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[論文關(guān)鍵詞]公共行政行為；倫理思考；倫理沖突；倫理選擇

[論文摘要]政府組織以及公務員在進行公共行政行為的倫理選擇時要進行必要的倫理思考，進而在倫理思考的基礎上建立一個一般的倫理選擇模式。倫理思考和倫理選擇模式的核心是公共行政價值。但在具體的公共行政實踐中，體現(xiàn)出來的公共行政價值有可能是多層次、多方面的。當政府組織以及公務員面臨不同的道德準則或道德價值時，很可能會發(fā)生倫理沖突。一旦出現(xiàn)公共行政行為的倫理沖突，就需要全面認識公共行政倫理沖突中的功利價值，正確看待公共行政行為選擇中的目的與手段的關(guān)系，準確把握公共行政倫理沖突中的倫理妥協(xié)。只有這樣，才能在倫理沖突中進行最佳的公共行政行為選擇。

西方倫理學家一直對行為倫理選擇的問題抱有濃厚的興趣，并進行了積極的、有益的探索。美國人吉布森·溫特認為，倫理學具有積極進取的精神，它是“研究人類心靈指稱不同對象的能力的一門科學”一這是因為，“倫理學致力于澄清引導這個世界的合乎邏輯的和恰當?shù)膬r值觀，它對社會交往中突顯和暴露出來的各種可能的倫理問題進行評估。”因而，對公共行政行為進行倫理選擇是十分必要的。所謂公共行政行為的倫理選擇，指的是政府組織以及公務員對其公共行政行為做出道德決斷，即在多種可能的公共行政行為中選擇某種符合政府倫理規(guī)范和道德要求的行為。

一、公共行政行為選擇的倫理思考層次與倫理選擇模式

公共行政行為的倫理選擇，離不開行為主體即政府組織以及公務員的倫理思考。雖然在日常公共行政實踐中，很少有人表現(xiàn)出對基本價值觀的長時間的艱苦思考，但是，這并不表明政府在做出公共行政行為選擇的過程中，拋棄了其內(nèi)在的理性的選擇邏輯。

關(guān)于公共行政行為的倫理思考，可以分為既相互明顯區(qū)別又相互密切聯(lián)系的四個層次，它們是表達層次、道德規(guī)則層次、倫理分析層次和后倫理層次。公共行政行為的倫理選擇就是在這四個層次中展開。

公共行政行為倫理思考的第一個層次是“表達層次”。在日常公共行政行為中，表達層次僅僅是就一些公共行政問題或公共行政事件表達自己的情感，多數(shù)情況下表現(xiàn)為一種自我的抱怨，比如“夾在上司和組織中間，我該怎么辦才好呢?”“政府組織中的人際關(guān)系讓我不知所措!”這些情感的表達，很多情況下是沒有經(jīng)過思考的、自發(fā)的、包含著公務員個人好惡的，或許也是公務員價值判斷的最常見的形式。這一層次的倫理思考既不需要提供有關(guān)公共行政事態(tài)的證據(jù)和詳細的事態(tài)描述，也不會為公共行政事態(tài)的解決提供理性的處理方法。但是，根據(jù)這些情感表達是由誰發(fā)出的和達到何種強烈程度，可以成為政府組織以及公務員下一步進行系統(tǒng)和理性選擇處理公共行政問題方式的起點。

公共行政行為倫理思考的第二個層次是“道德規(guī)則層次”。這是嚴肅提出公共行政問題并予以嚴肅回l答的第一個層次。從這一層次開始思考、指出與公共行政問題相關(guān)的行為方式并開始評估各種可能的辦法及其后果，其依據(jù)往往是被政府奉為道德指導準則的規(guī)則、格言、諺語，例如“以誠待人”、“做一名人民的公仆”、“永遠為公眾服務”，等等。政府組織以及公務員往往在最初的情感表達過后，一方面思考可替代的公共行政行為方法及其可能性后果，另一方面將道德規(guī)則運用于公共行政行為選擇中，通過公共行政行為與道德規(guī)則的比照，對公共行政行為做出判斷。雖然這中間也呈現(xiàn)出一定程度的理性和系統(tǒng)的思考過程，但總的來說，還是有限和零碎的。在基于實際公共行政后果和對道德規(guī)則進行判斷的基礎上，大多數(shù)的公共行政行為選擇會在這一倫理思考層次完成。

