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1水資源論證制度框架逐步建立

我國十分重視水資源論證工作。近10a來，基本構(gòu)建了涵蓋水資源論證資質(zhì)申請和審批、論證報告書編制與審查、論證市場管理、規(guī)劃水資源論證試點、違規(guī)行為處理等全過程監(jiān)督和對審查機關(guān)、評審專家、資質(zhì)單位、從業(yè)人員全方位管理的水資源論證制度體系。2002年3月24日，水利部和國家計委聯(lián)合了《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》(水利部、國家計委令第15號)，確立了我國的水資源論證制度。同年8月29日九屆全國人大常委會第29次會議修訂通過了《水法》，明確規(guī)定了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局的水資源論證要求。2003年2月21日水利部了《水文水資源調(diào)查評價資質(zhì)和建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)管理辦法(試行)》(水利部令第17號)，為保證水文、水資源調(diào)查評價和建設(shè)項目水資源論證工作的質(zhì)量提供了管理依據(jù)。同年7月16日水利部印發(fā)了《建設(shè)項目水資源論證報告書審查工作管理規(guī)定(試行)》(水資源［2003］311號)，規(guī)范了建設(shè)項目水資源論證報告書審查行為。2005年5月12日水利部了《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則(試行)》(SL/Z322—2005)，進一步規(guī)范了建設(shè)項目水資源論證報告書的編制工作。2006年2月21日國務(wù)院了《取水許可和水資源費征收管理條例》(國務(wù)院令第460號)，進一步確立了水資源論證制度的法律地位。同年2月23日水利部組織完成了《建設(shè)項目水資源論證收費暫行辦法》(內(nèi)部征求意見稿)，雖未正式印發(fā)，但為規(guī)范建設(shè)項目水資源論證的收費行為和秩序奠定了基礎(chǔ)。2010年11月29日水利部印發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》(水資源［2010］483號)，并附《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求(試行)》，逐步建立和完善了規(guī)劃水資源論證政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。2011年2月17日水利部了《水利水電建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》(SL525—2011)，為水利水電建設(shè)項目水資源論證報告書編制和審查工作提供重要的技術(shù)依據(jù)。

2水資源論證制度實施成效顯著

水資源論證制度實施近10a來，初步建立了水資源論證制度和技術(shù)框架體系，逐步提高了水資源論證隊伍的能力和水平，不斷促進了水資源的優(yōu)化配置、高效利用和有效保護，較好地保障了建設(shè)項目的合理取水、科學(xué)用水、有效節(jié)水和達(dá)標(biāo)排水，極大地減少了公眾利益、取用水戶和他人的合法權(quán)益之間的水事糾紛，有力地維護了社會穩(wěn)定與和諧，充分地保證了取水許可的科學(xué)審批，日益得到社會各行各業(yè)的廣泛認(rèn)同，全面提升了水資源管理工作的社會地位，已成為水資源管理的重要制度和協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展與水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的重要手段。目前，水資源論證范圍已經(jīng)突破了傳統(tǒng)意義上的取水許可范疇。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、生態(tài)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等各類區(qū)域的水資源配置，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等，已在水資源論證工作中愈來愈得到重視;非常規(guī)水源(包括污水處理回用、廠際串聯(lián)用水、礦坑排水、微咸水、雨水和海水等)也成為一些水資源緊缺地區(qū)新增建設(shè)項目用水優(yōu)先考慮和利用的水源;一些地區(qū)結(jié)合本地實際，對規(guī)模以上由城市自來水等供水工程直接供水的工業(yè)項目，通過用水合理性分析等論證工作，填補了取水許可難以規(guī)范，但對區(qū)域水資源供需影響較大的項目用水管理空白。同時，水資源論證為限制高耗水、高污染建設(shè)項目的上馬，合理調(diào)整流域或區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟布局，促進經(jīng)濟與水資源利用的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了技術(shù)支撐;也推動了一些地區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換的實施，提高了水資源利用的效率和效益，促進了人水和諧、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3水資源論證制度現(xiàn)存主要問題

