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一、我國城市空氣污染防治立法存在的不足

（一）立法滯后

《大氣污染防治法》是我國有關(guān)城市空氣污染防治方面位階最高的法律。然而，這部由全國人大常委會(huì)頒布的法律，卻是在十四年之前修訂的。各地關(guān)于城市空氣污染防治方面的立法也普遍存在著滯后的問題。以四個(gè)直轄市為例，直到2014年7月，上海市的《上海市大氣污染防治條例》才得以在市人大常委會(huì)審議通過，而在此之前施行的《上海市實(shí)施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》是在2001年頒布、2007年修訂的；北京的情況同上海相似；天津目前適用的仍是2004年修訂的《天津市大氣污染防治條例》；重慶市甚至在地方性法規(guī)級(jí)別沒有進(jìn)行專門的立法來對(duì)城市空氣污染防治進(jìn)行相關(guān)的規(guī)定。由此可見我國在城市空氣污染防治方面立法的滯后性。我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在近些年發(fā)生了巨大變化，與大氣污染有關(guān)的污染源數(shù)量、污染規(guī)模、排污強(qiáng)度等量化方面以及排污方式、排污水平、排污手段等技術(shù)方面都隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷進(jìn)步而顯著變化著?，F(xiàn)有的多數(shù)有關(guān)城市空氣污染防治方面的法律法規(guī)已不能完全適應(yīng)目前的防治形勢，因此需要加緊修訂。

（二）配套法規(guī)不完善

不論是《大氣污染防治法》還是有關(guān)城市空氣污染防治的地方性法規(guī)，都存在著某些條款規(guī)定過于抽象的問題。應(yīng)當(dāng)說，作為一部法律或者地方性法規(guī)，這是極為正常的現(xiàn)象。但是，為了保證這些抽象卻必須被遵守的條款得以貫徹落實(shí)，必須將這些條款細(xì)化成相關(guān)的配套法規(guī)。舉例來說，《天津市大氣污染防治條例》第4條規(guī)定：本市行政區(qū)域內(nèi)的任何單位和個(gè)人必須遵守《中華人民共和國大氣污染防治法》和本條例，履行保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告；有權(quán)對(duì)環(huán)保部門和其他有關(guān)行政管理部門及其工作人員不依法履行職責(zé)的行為進(jìn)行檢舉和控告。上述條款賦予了天津市民環(huán)境舉報(bào)權(quán)，任何人都享有對(duì)排污單位或者個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告的權(quán)利，任何人也都享有對(duì)行政不作為的政府部門進(jìn)行檢舉、控告的權(quán)利。但目前天津市民最主要的投訴渠道就是撥打12369環(huán)保舉報(bào)熱線，不僅投訴渠道單一，而且就如何保護(hù)舉報(bào)市民、給予什么樣的獎(jiǎng)勵(lì)、公眾如何監(jiān)督舉報(bào)后的處理程序等細(xì)節(jié)，天津市尚未作出具體規(guī)定。最重要的是，根據(jù)沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利的法律原則，對(duì)天津市民的這項(xiàng)檢舉控告權(quán)受到侵犯時(shí)如何保護(hù)，天津市也未作具體的規(guī)定。