公共行政倫行為倫理思考的第三個層次是“倫理分析層次”。當可利用的道德規(guī)則無助于解決具體的公共行政問題或者相互沖突時，就需要對道德規(guī)則進行基本的再思考。在一般的、常規(guī)的公共行政行為中，不需要進行這種基本的對道德規(guī)則的再思考。然而，有時候所面臨的公共行政問題非常復雜、沒有先例或者影響范圍太大，以至于政府組織以及公務員需要反思常規(guī)行為標準中所隱含的倫理準則，即進入倫理分析層次。例如，“以誠待人”，在特定場合可能不妥，“誠”不一定要求“永遠說真話”，可以將“說真話”加以限定，可以將這個準則變通為“除非會嚴重地傷害無辜的第三者，否則永遠說真話”，這樣“以誠待人”就避免了在某種特殊情況下因為說真話而可能產(chǎn)生的不利影響。在這個倫理思考層次，不僅需要對沖突的公共行政價值觀進行審查，以揭示這些價值所支配的相互排斥的公共行政行為方式，而且需要將抽象的公共行政價值觀陳述為直觀的倫理準則，以便將一種價值觀和對應的公共行政行為方式聯(lián)系在一起，然后將具體的公共行政行為準則應用到公共行政倫理問題的解決中去。在倫理問題中的對抗性價值被確認并被明確地轉(zhuǎn)化為準則后，政府組織以及公務員便會依其重要性進行排序，選擇更為重要的價值觀所對應的具體公共行政行為，從而做出選擇。能夠做出這種選擇的政府組織以及公務員也隨之達到了道德上更加自覺、更加自如的程度。

公共行政行為倫理思考的第四個層次，亦即最后一個層次，是“后倫理層次”。如果在倫理分析層次還是不能夠得出必需的公共行政倫理準則和可替代的辦法，那么就需要進入這個最為基本的哲學思考層次。一般來說，大多數(shù)公共行政行為的倫理思考不會達到這個層次，因為這個層次是政府組織以及公務員對自己世界觀的認識，即對政府的存在價值的認識。例如，在公共行政實踐中，公務員要求自己以誠待人，卻遇到不少人以怨相報，那么，他還堅持以誠待人嗎?如果他遵守以誠待人的道德是以別人同樣以誠待他為條件，那么，在他沒有遇到以誠待他的人時，他是否還會以誠待人呢?若他堅持一如既往地以誠待人，而不論別人怎樣對待他，以誠待人的道德規(guī)則對他來說，就成為了人生的理想和信念，他就達到了后倫理層次。也就是說，只有面臨全面的理想和信念危機時，后倫理層次才會成為政府組織以及公務員倫理決策的最后選擇。

需要指出的是，倫理思考層次的邏輯順序在現(xiàn)實的公共行政中是不可能存在的，只有在書本和學術(shù)著作中才有這樣的邏輯選擇順序。在現(xiàn)實的公共行政過程中，倫理思考是一個導出倫理行為的過程，就像庫珀所說的是一個“在四個層次里上下游走的”動態(tài)的過程?！捌鸪酰覀兙蛦栴}進行感情表達，即我們對自己目前的感想做出自發(fā)的反應。但接著就很快進入解決問題的道德規(guī)則階段；當我們所得到的信息和情況越來越復雜時，我們就又回到情感表達階段；然后，發(fā)泄完了我們的憤怒和苦惱之后，我們就又回到了道德規(guī)則階段以尋求合適的道德規(guī)則?！闭沁@種可能的(事實上也是必然的)在四個不同層次中的“游走”狀態(tài)，才顯現(xiàn)出公共行政行為倫理選擇的復雜性。

庫珀關(guān)于倫理思考層次的分析表明，為了有效地對公共行政理論問題做出反應，公共行政人員不僅要意識到在特定時刻自己處于哪一個倫理層次，而且還要知道自己的同事處于哪一個層次。“困惑通常是在同事間產(chǎn)生的，因為有些人只是發(fā)泄情感，而另一些人則陳述各種道德規(guī)則，還有一些人在思考基本準則。有時候，每一個人都陳述道德規(guī)則，但這些規(guī)則是沖突的，所以就有人需要進入倫理分析層次。為了個人也為了組織，有必要澄清和整理基本的價值觀、準則、目標和宗旨，然后確立一個可接受的行為規(guī)則。”

關(guān)于倫理思考層次的分析還表明，在公共行政倫理思考的四個層次中，“表達層次”太情感化、太情緒化，“后倫理層次”又太抽象、太個體化，“道德規(guī)則層次”和“倫理分析層次”對于公共行政行為的倫理選擇最為重要。大多數(shù)的公共行政行為選擇是在道德規(guī)則層次完成的；當?shù)赖乱?guī)則層次無法決定公共行政行為的倫理選擇時，就會進入到倫理分析層次。所以，公共行政行為選擇既要建立在一定^的道德規(guī)則的基礎上，同時也要受不同價值取向的導引，也就是庫珀所說的在倫理分析層次重新選擇道德規(guī)則以做出倫理選擇。

