和認(rèn)識(shí)的深入，理論界逐漸認(rèn)識(shí)到：任何一種制度變革必須綜合考慮新制度的執(zhí)行成本，其中也包括新制度的社會(huì)成本。在新制度執(zhí)行缺乏社會(huì)保障系統(tǒng)支持的情況下，貿(mào)然進(jìn)行孤軍奮進(jìn)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新將會(huì)付出高昂的代價(jià)，因此，中國農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)不應(yīng)是改變土地所有制，而是調(diào)整土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說，在農(nóng)村土地制度改革中取折衷觀點(diǎn)的集體所有制完善論因更具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性而逐漸成為主流理論。但是，主流理論在拋棄絕對(duì)所有觀念的同時(shí)，卻并未對(duì)如何明晰相對(duì)所有權(quán)的問題進(jìn)行深入研究，這也使現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革面臨著制度前提不確定的難題，使農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革無法深入。

農(nóng)村土地集體所有權(quán)明晰的相對(duì)性在于集體概念的相對(duì)性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當(dāng)成員發(fā)生變化時(shí)，會(huì)引起整體或局部的集體范圍或?qū)傩缘淖兓?，因此，集體處在一個(gè)相對(duì)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，這使集體所有權(quán)最終歸屬的確立出現(xiàn)困難。因?yàn)?，所謂集體所有權(quán)其實(shí)來自對(duì)其成員所有權(quán)的集合，當(dāng)集體成員發(fā)生變化時(shí)，集體所有權(quán)勢(shì)必也發(fā)生變化，比如對(duì)退出集體組織的成員是否允許將其所有權(quán)帶走，對(duì)于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權(quán)，因此，集體所有權(quán)也會(huì)處在相對(duì)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過程中，而所有權(quán)的穩(wěn)定性又是產(chǎn)權(quán)明晰的必要條件，這就使集體所有權(quán)的明晰變得復(fù)雜和困難。因此，絕對(duì)化的所有權(quán)歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權(quán)的明晰只能是相對(duì)的。農(nóng)村土地最終所有權(quán)的相對(duì)明晰在于：一方面，集體土地最終所有權(quán)屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權(quán)這一基本性質(zhì)，以維持土地所有權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定性；另一方面，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)，集體土地最終所有權(quán)在其成員間的歸屬是可以調(diào)節(jié)的，以滿足集體成員調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)的要求。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，土地最終所有權(quán)的相對(duì)明晰是可以實(shí)現(xiàn)的。

2、市場化原則

公有制實(shí)現(xiàn)形式的選擇實(shí)質(zhì)上是要使公有制適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。市場經(jīng)濟(jì)要求各經(jīng)濟(jì)主體自主決策，自負(fù)盈虧，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政干預(yù)是與市場經(jīng)濟(jì)的要求相違背的。因此，農(nóng)村土地集體所有制在建立有效的實(shí)現(xiàn)形式時(shí)，必須使其成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，這就首先必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)和行政職能的分離，改變現(xiàn)行農(nóng)村集體組織村社合一的狀況。另外，強(qiáng)化集體組織的經(jīng)濟(jì)職能，克服現(xiàn)行集體組織“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化問題，也是農(nóng)村集體組織成為經(jīng)濟(jì)主體的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征是資源在市場機(jī)制調(diào)節(jié)下通過流動(dòng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，因此，市場經(jīng)濟(jì)要求資源具有流動(dòng)性?，F(xiàn)行農(nóng)村土地管理模式下，土地作為經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)性較低。這由兩個(gè)方面原因造成，一是國家土地管理法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)村集體組織沒有土地處置權(quán)，對(duì)土地的“買”和“賣”都須通過政府進(jìn)行；二是現(xiàn)行農(nóng)村集體在土地管理上重“分”不重“統(tǒng)”，土地難以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性配置。在現(xiàn)行制度條件下，改變政府對(duì)土地的管理機(jī)制的時(shí)機(jī)并不成熟，而改變農(nóng)村集體對(duì)土地管理重“分”不重“統(tǒng)”的現(xiàn)狀卻是可能的。在土地最終所有權(quán)明晰的情況下，集體對(duì)土地的統(tǒng)籌使用并不會(huì)引發(fā)集體、農(nóng)民之間土地權(quán)益的巨大糾紛，關(guān)鍵是集體與農(nóng)民之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。