（三）立法思維單一

各國在工業(yè)化過程中都或大或小發(fā)生過環(huán)境污染事件，英國倫敦“霧都”稱謂的來源，美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件，日本水俁病、米糠油事件等等，似乎都在向我們揭示著這樣一條信息：環(huán)境問題是一個(gè)國家在工業(yè)化過程中必然會(huì)遇到的問題，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可調(diào)和的矛盾。雖然筆者贊同，環(huán)境污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然代價(jià)，但另一方面，筆者相信，有效的防治措施能夠降低環(huán)境污染的程度，至少將環(huán)境污染控制在不至于威脅到人體健康及可持續(xù)發(fā)展的范圍內(nèi)。所以，如何建立有效的防治措施，在筆者看來是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵?？v觀我國城市空氣污染防治的法律法規(guī)，無一例外都以執(zhí)法和監(jiān)督為立足點(diǎn)進(jìn)行立法，立法思維過于單一。造成這種結(jié)果的原因，既有上位法的影響，也有固有思維的影響，我們始終將懲治違法犯罪作為法律的基本價(jià)值。但環(huán)境污染尤其是空氣污染的防治有別于其他需要進(jìn)行立法規(guī)制的事項(xiàng)。其一，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上存在對(duì)立；其二，環(huán)境問題涉及到科學(xué)技術(shù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)性問題，污染源為小型企業(yè)或者個(gè)人時(shí)，僅靠自身很難落實(shí)相關(guān)規(guī)定；其三，法律規(guī)制屬于事后救濟(jì)，而空氣污染的影響范圍廣，速度快，破壞性強(qiáng)，事后救濟(jì)顯然不能有效保護(hù)環(huán)境和國民的生命財(cái)產(chǎn)安全，因此事前防范，即讓潛在違法者自覺遵守法律法規(guī)的規(guī)定，顯得尤為重要；其四，環(huán)境執(zhí)法者沒有足夠的資源來掌握所有的污染源。因此，在進(jìn)行有關(guān)城市空氣污染防治的立法時(shí)，如果我們僅以“堵”作為立法的主要角度，也就是僅以禁止性規(guī)定以及懲罰作為主要的法律手段，并不能取得較好的治理效果。針對(duì)空氣問題的特殊性，筆者建議轉(zhuǎn)變我們固有的立法思維，從單一的以“堵”為主到“疏”、“堵”結(jié)合，將打擊違法排污和引導(dǎo)、激勵(lì)自覺遵守法律相結(jié)合。

二、對(duì)完善我國城市空氣污染防治立法的建議

在前述談到我國城市空氣污染防治立法的不足時(shí)，筆者指出我國立法過于滯后，在此筆者建議應(yīng)及時(shí)更新空氣污染防治的相關(guān)法律法規(guī)。在對(duì)空氣污染防治法律法規(guī)進(jìn)行制定或者修訂時(shí)，筆者建議在借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從以下幾個(gè)方面完善我國的空氣污染防治立法：

（一）加大財(cái)政投入，建立激勵(lì)制度

激勵(lì)制度應(yīng)包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及各類獎(jiǎng)勵(lì)。激勵(lì)制度的建立，是立法思維從以“堵”為主到“疏”、“堵”結(jié)合轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。激勵(lì)制度能夠引導(dǎo)排污者主動(dòng)遵守法律法規(guī)，這是從源頭上控制空氣污染源最有效的手段。英國政府在這方面的做法值得借鑒。英國政府為了鼓勵(lì)能源利用效率和節(jié)能技術(shù)的應(yīng)用與開發(fā)，對(duì)中小企業(yè)和大企業(yè)分別設(shè)定了不同的基金來為企業(yè)提供無息貸款以更新設(shè)備、研發(fā)節(jié)能技術(shù)。我國企業(yè)，尤其是中小企業(yè)，在融資都成為難題的情況下，很難留出足夠的資金進(jìn)行設(shè)備的更新和技術(shù)的研發(fā)，所以設(shè)立專門的基金來可以有效幫助企業(yè)淘汰老舊設(shè)備，更新技術(shù)，以滿足清潔生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。再者，政府可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)，研發(fā)結(jié)果應(yīng)與本行政區(qū)域內(nèi)符合一定條件的企業(yè)，如連續(xù)三年以高于地方性法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排污的企業(yè)，實(shí)行免費(fèi)共享；而未達(dá)到條件的其他企業(yè)可自愿申請使用該研發(fā)結(jié)果，但需收取較高的使用費(fèi)用。另外，空氣污染監(jiān)管部門可以在建立達(dá)標(biāo)企業(yè)名單目錄的基礎(chǔ)上，對(duì)自覺遵守空氣污染防治法律法規(guī)的企業(yè)通過各大媒體進(jìn)行通報(bào)表彰，并給予相應(yīng)補(bǔ)貼或者政策優(yōu)惠。針對(duì)污染源為個(gè)人的情況，政府應(yīng)鼓勵(lì)其對(duì)污染源進(jìn)行申報(bào)登記，以使政府全面掌握污染情況，并參照針對(duì)企業(yè)的處理方式，對(duì)自覺更換設(shè)備，減少污染物排放的個(gè)人提供無息貸款并進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。投入資金可由地方財(cái)政與中央財(cái)政按比例共同負(fù)擔(dān)。

