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一、對危害海洋環(huán)境行為刑法調(diào)控的必要性

自1980年代以來，中國陸續(xù)加入了《聯(lián)合國海洋法公約》等大概約二十個有關(guān)海洋環(huán)境保護等方面的國際公約。在中國現(xiàn)行法律法規(guī)如《刑法》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海商法》、《國家海域使用管理暫行條例》、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》、《防止船舶污染海域管理條例》等中均明確指出，如造成嚴重后果的，應(yīng)追究危害海洋環(huán)境責(zé)任人的刑事責(zé)任。但總體上講，關(guān)于追究刑事責(zé)任的表述過于原則和籠統(tǒng)，缺乏實際的可操作程序。這也是造成相關(guān)法律出臺多年，中國司法實踐中尚無一例因危害海洋環(huán)境而被追究刑事責(zé)任案例的重要原因之一。顯然，這種狀況難以滿足中國合理利用海洋資源、加強海洋環(huán)境保護的現(xiàn)實問題和迫切需求。

1．履行國際義務(wù)的必然要求。中國于1996年簽署《聯(lián)合國海洋法公約》(以下稱《公約》)，成為第93個締約國。該《公約》明確指出海洋污染行為是一種犯罪，并對海洋中的刑事管轄權(quán)，特別是對公海上的刑事管轄權(quán)和海洋環(huán)境污染行為的刑事管轄權(quán)作了規(guī)定。據(jù)此，中國為承擔(dān)相應(yīng)的國際義務(wù)，通過刑法對嚴重危害海洋環(huán)境的行為予以調(diào)控，符合中國嚴厲懲治危害海洋環(huán)境犯罪行為和保護海洋環(huán)境、實現(xiàn)海洋與人類可持續(xù)發(fā)展這一基本國策，也符合中國從海洋大國轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ髲妵陌l(fā)展路徑。所以，中國應(yīng)加大刑法對海洋環(huán)境污染行為的調(diào)控，使刑事司法部門針對危害海洋環(huán)境犯罪有更明確的執(zhí)法標準及依據(jù)。

2．符合國際發(fā)展趨勢。對海洋環(huán)境污染的刑法調(diào)控，是一種國際發(fā)展趨勢，在環(huán)境法的制度設(shè)計或執(zhí)行上，大多數(shù)國家已加重了刑罰的比重，有些國家的環(huán)境刑事立法依環(huán)境對象的不同而分設(shè)不同環(huán)境犯罪的罪名，甚至有些國家對危害海洋環(huán)境的行為規(guī)定了刑事處罰措施，比如日本、德國、美國等發(fā)達國家。實踐證明，通過嚴厲的法律懲治危害海洋環(huán)境行為是成功的。英國曾經(jīng)是世界上海洋污染最重的國家之一，而今卻成為海洋環(huán)保先進國家。這其中，完善的環(huán)境刑事法制和嚴厲的制裁措施發(fā)揮了不可替代的作用。加快對危害海洋環(huán)境的刑法調(diào)控，通過立法進入世界海洋環(huán)境保護發(fā)達國家的行列，可以增強他國對中國的投資信心，促進中國與國際社會的良好經(jīng)濟合作和互信政治交往。3．有利于海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。海洋環(huán)境污染的刑法調(diào)控既對貫徹保護海洋生態(tài)環(huán)境這一目的極為有利，同時又利于合理開發(fā)、利用和保護海洋資源。為了人類的長遠利益，以目前較小的代價和痛苦換取海洋環(huán)境的和諧及人類的幸福生活，最好的辦法是防患于未然，通過刑事法律手段，嚴懲危害海洋環(huán)境的各種犯罪行為，以彌補目前行政治理手段的無力和疲軟。

