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摘要：本文中筆者始終從結(jié)構(gòu)功能主義的角度出發(fā),首先通過分析行政指導(dǎo)的背景系統(tǒng)——行政系統(tǒng)的演進(jìn)得出行政指導(dǎo)這種新型行政手段應(yīng)具有的功能;其次通過對(duì)行政指導(dǎo)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分析推導(dǎo)出行政指導(dǎo)的定義;再者,通過對(duì)行政指導(dǎo)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析指出我國實(shí)踐中存在的缺陷及原由。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)功能主義行政指導(dǎo)

一、行政指導(dǎo)的背景系統(tǒng)

筆者根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義,簡(jiǎn)單列了一張結(jié)構(gòu)圖,其中有三層次,社會(huì)系統(tǒng)位于最高階,行政系統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)、法律、文化等系統(tǒng)屬社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng),而行政指導(dǎo)、行政強(qiáng)制等則作為行政系統(tǒng)的子系統(tǒng)位于第三階。

本文要研究行政指導(dǎo),首先要分析它的上階系統(tǒng)即它的背景環(huán)境——行政系統(tǒng)受其同階系統(tǒng)影響所產(chǎn)生的變化。

首先,從封建自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期到自由放任主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期,經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)經(jīng)歷了一個(gè)由沒有市場(chǎng)到市場(chǎng)占絕對(duì)控制地位再到市場(chǎng)頻繁失靈、市場(chǎng)不斷創(chuàng)新的過程。與之相適應(yīng)的行政系統(tǒng)也經(jīng)歷了一個(gè)由專制管制到無為而治再到干預(yù)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“服務(wù)行政”的轉(zhuǎn)變。

其次,法律系統(tǒng)經(jīng)歷了一個(gè)從沒有法到實(shí)在法再到承認(rèn)自然法、對(duì)“法”作擴(kuò)大解釋的法治演進(jìn)過程,在這個(gè)過程中,法的功能由“行為預(yù)期”轉(zhuǎn)向“利益平衡”。與之相適應(yīng)的行政系統(tǒng)也經(jīng)歷了一個(gè)由人治到“依法行政”、“無法律則無行政”再到“法治行政”、按實(shí)質(zhì)意義上的“法”(包括法的原理、原則、習(xí)慣等)行政以補(bǔ)充實(shí)在法的缺漏、平衡各方利益的演化過程。

再次,全球和諧文化的重拾也使得政府開始主動(dòng)去協(xié)調(diào)平衡各方利益,同時(shí)也調(diào)動(dòng)行政相對(duì)人來積極參與行政,產(chǎn)生了一個(gè)由“消極行政”向“積極行政”的進(jìn)化。

于是,筆者得出第一個(gè)結(jié)論,行政系統(tǒng)作為社會(huì)系統(tǒng)的子系統(tǒng),受經(jīng)濟(jì)、法律、文化等其他同階子系統(tǒng)演進(jìn)的影響,如今正在朝“服務(wù)行政”、“法治行政”、“積極行政”的方向發(fā)展,同時(shí)它的這種發(fā)展也反作用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治、和諧文化,最終合力推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)化。

那么,如何實(shí)現(xiàn)“服務(wù)行政”、“法治行政”、“積極行政”的目標(biāo)呢?僅靠傳統(tǒng)的行政手段如行政命令、行政強(qiáng)制當(dāng)然做不到,必須要靠新型行政手段的配合甚至是替換,行政指導(dǎo)首當(dāng)其沖。而且根據(jù)上文的分析,也不難得出另一個(gè)結(jié)論,有關(guān)于行政指導(dǎo)的功能:行政指導(dǎo)應(yīng)靈活有效地服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、彌補(bǔ)依法行政的滯后性缺陷、柔和民主地協(xié)調(diào)平衡利益。

二、行政指導(dǎo)的定義

上世紀(jì)20年代,德國學(xué)者耶律內(nèi)克提出了行政機(jī)關(guān)印制散發(fā)“指導(dǎo)”文件的行為乃屬于不直接產(chǎn)生法律效果的“單純高權(quán)行政”。二戰(zhàn)后,行政機(jī)關(guān)給予無拘束力建議的行為就被稱作“指導(dǎo)式行政”。然,“指導(dǎo)式行政”大多被歸入“服務(wù)行政”之中,并未受到足夠重視而單獨(dú)列為行政行為的一種,也未曾被詳細(xì)定義,直至美軍占領(lǐng)戰(zhàn)敗后被的日本。那時(shí)進(jìn)駐日本政府部門卻缺乏法律授權(quán)的美軍常以“指導(dǎo)”的形式管理日本,這種非強(qiáng)制性的行政方式改變了“市場(chǎng)政府雙重失效”的狀況,在日本大獲成功。到60年代,日本法務(wù)官僚林修三最早提出“行政指導(dǎo)”的提法和定義,自此,各國各學(xué)者開始了對(duì)行政指導(dǎo)不厭其煩的定義研究。