水資源論證工作從初步探索、逐步過渡到規(guī)范管理，已經(jīng)形成了較好的工作氛圍，社會認(rèn)知程度和影響力愈來愈大，有力地提升了水資源管理工作的社會地位。但這畢竟是一項新制度、新工作，發(fā)展過程中也暴露出一些問題需要逐步加以解決。

3．1體系尚不完備《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》僅針對“直接取用水資源的建設(shè)項目”，而《水法》二十三條規(guī)定:“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進行科學(xué)論證?！憋@然，目前對《水法》規(guī)定的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃編制的水資源論證工作”并未作出具體的管理規(guī)定，規(guī)劃水資源論證尚未全面啟動和納入管理范疇，還處于研究、探索階段，難以適應(yīng)實行最嚴(yán)格的水資源管理制度、經(jīng)濟社會快速發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的需要，導(dǎo)致當(dāng)前的水資源論證工作僅對單個項目取水的可靠性、用水的合理性、節(jié)水的針對性、退水可行性進行論證，出現(xiàn)了同一區(qū)域單個項目水資源論證合理，而多個項目累積影響突出的現(xiàn)象，影響到流域或區(qū)域的水資源承載能力和水生態(tài)環(huán)境。分行業(yè)(如火電、化工、造紙、冶金、紡織、印染、食品等高耗水行業(yè))的水資源論證導(dǎo)則尚未制定出臺。

3．2法律效力不高當(dāng)前水資源論證管理的主要依據(jù)是水利部和原國家計委聯(lián)合的部門規(guī)章，只對水行政、發(fā)展改革主管部門系統(tǒng)具有較強的法律約束力，法律效力對延及地方各級人民政府及其相關(guān)職能部門較弱。針對這項較為復(fù)雜并影響資源與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的工作，在執(zhí)行過程中難免會遇到很多問題。例如，部分地區(qū)對水資源論證制度認(rèn)識不足、重視不夠、把握不力，造成了水資源論證審批、建設(shè)項目審批等把關(guān)不嚴(yán);部分項目應(yīng)開展水資源論證，仍然游離于制度管理之外，尤其是跨流域調(diào)水、水庫、水電站等項目的水資源論證開展較少;一些項目業(yè)主和地方政府部門工作人員法律意識淡薄，未嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證管理規(guī)定等。究其原因，主要是由于水資源論證制度的法律效力不高，缺乏強制的法律約束，導(dǎo)致執(zhí)行力度不夠，對違法、違規(guī)行為的威懾力不強。

3．3處罰力度不夠在水資源論證報告書編制、審查和資質(zhì)管理、監(jiān)督管理等方面，目前仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)，主要是未能及時查處或查處力度不夠。例如，一些地方的建設(shè)項目水資源論證工作受行政干預(yù)的影響比較嚴(yán)重;有些水資源論證報告書重視取水、忽視退水，重視用水、忽視節(jié)水，重視生產(chǎn)用水、忽視生態(tài)用水，甚至避重就輕，尤其是對水質(zhì)論證、水資源保護、相關(guān)利益方影響等分析不夠，未提出有效的補救、補償措施和合理化建議;一些有資質(zhì)單位出借資質(zhì)證書，轉(zhuǎn)包或變相轉(zhuǎn)包所承擔(dān)的論證業(yè)務(wù)，在報告書編制中弄虛作假、質(zhì)量參差不齊，未按規(guī)定接受實地檢查、日?？己嘶蛟诔椴榧翱己酥须[瞞有關(guān)情況、提供虛假材料等;少數(shù)審查機關(guān)未按時組織報告書審查，越權(quán)、侵權(quán)審查，報告書審查工作流于形式、把關(guān)不嚴(yán)，壓制不同評審專家觀點和意見，索取、接受申請人的財物或其他好處等。