二、關(guān)于加強海洋環(huán)境刑法調(diào)控的建議

1．完善海洋環(huán)境刑事的立法。事實上，正是由于行政法規(guī)、行政治理手段的疲軟和滯后，刑法的打擊不力和立法不完善，才導(dǎo)致了當前中國海洋環(huán)境污染的嚴重化和危害海洋環(huán)境行為的惡劣化。從刑法與其他部門法的關(guān)系來看，刑法通常是其他部門法的救濟和最后保障，刑法有強力的制裁措施以及執(zhí)法部門的保障實施，如此高壓的態(tài)勢才能有效遏制違法犯罪行為的發(fā)生與蔓延。誠如有學(xué)者所言:“如果沒有刑法的最后屏障作用，行政法律法規(guī)在具有嚴重社會危害性的行為面前就會顯得束手無策，違法行為就容易泛濫滋生，行政法律規(guī)范的規(guī)制力與權(quán)威性就會大打折扣?！币虼?，抓緊做好危害海洋行為的刑法調(diào)控及相關(guān)程序的配套措施，明確相關(guān)執(zhí)法部門的權(quán)力與責(zé)任，強化海洋環(huán)境保護的執(zhí)法觀念和執(zhí)法力度，是當務(wù)之急。對于具體罪名的設(shè)置，有學(xué)者提出諸如“海洋生態(tài)損害罪”、“污染海洋罪”等，筆者認為以“危害海洋環(huán)境罪”為宜，可將具體損害海洋生態(tài)環(huán)境、自然資源、污染海洋等類似危害海洋環(huán)境的行為全部概括其中。

2．授予海洋行政執(zhí)法機關(guān)刑事偵查權(quán)。有學(xué)者認為，為了減少案件的訴訟環(huán)節(jié)、提高辦案效率和準確性，可以讓環(huán)境保護部門發(fā)揮其專業(yè)技術(shù)和人員設(shè)備優(yōu)勢，通過立法賦予環(huán)境保護部門以刑事執(zhí)法權(quán)，即環(huán)境保護部門可以自行偵查環(huán)境犯罪行為，收集證據(jù)、審查起訴。筆者認為，可在海洋行政執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)部設(shè)置刑事調(diào)查部門，有關(guān)危害海洋環(huán)境犯罪的案件必須呈報該部門進行審查，構(gòu)成犯罪的，由該部門進行偵查和收集證據(jù)，達到起訴標準后，由該部門將有關(guān)案件和證據(jù)材料移送檢察機關(guān)。這樣，既可以發(fā)揮環(huán)保部門的技術(shù)、人員和專業(yè)優(yōu)勢，又可相對節(jié)約司法資源，提高辦案效率，同時也可以保障受害人盡快受到經(jīng)濟補償。

3．行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接的案件移送機制

(1)統(tǒng)一思想，轉(zhuǎn)變觀念，充分認識“兩法銜接”工作的重要意義。2001年7月，國務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，確立了行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作制度的基本框架和工作理念。但十幾年過去了，這項工作仍流于形式，海洋行政執(zhí)法機關(guān)依然抱著傳統(tǒng)執(zhí)法觀念和部門利益不放，嚴重影響了中國刑法對危害海洋環(huán)境行為的治理。為此，檢察機關(guān)應(yīng)把“兩法銜接”工作作為推進中國法治建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的重要手段，充分發(fā)揮檢察職能促進行政機關(guān)依法行政，打造中國良好的法治發(fā)展環(huán)境，抓住機遇、主動施為，通過對危害海洋環(huán)境犯罪的刑法調(diào)控，使中國的海洋開發(fā)和海洋資源的利用走上健康的可持續(xù)發(fā)展的道路。

(2)加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任，切實保障“兩法銜接”工作取得實效。中國危害海洋環(huán)境案件大多滯留于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，沒有規(guī)定刑事司法部門有權(quán)第一時間介入，這就給了行政執(zhí)法機關(guān)以足夠的空間和自由裁量權(quán)。中國現(xiàn)行刑法體系對于打擊海洋環(huán)境犯罪行為確實存在著無力和欠缺的現(xiàn)象，正是由于海洋行政執(zhí)法機關(guān)無法及時將涉嫌海洋環(huán)境犯罪的案件移送至刑事司法機關(guān)，從而導(dǎo)致了刑事制裁的嚴重缺失。如果海洋行政執(zhí)法機關(guān)擁有一種長遠眼光，切實是為了保護中國的海洋生態(tài)環(huán)境和海洋自然資源，則應(yīng)該嚴格按照相關(guān)的行政法律法規(guī)嚴格執(zhí)法，而不應(yīng)為了眼前利益忽視甚至放縱危害海洋環(huán)境的行為。在強化“兩法銜接”工作的同時，還應(yīng)建立相應(yīng)的追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的機制，除了黨紀、政紀處分外，遇有嚴重海洋環(huán)境事故時，還應(yīng)由檢察部門追究相關(guān)責(zé)任人的瀆職侵權(quán)、玩忽職守的刑事責(zé)任。在“兩法銜接”工作中，應(yīng)加強辦案人員的專門培訓(xùn)，還應(yīng)加強檢察機關(guān)的知情權(quán)，讓其切實起到憲法賦予的法律作用。為此，可建立檢察機關(guān)、公安機關(guān)、海事行政機關(guān)的信息通報機制，探索建立網(wǎng)上信息共享平臺，廣泛拓展檢察機關(guān)獲取危害海洋環(huán)境犯罪的信息渠道。檢察機關(guān)還可以行使立案監(jiān)督權(quán)，通過調(diào)閱海事行政機關(guān)的行政處罰卷宗來查明海事行政機關(guān)不立案的理由是否屬實。這樣便可以督促海事行政機關(guān)將涉嫌危害海洋環(huán)境犯罪的行為從海事行政案件中剝離出來，盡快移送至公安機關(guān)。