由此，可以建立一個公共行政行為倫理選擇的模式，這個模式由以下步驟所構(gòu)成：

第一個步驟是認識公共行政倫理問題。這一階段的公共行政行為選擇處于表達層次，無需做出實際的往為選擇。

第二個步驟是分析公共行政倫理問題。它包括道德規(guī)則和倫理分析兩個層次。前者將公共行政倫理問題納入道德規(guī)則中運行，并按照道德規(guī)則所限定的方式、方法做出倫理選擇。后者是在公共利益、組織利益和個人利益發(fā)生倫理沖突時，要求對這三者之間的利益進行新的平衡，從中尋找新的適宜的規(guī)則以便做出倫理選擇。這一層次的過程相對比較復雜，要對公共行政目的與公共行政手段進行倫理判斷，對公共行政作為與公共行政不作為進行倫理權(quán)衡。

第三個步驟是進行公共行政行為選擇。在利益平衡以及規(guī)則確定之后，行政行為就做出了相應的倫理選擇。這其中也蘊涵了后倫理分析層次。

正如庫珀所指出的，“沒有一種模式(包括此模式在內(nèi))能夠給你提供一個可能最‘準確’的決策，但它卻能提供一個樣板，該樣板有助于具體的個體在具體的情況中(即具有不確定因素和時間限制的現(xiàn)實的行政事務)創(chuàng)造性地設計最好的決策。就像在任何一種設計過程中一樣，該決策設計中，應該具有應急的行動過程、提供幾種可替代的同步的或連續(xù)的方案，直至能較為清楚地表達出結(jié)論。倫理問題和交通運輸問題、建筑問題及外科手術(shù)問題等其他問題一樣具有本質(zhì)上的動態(tài)性，因此，你必須準備隨時間和事件的變化而改變你的處理辦法。”

提出公共行政行為的倫理選擇模式，從表面看是從理性的角度證明公共行政行為倫理選擇的可能性。然而，實踐的意義同樣存在，“通過使用這一模式，我們獲得了更高的倫理自主性，因為我們變得對自己的價值觀更為清楚，也更能清楚地意識到外部(我們在其中活動)的義務。一旦我們培養(yǎng)成了直覺技巧，就有可能在需要的時候?qū)⑽覀兊男袨槔碛缮仙秊橛幸庾R的思考。”

二、公共行政倫理沖突的產(chǎn)生

在公共行政的行為選擇中，倫理思考和倫理選擇模式是非常重要的，而倫理思考和倫理選擇模式的核心是公共行政價值。但在具體的公共行政實踐中，體現(xiàn)出來的公共行政價值有可能是多層次、多方面的。當政府組織以及公務員面臨不同的道德準則或道德價值時，很可能會發(fā)生倫理沖突，即所選擇的公共行政行為符合了某種倫理要求，但同時卻違背了另一種倫理要求，或者所選擇的公共行政行為實現(xiàn)了某種倫理要求，但同時卻犧牲另一種倫理要求。在公共行政活動中，常常會遇到相互沖突的各種行政倫理價值，而又要求行為者在對立的倫理價值中必須選擇一種。面對倫理沖突，公共行政行為的倫理選擇就出現(xiàn)了取與舍的困境。正所謂做了你要下地獄，不做你也要下地獄。

倫理沖突的存在具有客觀必然性和普遍性。存在主義的代表人物、法國現(xiàn)代著名思想家薩特在他的名作《存在主義是一種人道主義》中，曾舉了一個例子說明倫理沖突。

第二次世界大戰(zhàn)期間，德軍占領巴黎后，薩特以前的一個學生去看他，請求他幫助解決一個倫理選擇方面的難題。這位青年人只有一個兄弟，被德國人殺害了，他的父親當了德國人的走狗。他同母親生活在一起，他母親與丈夫分居后，只能從他身上得到安慰。這位年輕人有意逃出淪陷區(qū)，到英國去參加自由法國部隊，可是又想留在巴黎侍奉母親。由于他打算做的這兩項選擇都可以從倫理上說出一種道理，究竟應該選擇哪一項，他感到進退兩難。但是，薩特不肯為那個年輕人做出決定，只是說；“你是自由的，那就選擇吧——就是說，創(chuàng)新吧。沒有什么一般道德規(guī)則能指點你應該怎么辦。”