4盡快研究出臺《水資源論證管理條例》

4．1服從上位法(1)《水法》第二十二條規(guī)定了“跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進行全面規(guī)劃和科學(xué)論證”和第二十三條規(guī)定了“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進行科學(xué)論證?！必酱芯砍雠_的《水資源論證管理條例》，應(yīng)總結(jié)借鑒《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》實施以來的成功經(jīng)驗，并在其基礎(chǔ)上增加跨流域調(diào)水和規(guī)劃水資源論證等具體規(guī)定和要求，與《水法》相配套和銜接。(2)亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》應(yīng)與《行政處罰法》等相關(guān)的上位法內(nèi)容相符，克服《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》第十三條關(guān)于“取消建設(shè)項目水資源論證資質(zhì)”的不足，因其實際是行政機關(guān)對已頒布行政許可的撤銷，超過了《行政處罰法》第十二條規(guī)定的部門規(guī)章設(shè)定行政處罰種類的權(quán)限，構(gòu)成了對上位法的違反。(3)《取水許可和水資源費征收管理條例》的施行，替代了《取水許可制度實施辦法》(國務(wù)院令第119號)，簡化了行政許可程序，取消了取水許可預(yù)申請的規(guī)定。亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》應(yīng)取消《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》中關(guān)于取水許可預(yù)申請的規(guī)定，以便與現(xiàn)行的國務(wù)院令第460號相符。

4．2與后的水利部規(guī)章相協(xié)調(diào)《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》(水利部、國家計委令第15號)與《取水許可管理辦法》(水利部令第34號)立法主體和法律效力位階相同，但兩者對“取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設(shè)項目，申請人可不編制建設(shè)項目水資源論證報告書”的同一管理事項的規(guī)定有明顯差別，前者明確不需要編制建設(shè)項目水資源論證報告書的情形由省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門規(guī)定，后者卻明確由水利部規(guī)定，顯然《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》不適宜的規(guī)定已喪失法律效力，在亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》中應(yīng)注重與水利部后的《取水許可管理辦法》相協(xié)調(diào)。同時，結(jié)合強縣擴權(quán)實際，增加市人民政府水行政主管部門審批、報省人民政府水行政主管部門備案的水資源論證丙級資質(zhì)單位，其業(yè)務(wù)范圍僅編制水資源論證報告表，優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)于基層取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設(shè)項目。

4．3借鑒環(huán)境影響評價制度的經(jīng)驗環(huán)境影響評價制度經(jīng)歷了逐步修改、發(fā)展、完善的過程，其發(fā)展歷程對于水資源論證制度有許多可借鑒之處。1998年11月29日國務(wù)院頒布了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，從行政法規(guī)層次規(guī)范了環(huán)境影響評價制度。2002年10月28日九屆全國人大常委會第30次會議通過了《環(huán)境影響評價法》，標(biāo)志著環(huán)境影響評價制度在我國正式建立。2006年2月22日國家環(huán)?？偩至恕董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，為公眾參與環(huán)評提供了管理依據(jù)。2009年8月12日國務(wù)院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，為加強規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作、提高規(guī)劃的科學(xué)性、從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供了法律依據(jù)。環(huán)境影響評價制度確立以來，除環(huán)保部門頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件外，1982年8月23日五屆全國人大常委會第24次會議通過的《海洋環(huán)境保護法》第六條、第九條和第十條，1984年5月11日六屆全國人大常委會第5次會議通過的《水污染防治法》第十三條和第四十七條，1987年9月5日六屆全國人大常委會第22次會議通過的《大氣污染防治法》第十條和第四十一條，1988年11月8日七屆全國人大常委會第4次會議通過的《野生動物保護法》第十二條，1999年12月25日九屆全國人大常委會第13次會議修訂通過的《海洋環(huán)境保護法》第二十八條、第四十三條、第四十七條和第八十條，2000年4月29日九屆全國人大常委會第15次會議修訂通過的《大氣污染防治法》第十一條和第四十七條，2002年8月29日九屆全國人大常委會第29次會議修訂通過的《水法》第三十四條，2008年2月28日十屆全國人大常委會第32次會議修訂通過的《水污染防治法》第十七條和第十八條，同年8月29日十一屆全國人大常委會第4次會議通過的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第十二條，都明確要求開展環(huán)境影響評價工作。由此可見，近幾十年來環(huán)境影響評價的發(fā)展歷程不僅與日益嚴(yán)重的環(huán)境形勢有關(guān)，更與相關(guān)行政主管部門對環(huán)保部門的配合和支持密切相關(guān)。為加強環(huán)境影響評價管理，提高環(huán)境影響評價專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)，確保環(huán)境影響評價質(zhì)量，2004年2月人事部、國家環(huán)?？偩譀Q定在全國環(huán)境影響評價行業(yè)建立環(huán)境影響評價工程師職業(yè)資格制度，對環(huán)境影響評價及其從業(yè)人員提出了更高要求。