筆者也意欲以自己的方式從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來定義行政指導(dǎo)。根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義,若我們將行政指導(dǎo)視作系統(tǒng),其內(nèi)部也可以分化為主體、依據(jù)、方式、程序、效果等組織,對(duì)這些組織的逐一分析有助于我們對(duì)它們共同組成的系統(tǒng)——即行政指導(dǎo)的概念進(jìn)行厘定。

(1)從行為目的上看,行政指導(dǎo)服務(wù)于具體行政目的,無特定目的則非為行政指導(dǎo)。(2)從行為主體上看,行政指導(dǎo)的主體乃行政主體;權(quán)限是在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)。(3)從行為依據(jù)上看,有法可依則依法指導(dǎo),無法可依則應(yīng)以法律原理、原則、精神作為依據(jù)。(4)從行為方式上看,行政指導(dǎo)的推行手段不具強(qiáng)制性,它通過建議、勸告、咨詢、批評(píng)、鼓勵(lì)等多種柔軟靈活的引導(dǎo)方式以期相對(duì)人做出理解配合的選擇。(5)從行為程序上看,行政指導(dǎo)必須遵循法定程序。(6)從行為效果上看,行政指導(dǎo)經(jīng)單方作出時(shí)僅產(chǎn)生事實(shí)效果,但,行政指導(dǎo)作出后若經(jīng)相對(duì)人選擇接受,事實(shí)效果則轉(zhuǎn)化為法律效果。

至此,筆者將行政指導(dǎo)的定義歸納為:行政指導(dǎo)是指行政主體在其管轄事務(wù)的范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)特定行政目的,單方主動(dòng)依據(jù)法律規(guī)定或法律原理、原則和精神,按照法定程序以建議、勸告、咨詢、批評(píng)、鼓勵(lì)等不具強(qiáng)制性的引導(dǎo)方式以期相對(duì)人做出理解配合的選擇的行政事實(shí)行為。

三、行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)缺陷

行政指導(dǎo)林林種種的優(yōu)點(diǎn)都是在應(yīng)然層面上的,而實(shí)際上,作為一個(gè)新生的、不完善的制度,它在各國的實(shí)踐中所體現(xiàn)出來的缺陷不比它的優(yōu)點(diǎn)少,接著,筆者還是從結(jié)構(gòu)功能主義角度從行為目的、主體權(quán)限、適用依據(jù)、適用程序、責(zé)任方面來分析我國行政指導(dǎo)實(shí)踐中所存在的問題。超級(jí)秘書網(wǎng)

首先,就行為目的來說,行政主體常常懷抱維護(hù)政績等不良動(dòng)機(jī),不惜侵害相對(duì)人利益,往往不公正、不民主地實(shí)施實(shí)質(zhì)上已經(jīng)被異化了的“指導(dǎo)”。

其次,就主體權(quán)限來說,因?yàn)樾姓笇?dǎo)賦予行政主體以極大的自由裁量權(quán),不加控制的權(quán)限極易滋生腐敗。

再次,就適用依據(jù)來說,我國既缺乏對(duì)行政指導(dǎo)必要的實(shí)體法律規(guī)定,又缺乏對(duì)一般法律原理、原則、精神的認(rèn)識(shí)。使得不論是行政主體還是行政相對(duì)人都對(duì)行政指導(dǎo)不了解、不理解、不愿用或亂用錯(cuò)用,從而背離法治行政。

第四,就適用程序來說,我國未對(duì)行政指導(dǎo)作出任何程序性規(guī)范,致使行政指導(dǎo)的程序混亂,不透明、不誠信,這直接導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)制度、行政主體不信任。

最后,就責(zé)任來說,我國錯(cuò)誤地認(rèn)為行政指導(dǎo)因具有非強(qiáng)制性、事實(shí)行為性,即可不對(duì)其責(zé)任作出規(guī)定。這使行使行政指導(dǎo)權(quán)的行政主體在應(yīng)行使指導(dǎo)而消極不作為時(shí)或作出錯(cuò)誤指導(dǎo)甚至是異化的“指導(dǎo)”而給行政相對(duì)人的利益造成損害時(shí)無需承擔(dān)責(zé)任,與積極行政、服務(wù)行政相違背,與權(quán)責(zé)統(tǒng)一的責(zé)任行政相違背。越發(fā)刺激了行政主體濫用職權(quán)違背法治精神進(jìn)行有損相對(duì)人以及公共利益的“指導(dǎo)”,導(dǎo)致相對(duì)人對(duì)行政指導(dǎo)制度的排斥、也導(dǎo)致行政主體乃至政府形象的垮臺(tái)。

可見,目前行政指導(dǎo)制度在我國的境遇不容樂觀,我們必須盡快由內(nèi)而外地對(duì)其進(jìn)行規(guī)定、為其創(chuàng)造條件,使其變得可行、可信。

參考文獻(xiàn):

[1]耶律內(nèi)克首次將行政分為公行政與國庫行政.

[2][日]林修三.所謂行政指導(dǎo).行政和經(jīng)濟(jì),37年版第8期.