薩特通過這個例子說明倫理沖突存在的客觀必然性和普遍性。政府組織以及公務員也經(jīng)常會面臨公共行政倫理沖突，比如利益沖突和角色沖突。所謂利益沖突，是指公共利益、政府組織利益和行政人員個人利益之間的沖突；所謂角色沖突，是指政府組織以及公務員所扮演的多重角色(如“經(jīng)濟人”角色和“公共人”的角色)及其相應的責任、權(quán)力、利益之間的沖突。三、倫理沖突中的公共行政行為選擇

在以上的例子中，薩特看到了倫理沖突存在的客觀必然性和普遍性，這是思想上的睿智。但是，他基于存在主義的立場，卻認為在_倫理沖突下做出的行為選擇只能是模棱兩可的，因為面對倫理沖突不可能有一個一般的倫理選擇的標準，這種觀點是我們所不能贊同的。即使在倫理沖突中，倫理選擇也存在著客觀的標準?！八_特在其回答中把兩種對立類型的沖突情況看做是同樣價值的，而實際上，其中每種情況都要求作出原_則上不同的抉擇。按照實際倫理選擇的邏輯，不參加抵抗運動，不給抵抗運動以力所能及的支持，就是有利于法西斯主義的行為，就是有利于邪惡的選擇，因而是不容許的。這一沖突情況的復雜性表現(xiàn)為與母親的難舍難分；但在把對祖國的義務看做是更高的道德價值時，即可克服?，F(xiàn)實生活中，有大量的，范例，正是這樣處理道德沖突的?！眰惱頉_突與行為選擇是伴隨在一起的。在公共行政領域也如此。因此，一旦公共行政陷入倫理沖突，，必然涉及到公共行政行為選擇。那么，應該如何在倫理沖突中進行最佳的公共行政行為選擇呢?

1．全面認識公共行政倫理沖突中的功利價值

功利價值是人類社會中產(chǎn)生的第一種價值形式。馬克思指出，在物的效用的基礎上產(chǎn)生出各種使用價值，其中也包括主體選擇中的倫理價值。正是在這個意義上，所有的公共行政行為的選擇都是為了實現(xiàn)功利價值。與此同時，對于每一個具體的公共行政行為選擇來說，又要求行政主體必須選擇特定的功利價值作為自己的目的，這其中便涉及公共行政行為選擇中功利價值的普遍性與特殊性的關(guān)系。其中，功利價值的特殊性問題尤其值得重視，因為這恰恰是解決公共行政行為選擇特別是解決倫理沖突中的公共行政行為選擇的實質(zhì)所在。從總體上講，就是要正確建立公共行政倫理價值的等級次序，承認并堅持公共利益高于政府組織利益和個人利益，一切以為人民服務為宗旨和取向。

在歷史上，許多思想家都十分重視倫理選擇中的功利價值問題，馬克思主義者也有自己的功利理論。如同志依據(jù)辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本原理，運用階級分析的方法，指出：“唯物主義者并不一般地反對功利主義，但是反對封建階級的、資產(chǎn)階級的、小資產(chǎn)階級的功利主義，反對那種口頭上反對功利主義、實際上抱有著最自私最短視的功利主義的偽善者。世界上沒有什么超功利主義，在階級社會里，不是這一階級的功利主義，就是那一階級的功利主義。我們是無產(chǎn)階級的革命的功利主義者，我們是以占全人口百分之九十以上的最廣大群眾的目前利益和將來利益的統(tǒng)一為出發(fā)點的，所以我們是以最廣和最遠為目標的革命的功利主義者，而不是只看到局部和目。前的狹隘的功利主義者。”

2．正確看待公共行政行為選擇中的目的與手段的關(guān)系

在倫理沖突的情況下進行公共行政行為的選擇，常常會使人們產(chǎn)生一種看法，即認為公共行政行為選擇就是解決倫理沖突；就是偏重一個方案而輕視另一個方案。然而，事實上并不是所有的公共行政行為選擇都需要犧牲某些倫理價值。在探討這個問題時，公共行政行為選擇的目的與手段之間的相互關(guān)系是需要認真加以研究的。具體地說，這里有一個理論問題，即目的本身與手段的性質(zhì)是什么關(guān)系?；卮鸷徒鉀Q好這個問題，有助于對公共行政行為做出正確的選擇。

