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建立和完善環(huán)境保護行政問責(zé)制度是構(gòu)建責(zé)任政府的應(yīng)有之義行政體制改革以來，“服務(wù)型”政府和“責(zé)任型”政府的建立，被不斷地被媒體和公眾引用。政府，不再是一個高高在上的形象，政府在掌握權(quán)利的同時必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，環(huán)境保護行政問責(zé)制度的建立和完善，就是對政府承擔(dān)責(zé)任的一種約束和保證。

1環(huán)境保護行政問責(zé)制度存在的問題

1．1問責(zé)主體的缺位環(huán)境保護行政問責(zé)的主體應(yīng)該是多元化的，既有同體問責(zé)的主體，包括上級政府、上級環(huán)保行政管理部門、其他職能部門的問責(zé)；又有異體問責(zé)的主題，包括人大、中國共產(chǎn)黨、各派、司法機關(guān)、新聞媒體、社會公眾的問責(zé)等。

1．2問責(zé)對象的錯位環(huán)境保護行政問責(zé)對象，應(yīng)當是負有環(huán)保職責(zé)而不正確履行職責(zé)的政府、政府部門及其公務(wù)人員，包括各級政府及其公務(wù)員，環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)、其他有環(huán)保職能的部門及其公務(wù)員，但從過去太多的環(huán)境案件的處理上(包括性質(zhì)非常嚴重的)，最后受到責(zé)任追究的多是基層環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)，充其量不過是地方政府分管環(huán)保的領(lǐng)導(dǎo)。而該受到追究的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)并沒有受到追究。這也正是環(huán)境污染案件不能從根本上得到遏制的一個重要原因。

1．3問責(zé)客體的缺位我國現(xiàn)行的環(huán)境保護領(lǐng)域的行政問責(zé)大多數(shù)都是針對已經(jīng)發(fā)生的重大事故等突發(fā)環(huán)境污染事故，如果不發(fā)生事故，基本上就不發(fā)生責(zé)任，有時甚至是事故不出現(xiàn)“死人”現(xiàn)象就不問責(zé)[3]。如果將問責(zé)的效果分散在行政管理過程中事前預(yù)防、事中控制、事后善后三個階段的話，當前的問責(zé)現(xiàn)狀是放棄了行政問責(zé)在事前和事中的作用，其直接的結(jié)果是導(dǎo)致了一些本該在事中或事前就該解決的事情久拖不決，一些不應(yīng)該發(fā)生的事故照樣發(fā)生。

1．4問責(zé)權(quán)利基礎(chǔ)缺乏從立法角度看，我國現(xiàn)有環(huán)境保護行政問責(zé)立法較零散、模糊、缺之系統(tǒng)性?，F(xiàn)有行政問責(zé)的的規(guī)定都散落在環(huán)境基本法和一些單行環(huán)境法規(guī)中，沒有集中起來作專門、統(tǒng)一的法律規(guī)定。就立法技術(shù)而言，存在簡單的重復(fù)現(xiàn)象。我國《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》、《水污染防治法》之間的立法就是如此。雖有一些關(guān)于行政問責(zé)的規(guī)定，但較原則和抽象，缺乏可操作性。

1．5問責(zé)利益表達機制缺失我國目前的公益訴訟制度還不完善，也沒有憲法法院，雖然憲法對環(huán)境權(quán)的內(nèi)容有所規(guī)定，但是公民如何通過訴訟的途徑來實現(xiàn)自己的環(huán)境權(quán)，從宏觀上講，如何通過訴訟的途徑對國家的發(fā)展規(guī)劃、城市的建設(shè)規(guī)劃等有可能產(chǎn)生環(huán)境污染的宏觀規(guī)劃進行環(huán)境保護方面的審查，從微觀上講，公民如何通過訴訟的途徑對在建或即將進行的建設(shè)項目可能產(chǎn)生的環(huán)境污染問題提出異議，如何通過訴訟的途徑對已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境污染問題所造成的損失進行追究，這些在我國目前的法律體系中都是空白。

1．6問責(zé)層級體系的缺失我國當前的環(huán)境保護行政問責(zé)層級體系顯得較為混亂，缺少一種行政問責(zé)層級體系。對環(huán)境違法違紀行為依照什么標準進行定性、分類、定級，對不同的問責(zé)主體、問責(zé)理由依照什么標準分級，不同等級的問責(zé)主體，對不同等級的問責(zé)理由對何種等級環(huán)境違法違紀行為進行何種級別的行政問責(zé)，都還沒有十分明確。

2上海市環(huán)境保護行政問責(zé)制探索的啟示

上海市環(huán)保局在行政問責(zé)制度的探索和實踐過程中，遇到了很多困難，在不斷嘗試的過程中也積累了一定的經(jīng)驗，并通過思考和分析加以總結(jié)。

2．1在行政問責(zé)的過程中要注重問責(zé)環(huán)境的營造及宣傳行政問責(zé)制度不能單獨存在于行政管理制度中，他必須依靠完整的行政法體系和行政管理制度才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前，在日常行政過程中，無論從管理者的角度還是普通民主的角度，對于行政問責(zé)已有一定的問責(zé)意識，但僅僅停留在對于字面意思的理解上，對于制度的設(shè)置和具體的規(guī)定還知之甚少。

2．2暢通問責(zé)渠道，強化異體問責(zé)的力度如前所述，我國目前已有的問責(zé)事例多為“上問下責(zé)”，即上級追究下級的責(zé)任，但行政問責(zé)不僅僅是上問下責(zé)，異體問責(zé)在行政問責(zé)制度中扮演著十分重要的角色。上海市環(huán)保局推出“12369”環(huán)境熱線為異體問責(zé)開辟了一個新的渠道。在與市民密切相關(guān)的環(huán)境問題，市民有著最直接的發(fā)言權(quán)，也最有資格對環(huán)保部門的工作成效進行評價，這是一種異體問責(zé)的有益探索。此外，進一步加強了人大、政協(xié)的問責(zé)力度。通過人大、政協(xié)平臺，定期聽取本市環(huán)保工作進展情況的匯報，在宏觀層面，對本市環(huán)境保護工作的規(guī)劃和實施情況提出意見和建議，并督促各項工作的整改。

3結(jié)論

行政問責(zé)制度作為一種新興的現(xiàn)在行政制度，在政府權(quán)力的行使過程中扮演著重要的作用，因其在社會管理過程中扮演的重要的角色和獨特的優(yōu)越性，必將在民主政治進程和現(xiàn)代法治國家、責(zé)任政府建設(shè)中起到越來越重要的作用。當前，我國環(huán)境保護領(lǐng)域行政問責(zé)制度建設(shè)中，完善法律規(guī)范顯得尤為重要，不論是環(huán)境基本法的建立和完善還是行政問責(zé)法的建立和完善，都必須加快立法進程。其次，改善環(huán)境問責(zé)體系的思想文化，是改善環(huán)境問責(zé)環(huán)境的先決條件。再次，優(yōu)化問責(zé)要素，明確問責(zé)程序是問責(zé)的實踐過程中的制度保障。只有三方面齊頭并進，共同作用，才能建立符合我國基本國情的環(huán)境保護行政問責(zé)制度。

作者：袁玨單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院