3、制度變遷與社會(huì)保障系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的原則

制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會(huì)成本。周其仁認(rèn)為中國農(nóng)村改革取得成功的經(jīng)驗(yàn)在于：“改革同時(shí)兼顧新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合，避免產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新孤軍奮進(jìn)?！币虼?，在進(jìn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會(huì)約束條件的可能性，實(shí)現(xiàn)新制度與社會(huì)保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面，社會(huì)保障系統(tǒng)應(yīng)有意識(shí)地實(shí)現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件。就現(xiàn)有的社會(huì)保障條件來講，第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的變革必須限定在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基本框架內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計(jì)中必須考慮農(nóng)民的社會(huì)保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內(nèi)難以改變，新制度的設(shè)計(jì)及運(yùn)行應(yīng)該考慮規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)；第四，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的完全吸納能力，新制度設(shè)計(jì)必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)接受能力。

4．因時(shí)因地制宜原則

農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的路徑選擇，其最終實(shí)現(xiàn)股份制目標(biāo)的過渡階段的多少和時(shí)間的長短，取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場化程度和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支持系統(tǒng)的成熟程度，而我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革上不可能采取全國統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)程度。應(yīng)鼓勵(lì)因時(shí)因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。

三、農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的階段性路徑選擇

不管是何種農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，都必須滿足土地產(chǎn)權(quán)明晰這一前提條件。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰應(yīng)該是一種相對(duì)明晰，這種相對(duì)明晰是就集體與其成員間關(guān)系的相對(duì)性而言的，而不是就集體與國家的關(guān)系而言。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f，在國家與集體之間，集體土地的所有權(quán)權(quán)屬是明確的，農(nóng)村土地的所有權(quán)是明確的。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺不是在國家與農(nóng)村集體之間，而是集體與農(nóng)民之間。因?yàn)?，雖然《憲法》規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，但對(duì)集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的最終所有權(quán)指向模糊，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)殘缺問題。農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須實(shí)現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現(xiàn)，而是在法律上明確農(nóng)民對(duì)土地的最終所有權(quán)。農(nóng)民對(duì)土地的最終所有權(quán)不必也不應(yīng)量化到個(gè)人，因?yàn)檫@種所有權(quán)具有集體屬性，需要適時(shí)調(diào)整。即使如此，農(nóng)民一旦獲得土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，農(nóng)民就有權(quán)對(duì)集體土地的使用發(fā)表意見，進(jìn)行監(jiān)督，并依據(jù)其所有權(quán)要求權(quán)益，農(nóng)民就可以依照集體內(nèi)的民主程序行使其作為委托者的權(quán)利，而集體組織的管理者只是者，其行為必須接受農(nóng)民的監(jiān)督，必須向集體內(nèi)部成員負(fù)責(zé)?？梢?，理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不困難，其問題的結(jié)點(diǎn)不在農(nóng)村集體，也不在農(nóng)民，而在國家土地立法的完善上。

此外，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)與行政職能分離，也是建立有效的農(nóng)村土地集體所有制形式的必要前提。只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，才能切斷政府對(duì)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行行政干預(yù)的渠道，才有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織向市場化經(jīng)濟(jì)主體的轉(zhuǎn)變，才能提高集體組織的活力，增強(qiáng)集體組織的市場適應(yīng)能力，提高制度運(yùn)行效率。

股份制是農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長期的過程，在現(xiàn)行的土地承包制到股份制之間還存在著多階段的過渡形式，這些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求滿足相應(yīng)的制度條件，采取何種形式，取決于制度條件情況，并不是所有的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的改革都必須沿著這種路徑順序進(jìn)行，也不是所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式在過渡階段都必須采取其中的某種形式，制度創(chuàng)新實(shí)踐往往會(huì)出現(xiàn)意想不到的結(jié)果，制度創(chuàng)新的有效性是由新制度效率來表現(xiàn)的。但就一般規(guī)律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式發(fā)展的遞進(jìn)脈絡(luò)。

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