關(guān)于行為選擇中的目的與手段之間的關(guān)系，“目的論”倫理學與“義務論”倫理學的觀點截然相反。

典型的目的論者認為，行為之所以“正當”，是因為它們的目的所致，目的可以使手段正當化。換句話說，目的本身與手段的性質(zhì)毫無關(guān)聯(lián)，不存在什么“卑鄙的”手段或“倫理的”手段。為了達到公共行政的目的，可以不考慮其手段的性質(zhì)，公共行政目的本身就已經(jīng)能夠說明任何一種手段，好的目的可以證明一切手段。這種觀點只重視手段的外在效果標準，而忽視手段的內(nèi)在倫理標準。這一目的論的觀點，在西方歷史上曾非常盛行。例如，意大利文藝復興時期的著名思想家尼科洛·馬基雅維利站在暴力侵害與政治陰謀的立場上解釋他那個時代當政者的暴力政策，并認為不論政治行為怎樣殘忍、邪惡，都可以用來追求和維護權(quán)力。德國著名哲學家黑格爾對這一行為選擇理論有過嚴厲的批判：“這里牽涉到‘只要目的正當，可以不擇手段’這一惡名昭著的命題。這一說法就其本身說自始是庸俗的，毫無意義的。”于是，黑格爾得出結(jié)論，即“僅僅志欲為善以及在行動中有善良意圖，這毋寧應該說是惡，因為所希求的善既然只是這種抽象形式的善，它就有待于主體的任性予以規(guī)定?！瘪R克思對目的論也從另外一個角度進行了批判。他指出，手段有好壞之分，當目的好的時候，就應該相應地有好的手段，而且目的可以是達到其他目的的手段，同樣地，手段也可以成為目的，所以必須堅決反對選擇手段上的無原則性。在手段的選擇中，既要考慮政治后果，又要考慮倫理后果。

典型的義務論者則認為，行為的正當性在于行為本身“是”什么樣的行為，或者說與行為原則相關(guān)。它認為只要行為手段正確、合乎道德，可以不考慮行為出自于什么樣的目的，行為后果怎樣。義務論反對一切暴力、強權(quán)和懲罰，認為這些行為手段都是惡的，不道德的，提出“勿用暴力抗惡”。馬克思主義倫理學認為，目的與手段不可分割，相互制約。目的作為公共行政的目標，在公共行政的全過程中具有指導意義，因此，公共行政目的決定公共行政手段，公共行政手段從屬于公共行政目的。一般來說，要實現(xiàn)合乎道德的行為目的，應采取相應的合乎道德的行為手段。這是目的與手段關(guān)系的一個方面。然而另一個方面也不能忽視，即手段也制約目的，手段不道德，目的也不會是道德的，據(jù)此，要堅決反對公共行政行為選擇手段的無原則性。在公共行政行為的目的與手段的辨證關(guān)系中，手段的價值取決于用以達到的目的的倫理性質(zhì)，但目的只是決定行政手段，而不能證明手段的正確。公共行政實踐反復證明，行政手段的真正價值是在結(jié)果中體現(xiàn)出行政目的。如果選擇的行政手段不適合于行政目的，就不會產(chǎn)生預期的結(jié)果，就可能會歪曲行政目的的性質(zhì)。綜上所述，處理目的和手段的倫理沖突，必須在認識目的倫理性質(zhì)的同時，確定手段的倫理價值。

3．準確把握公共行政倫理沖突中的倫理妥協(xié)

公共行政倫理沖突中的倫理妥協(xié)是政府進行公共行政行為選擇的特殊方式，表現(xiàn)為政府組織以及公務員在公共行政選擇中有時不得不放棄某些倫理準則、犧牲某些倫理價值以便維護更高的公共行政倫理價值和公共利益準則。

可能的“倫理妥協(xié)”是為了在公共行政倫理沖突即不同的公共行政價值選擇中，追求“最小的惡”?！霸谛姓惱韺W中，‘倫理妥協(xié)’與‘最小惡果’是相通的。”

“最小的惡”(或稱“最小惡果”)的存在，一方面反映了公共行政過程中倫理沖突的客觀性并以“最小的惡”的形式特殊地反映出來，另一方面也表明了在公共行政倫理沖突中倫理妥協(xié)在原則上是被允許的。需要引起注意的是，公共行政倫理妥協(xié)是公共行政行為選擇中最復雜、最微妙的行為。在公共行政倫理妥協(xié)中，行政目的的倫理性被損害甚至被毀滅的危險性特別大。在具體的公共行政行為過程中，必須理性確定和遵守公共行政倫理妥協(xié)的限度，只有在必須選擇“迫不得已的手段”和可能實現(xiàn)“最小的惡”的情況下，倫理妥協(xié)才會在實現(xiàn)公共行政目標的過程中，最終表現(xiàn)出有是道德的。