4．4《水資源論證管理條例》框架建議亟待研究出臺的《水資源論證管理條例》應(yīng)包括總則、規(guī)劃水資源論證、建設(shè)項目水資源論證、資質(zhì)管理、報告書審查備案與抽查考核、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。(1)“總則”中應(yīng)明確水資源論證的目的、依據(jù)、定義、適用范圍、基本原則、經(jīng)費來源及其管理、管理體制與責(zé)任、對未履行水資源論證的舉報和優(yōu)秀水資源論證報告書及其資質(zhì)單位設(shè)定獎勵標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。(2)“規(guī)劃水資源論證”部分主要有論證對象、技術(shù)依據(jù)、論證內(nèi)容、編制主體、編制方法和程序、質(zhì)量控制、公眾參與等內(nèi)容。(3)“建設(shè)項目水資源論證”部分主要有論證范圍、形式要求、技術(shù)依據(jù)、論證內(nèi)容、編制主體、編制方法和程序、編制時間、質(zhì)量控制、與規(guī)劃的銜接、公眾參與、一票否決等內(nèi)容。(4)“資質(zhì)管理”部分主要有管理主體、資質(zhì)分級、資質(zhì)申請、從業(yè)人員要求、資質(zhì)審批與公示、日常考評、激勵機制等內(nèi)容。(5)“報告書審查備案與抽查考核”部分主要有水資源論證報告書審查范圍、審查權(quán)限、審查形式、審查要求、審查內(nèi)容、審查責(zé)任、備案與抽查方式、考核時間、考核內(nèi)容、考核要求、考核公示、考核獎懲等內(nèi)容。(6)“監(jiān)督管理”部分主要有監(jiān)督主體、監(jiān)督形式、審批機關(guān)監(jiān)督管理、資質(zhì)單位監(jiān)督管理、評審專家的監(jiān)督管理、從業(yè)人員監(jiān)督管理以及論證跟蹤管理、論證后評估等內(nèi)容。(7)“法律責(zé)任”部分主要有資質(zhì)認(rèn)定責(zé)任、建設(shè)單位責(zé)任、資質(zhì)單位責(zé)任、從業(yè)人員責(zé)任、評審專家責(zé)任、審批機關(guān)及其工作人員責(zé)任等內(nèi)容。(8)“附則”中主要有專業(yè)名詞解釋、授權(quán)性規(guī)定、實施細(xì)則、實施時間等內(nèi)容。

5結(jié)語

面對實行最嚴(yán)格水資源管理制度的新形勢，只有進一步完善更科學(xué)、更合理的水資源論證制度，盡快研究制定并提請國務(wù)院常務(wù)會議討論出臺《水資源論證管理條例》，提升水資源論證的法律位階、法律效力和執(zhí)法威懾力，并將水資源論證作為規(guī)劃批準(zhǔn)實施和建設(shè)項目審批的前置條件，實行一票否決制，才能從全局、宏觀和戰(zhàn)略上科學(xué)決策，合理配置，堅守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制“三條紅線”，推動流域或區(qū)域水資源要素參與宏觀調(diào)控，促進流域或區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)業(yè)布局與水資源承載能力相協(xié)調(diào)，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變，保障水資源可持續(xù)利用。