(3)突出重點、強化銜接，有力推動“兩法銜接”工作深入開展。只有通過切實的配套措施和責(zé)任機制讓海事行政執(zhí)法機關(guān)的責(zé)任人權(quán)責(zé)統(tǒng)一，才能真正起到保護中國海洋環(huán)境的作用。首先，海事行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)要正確履行工作職責(zé)。各部門依法履行自身職能是確?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魅〉脤嵭У闹匾疤?。海事行政執(zhí)法機關(guān)要重點把握好通報環(huán)節(jié)與移送環(huán)節(jié)，建立情況通報制度，及時通報執(zhí)法相關(guān)情況，涉嫌犯罪的要及時移送，做到責(zé)任明晰、有據(jù)可查。公安機關(guān)對于海事行政執(zhí)法機關(guān)移送的案件，應(yīng)按規(guī)定及時進行審查，并作出是否立案的決定，做到該受理的受理、該立案的立案。檢察機關(guān)要嚴格按照相關(guān)規(guī)定履行執(zhí)法監(jiān)督職能，對行政執(zhí)法的合法性和適當性進行監(jiān)督，督促行政機關(guān)及其工作人員積極、自覺、嚴格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章制度，依法履行法定的行政管理職權(quán)，防止和糾正違法或不當?shù)男姓袨?要切實履行法律監(jiān)督職責(zé)，對行政執(zhí)法機關(guān)辦理的案件，是否涉及刑事犯罪案件、是否依法移送以及執(zhí)法機關(guān)、執(zhí)法人員本身是否存在玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法行為依法進行監(jiān)督。依據(jù)2013年6月18日出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二條的內(nèi)容，檢察機關(guān)要依法嚴懲環(huán)境監(jiān)管失職罪。行政監(jiān)察機關(guān)要加強對行政執(zhí)法、公安機關(guān)及其執(zhí)法人員違紀行為的監(jiān)督，該追究責(zé)任的應(yīng)當依法依紀處理，涉嫌犯罪的應(yīng)當移送檢察機關(guān)處理。

其次，不斷完善工作協(xié)調(diào)配合機制。建立海事行政機關(guān)與司法機關(guān)之間有效的工作協(xié)調(diào)配合機制，是做好“兩法銜接”工作的有力保障。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)牽頭認真研究“兩法銜接”工作聯(lián)席會議制度。通過不斷完善工作聯(lián)席會議制度、危害海洋環(huán)境案件咨詢制度、辦案情況通報制度、日常信息交換制度、領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任追究制度等一系列協(xié)調(diào)配合、監(jiān)督制約機制，努力實現(xiàn)危害海洋環(huán)境案件移送、受理、查辦、審判等環(huán)節(jié)的有效銜接，堅決防止和有效杜絕有案不移、有案不立、以罰代刑等問題的發(fā)生。海事行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)要在正確履職的基礎(chǔ)上，加強協(xié)調(diào)配合，共同分析、研究、解決危害海洋環(huán)境犯罪工作中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗，提出建議，推進“兩法銜接”工作不斷深入開展，這樣才能在保護環(huán)境、維護人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全中發(fā)揮重要作用。

4．設(shè)立專門的環(huán)保刑事法庭。為便于司法的實際操作，使審判更具專業(yè)性和效率性，可以考慮在危害環(huán)境行為多發(fā)且容易構(gòu)成犯罪的地區(qū)成立專門的審判環(huán)境犯罪的法官和環(huán)境審判法庭，定期或不定期地對這些“環(huán)境法官”進行專業(yè)培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平，同時通過司法公開滿足公眾的知情權(quán)，通過審判信息、庭審直播、公布危害海洋環(huán)境的典型案例等方式開展法制宣傳教育，及時向社會公布打擊危害海洋環(huán)境犯罪所取得的成果，從司法終端保障中國海洋環(huán)境不受犯罪行為的侵害。

作者：宋風(fēng)波王沛單位：河北司法警官職業(yè)學(xué)院河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)