（二）加大處罰力度，提高違法成本

不論是《大氣污染防治法》還是各地方的地方性法規(guī)中規(guī)定的法律責(zé)任，都普遍較輕，有些甚至可能低于違法排污所能獲得的經(jīng)濟(jì)利益，這在實(shí)質(zhì)上就是變相鼓勵(lì)違法排污的行為。歐美等發(fā)達(dá)國家對(duì)于違反空氣污染防治法律的處罰都極其嚴(yán)厲。對(duì)違反《清潔空氣法》進(jìn)行超標(biāo)排放的行為，美國將給予行政的、民事的甚至是刑事的處罰。德國其刑法典中還規(guī)定有污染大氣罪，對(duì)嚴(yán)重的污染空氣行為以刑事處罰。我國在制定或者修訂空氣污染防治的法律法規(guī)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)加大處罰力度，提高違法成本，必要時(shí)可探討將污染空氣的行為在刑事責(zé)任上由結(jié)果犯轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨榉傅目赡苄?，讓違法所要付出的成本與守法所能獲得的效益形成鮮明的落差，促使?jié)撛谶`法者自覺遵守法律法規(guī)的規(guī)定。

（三）適時(shí)考慮征收排污稅與處罰違法排污不同

排污稅的征收對(duì)象是任何向空氣中排放污染物的單位和個(gè)人。排污稅的征收需要考慮到不同污染源、不同污染規(guī)模以及不同污染程度等因素，設(shè)置不同的稅率。目前世界上已有較多國家在征收排污稅。例如，英國自2001年開始對(duì)電力、天然氣、液化石油和固體燃料等特定能源生產(chǎn)商征收氣候變化稅，并隨時(shí)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整稅率；2008年英國又在全國范圍內(nèi)開征機(jī)動(dòng)車環(huán)境稅，并根據(jù)機(jī)動(dòng)車的二氧化碳排放量制定不同的稅率分別征稅。排污稅的征收，能夠在更大的范圍內(nèi)有效促使排污者自覺進(jìn)行設(shè)備更新及清潔技術(shù)的研發(fā)，更有效地保護(hù)城市的空氣質(zhì)量。當(dāng)然，這一制度的設(shè)置還需要各方進(jìn)行反復(fù)論證，需要眾多配套的法律法規(guī)進(jìn)行完善。

（四）完善公眾參與制度

重視公眾監(jiān)督作用公眾的監(jiān)督不僅可以使環(huán)境執(zhí)法部門及時(shí)掌握污染源的情況及排污者的違法情況，更能促使環(huán)境執(zhí)法部門在公眾的監(jiān)督下嚴(yán)格執(zhí)法，依法執(zhí)法，有效提高環(huán)境執(zhí)法的效率及質(zhì)量。但是目前，我國的環(huán)境監(jiān)督制度還有待完善，相關(guān)配套法規(guī)需要細(xì)化，對(duì)于如何維護(hù)公眾監(jiān)督權(quán)、如何保護(hù)舉報(bào)者、如何獎(jiǎng)勵(lì)真實(shí)的舉報(bào)信息等，都需要作出更加具體的規(guī)定，使違法排污的行為無處遁形。在我國微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的普及，大大拓寬了公眾的監(jiān)督渠道，我們的法律法規(guī)亟需完善相應(yīng)的制度，將這些新興平臺(tái)納入舉報(bào)途徑并加以管理規(guī)范。

作者：張凱麗 單位：天津大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生